法律控制行政權力思考

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一、行政權力的淵源及其發展

權力包括公權力和私權力，國家權力則是公權力的主要組成部分。行政權屬于國家權力的一種，其概念源自西方政治思想史中的權力分配理論，并可追溯至古代希臘哲學家亞里士多德。他在著名的《政治學》一書中就提出，政府由三種人組成：討論的人、執行法律的人以及解決糾紛的人。英國在十五世紀時就有立法權和行政權的觀念，國王行使立法權必須取得議會的同意，但國王可以自主處理行政事務不受議會的干預。(1)作為一種政府組織規范，英國思想家洛克在十七世紀最早提出國家權力應由立法權、行政權和聯盟權三個部分組成，這種分權學說在稍后由法國自由主義思想家孟德斯鳩正式提出。孟氏政治思想的核心是自由，即一個人可以根據自己的意志行動，包括政治自由和個人自由。他認為政治自由是政權正確組織的結果和目的，由此提出國家權力可分為立法權、行政權和司法權并應將之授予不同的機關的分權學說。這三種權力既是獨立的，又是互相牽制、互相制約的：“當立法權和行政權集中于一個人或同一個機關之后，自由便不復存在了......；如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了......。”(2)孟德斯鳩關于權力分享的理論為美、法等國的憲法實踐所采納，但他對行政權概念的認識則無法擺脫時代的局限。他認為，行政權是國家意志的執行，應由國王或君主來行使，“因為政府的這一部門幾乎時時需要急速的行動，所以由一個人管理比由幾個人管理更好一些.....。”(3)發展到今天，人們對行政權的認識日趨科學、清晰，其中比較權威的傳統定義當推布萊克的觀點：“行政權（Executivepower）即執行法律的權力，它是總統根據聯邦憲法第二條的規定而享有的廣泛的權力......；它與制定法律及對法律糾紛進行裁決的權力相區別。”(4)我國法學界一般認為，行政權是“由國家憲法、法律賦予的國家行政機關執行法律規范、實施行政管理活動的權力，是國家權力的組成部分。”(5)

如上所述，人們習慣于從權力主體的角度來界定行政權，行政機關依法享有行政權力。在早期自由資本主義時期，對國家行政事務的管理只能由行政機關來進行，行政權力運行的目的被嚴格控制在建立一個具有同等權利的公民能夠安全地自由競爭的社會秩序上，行政權力的內容和范圍以及運行程序都由法律明確規定。一個好的政府是管事最少的政府，它的使命只在于保障人們的自由。由于早期資本主義國家的傳統社會事務范圍相對狹小，相對簡單化的行政權力也就足以滿足社會的需要。但隨著西方在上世紀末尤其是本世紀初的急劇現代化，社會關系日益復雜，社會事務劇增，作為執行法律并對社會進行有效管理和組織的行政權力的日趨擴張成了必然趨勢，其范圍也不僅限于維持社會秩序的安全，還更多地從事社會福利、公共服務、經濟發展等過去所從未涉及的領域，科學技術的飛速發展和產業規模的激劇擴張也要求政府承擔許多私人所無法獨自完成的經濟事務。行政權力在今天已經滲透到社會生活的每一個角落，對人們的生活產生了全方位的影響。行政權、立法權和司法權三者之間的傳統界限已被打破，行政機關不僅擴大了自己傳統的權力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權、行政司法權，其權力行使的手段和方式也更加復雜多樣。和立法權、司法權相比，今天的行政權力已變得前所未有的強大。

綜上所述，行政權力隨著社會的發展經歷了一個由簡單到復雜、由弱小到強大的演化歷程。行政權力的這種不斷擴張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。日益擴張的行政權力，容易導致如下后果：

首先，行政權力的擴張與其運行方式的靈活、外部范圍的不確定性相結合，極易造成對公民個人權利的侵害。公民個人權利又稱公民權，是由憲法和法律確認的公民個人在一定社會中所享有的自由和權能。依人民主權理論，作為國家權力的重要組成部分的行政權，源自人民的公民權，是由公民權派生而來的，其目的在于保護人民的權利和自由得以充分實現。然而，行政權力的不斷擴張，尤其是以運行方式靈活、范圍幅度模糊為特點的行政自由裁量權的不斷擴大，使得通過法律對行政權力的明晰化更為困難，擁有行政權力者受到的制約與監督有限，不能有效地防止權力行為的異化，公民個人的權利無時無刻不在行政權力的陰影籠罩之下，實踐中極易受到行政權力的侵害。而法律規定的滯后、僵化往往不能適應這種行政權力的擴張態勢，使得這種侵害很難得到傳統法律的有效保護。

其次，行政權力的擴張易于造成行政專制、獨裁。

我們知道，社會發展的強烈需求導致了行政權的擴張，這種擴張意味著行政權力更多地介入了國家政治和社會生活的各個方面，人們要求政府在維持社會的安全秩序之外，還要為社會成員提供盡可能多的社會服務，并盡可能快地促進經濟文化的發展。傳統的行政權與立法權、司法權的界限是清楚的，而現代行政權的功能已極大地包容著立法性和司法性功能。對后者而言，行政權在社會生活中所起的作用已占據著絕對的優勢，在向來被稱為三權分立模式典范的美國，執掌行政權的總統的權力已很難被國會和聯邦法院所動搖，本世紀發展起來的獨立管理機構更是集立法、行政和司法三權于一身，在國家事務管理領域扮演著獨特的角色。(6)實際上，行政專制在許多國家都已初現雛形，并有進一步發展的趨勢。而行政專制，尤其是行政首長的獨裁最直接的后果就是破壞不同權力之間的平衡，損害社會成員的民主自由權利。

再次，權力與腐敗具有共生性，日益擴張的行政權力更是為形形色色的權力腐敗提供了滋生的土壤。

權力具有非平等性，以命令與服從構成的軌跡運行。它意味著權力關系中的一方對另一方的支配。同時，權力又具有可交換性，權力可以脫離權力主體、客體而發生異化，以至于發生權力商品化的現象，權力由此而演化為權力資本。(7)由于權力資本的增值功能，權力腐敗便不可避免。十九世紀英國歷史學家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權力趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”行政權力是所有公權力中涉及社會事務最為廣泛的權力，其異化為權力資本而使權力者腐敗的機會更多。行政權力的范圍的擴張為這種權力的交換提供了更多的可能，而行政權力的行使自由度的不斷增加則為權力腐敗提供了更多的便利。腐敗已成了附在行政權力肌體上難以清除的惡瘤。

二、對行政權力進行法律控制的必要性

行政權力的擴張具有其內在的必然性，是社會經濟文化不斷發展的要求。尤其在我國目前這種特殊時期，不斷提高經濟效益、加速社會發展是建設社會主義市場經濟體制、實行現代化建設的宏偉目標的必然要求。但對社會公平的追求要求我們在注重效益的同時必須加強對行政權力的法律控制。這種控制的必要性具體體現在如下幾方面：

1、體現“主權在民”的精神，防止權力的異化。

行政權應由法律加以限定，因為法律是由人民的代表制定的，它體現的是人民的意志，這是人民主權理論的基本要求。盧梭就曾指出，主權在民，人民是真正的主權者。美國政治家托馬斯.杰弗遜宣稱：“構成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權力的源泉。”(8)漢密爾頓、麥迪遜等聯邦黨人也都認為，“人民是權力的唯一源泉。”行政權力是執行法律的權力，它一般由少數執掌權力者行使，從一般的意義上講易于凌駕于人民之上。權力的異化常常使得行政權成為擁有行政權力者獲得個人利益的工具，完全背離其本來意旨。只有將行政權控制在法律預設的范圍之內依法定程序運行，才能使行政權真正體現人民的意志，“人民主權”才不至于成為一句空話。我國是人民民主專政的國家，人民是國家的主人，一切權力包括行政權力都來源于人民，人民通過人民代表大會的形式行使自己的權利：選舉執掌行政權力者并通過立法明確行政權力的范圍、內容。行政權力的存在和行使來源于人民，應該以為人民服務為其最終目的。加強對行政權力的法律控制以防止權力異化損害人民民主權利，是人民民主專政國體的內在的必然要求。

2、憲政民主建設的要求。

所謂民主，就最一般的意義而言，指人民當家作主，人民可以充分地表達并實現自己的意志，它與專制相對立。從民主的角度來看，法律的力量在于它承認和保護個人的尊嚴和權利。為此，人們有權利選舉出代表并制定代表民眾利益的法律，然后通過法律實行管理。然而，民主制度也有其弊端，由于人性的弱點，由于權力本身的固有特性，很難保證通過選舉產生的官員就一定能夠按人民的意志去做。羅爾斯就認為，即使是由選舉產生的政權也很容易成為非正義，“政治制度中非正義的影響比市場的不完善更為痛苦和持久。政治權力迅速地積累并成為不平等。利用國家和法制的力量，那些得到利益的人總是可以保證他們自己處在一個有利的地位......而普選制并不是一個有效的對策......。”(9)面對民主理論的這一致命缺陷，憲政理論更多地將關注的目光投向對公共官員的法律限制，認為法律的力量正在于其約束當權者的能力，主張對于通過民主選舉產生的政府也要嚴格防范，強調通過對于政治權力的制度化的限制以保障個人權利和創造憲政秩序。隨著政治實踐的發展，人們已經更進一步地認識到，民主選舉權力機關和對經選舉產生的政治權力進行法律控制同樣重要，憲政民主理論應運而生：既強調公民廣泛的參與，也強調對政府權力的控制。行政權力擴張的后果之一就是導致行政專制和獨裁，使得行政權力不再能體現人民的意志，民主制度遭到破壞。通過法律對行政權力加以嚴格控制以防止其侵害人民的民主權利，不僅是民主制度得以存在的保障，更是憲政制度的核心內容和宗旨所在。

3、保障基本人權的需要。

公民個人依據憲法和法律的規定享有一系列的基本權利：政治自由權利、財產權利等。這些權利的存在是公民個人得以在社會上生存、享有作為人的自尊以及得到進一步發展的基本前提。由于行政權力是國家權力，不僅負有通過國家的力量保護公民的基本權利不受非法侵害的義務，同時還具有強烈的不平等性，享有對公民個人的支配權，并以國家強制力為后盾，公民個人無法與之相抗衡，往往處于被動、服從的地位，極易受到侵害。行政權力的無所不在，使得公民很難對其造成的損害作有效的防衛，其后果是極其嚴重的。因此，將行政權力控制在法律規定的權限范圍之內，并使之嚴格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政權對公民基本權利的不法侵害，另一方面權力的合法行使又起到保障和促進公民基本人權的作用。控制行政權力以防止其濫用和越權行使是保障基本人權的重要前提和基本手段。

4、維護良好社會秩序的需要。

行政權力涉及國計民生，其支配力和影響力及于社會、政治、經濟生活的所有領域。如果行政權力肆意擴張不受約束，不斷地侵害公民的權利，必然導致公民對政府的不信任感增強，社會將處于一種緊張狀態，安定團結的良好社會環境就難以形成。反之，合法、良好的行政權力運行狀態將有助于樹立政府的守法、廉潔、高效的形象，并因此而增強公眾對政府的信任。這種信任可以使得公眾對政府的行為產生認同感并自覺接受管理、嚴格遵守法律，減少社會不法行為的發生機率，政府和公眾之間的關系由此而達到一種較為和諧的狀態，良好的社會秩序更易形成。

5、社會主義市場經濟體制建設的迫切要求。

建設社會主義市場經濟體制是我國改革開放和現代化建設的基本內容。市場經濟體制的確立，意味著改變以往依靠行政命令管理經濟的方法，充分發揮市場在資源配置方面的作用，以市場為中介推動經濟活動的運行。市場經濟的內在邏輯要求政府職能明確，既維護市場主體的經濟自主權利，又不能濫用行政權力去干預市場運行。首先，政府不再直接作為經濟活動的主體，其主要職能應轉變到培育市場、管理市場并依靠各種法律手段對市場運行進行宏觀調控方面來。這種宏觀法律調控是政府依據法定的職權和程序，對構成市場運行機制的各個要素、每個環節所進行的調節和控制，它保證市場健康有序地運行。其次，政府的宏觀法律調控應遵守合法性原則，超越法定范圍和權限的不適度的干預，不僅不能發揮宏觀調控的應有作用，反而會有礙市場的正常運行，對市場經濟體制造成極大的破壞。由于行政權力本身固有的擴張特性和其后強大的國家強制力，這種現象極易出現，而市場主體卻難以預見，也難以作有效的防衛，市場經濟很容易因此而失序。只有將行政權力控制在合法的范圍之內依法定程序運行，才能既充分發揮政府在市場經濟體制中的保障和促進作用，又防止其對市場運行的不法侵害。通過法律控制行政權力的運作對市場經濟體制的建設顯得更為迫切。

三、加強與完善對行政權的法律控制機制

傳統的行政權來自于權力分立理念，加之行政權行使方式的自有特征，對傳統行政權的法律控制機制一般以權力制衡原理為理論依據，其表現形式是在明確行政機關的實體權力范圍的前提下通過其他公權力如司法權、立法權對行政權力進行制約。隨著行政權的擴張，現代行政權的控制機制有了新的變化，這種變化突出表現在社會控權與行政權自控機制的興起以及對程序控權機制的日益重視等方面。(10)下面筆者從控權主體的角度對行政權的法律控制機制作一具體闡述。

（一）對行政權的立法控制

立法權通過制定法律以體現人民的意志，憲政民主理論要求行政權力的行使不能違背人民的意志即不能超越法律的規定。因此，用立法權控制行政權這種傳統的方法仍然是最有效的方法之一。對行政權進行立法控制的主體是立法機關如議會等，在我國國家立法權的主體是全國人民代表大會及其常委會。立法權對行政權的控制表現在如下兩方面：

1、立法機關通過立法手段控制行政權，即立法機關通過制定法律來規定行政權力的范圍和運行程序，以防止行政權力的濫用、逾越和無序運行。首先，立法直接設定行政權的實體內容，對不同行政主體所享有的權力作具體的規范。行政機關組織法就是這種立法，行政權力只能依據其組織法才能存在。(11)具體的行政管理法律規范對組織法所規定的行政主體的抽象權力作更進一步的具體化。(12)兩者結合起來，行政權力的范圍一般就會比較明晰。此外，立法機關有時還基于現實需要通過授權立法的方式給予行政機關超出其組織法范圍之外的權限。(13)公務員法律規范則對執掌行政權力的公務員的權限范圍作比較明確的規定，并對越權者予以懲處。其次，立法對行政權力的運行程序作出規范，明確行政權力的運作過程，防止由于程序不公正而損害公民的合法權益。由于法律對行政權力的實體內容的規范畢竟是有限的，而行政自由裁量權的不斷擴大日益暴露了實體規則在對行政權力的控制方面的缺陷，人們因此而將目光轉向更注重公正性的行政程序上來，希冀通過對行政程序的規范以達到追求行政公正的目的(14)。在西方普通法系國家，行政法的核心理念“自然正義”就是一項最基本的程序法原則。在我國，以《行政處罰法》為代表的行政程序立法已邁出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作為實現對行政權控制的更為經常和有效的手段。

2、立法機關依法在事后對行政權監督控制。依憲政原則，憲法和法律是人民意志的體現，具有至高無上的權威，行政權力的行使不能與之相違背，否則應當無效。立法機關作為立法者一般享有對行政權力的行使是否嚴格遵循憲法和法律的規定的監督權。立法機關的監督權一般體現在兩方面：一是撤銷違背憲法和法律的行政法規、行政規章等規范性法律文件。行政立法在法律體系的層級關系中從屬于憲法和法律。一旦行政立法與憲法、法律相抵觸，立法機關有權予以撤銷，從而達到控制行政權力的目的。我國憲法明確規定，全國人大“監督憲法的實施（第63條）”，全國人大常委會“監督憲法的實施；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令（第67條）”。二是追究行政首長的政治責任。行政機關一般多實行行政首長負責制，行政首長的責任重大，權力也較為集中，其違法的可能性和危害性都較大。且不受一般的公務員法的約束，立法機關可以通過追究其政治責任而達到控制其權力行使的目的，例如質詢、罷免、彈劾等。（二）對行政權的司法控制

和立法權、行政權相比較，司法權具有很獨特的地位。一般意義上的司法權指審判權由法院享有，司法獨立是最基本的憲政原則之一。我國憲法也明確規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉（第126條）。”行政權力的行使如果違背了憲法和法律的規定，相對方可以依法訴諸法院，法院通過行使審判權以達到將行政權約束在合法范圍內的目的。行政權力司法控制的主體是法院，其主要是采用對行政權力進行司法審查的方法以糾正違法的行政行為并對由此給相對方造成的損害給予相應的補救。

由于各國的憲政體制、歷史文化與法律傳統不同，司法審查制度的內容因國而異。一般來說，司法審查指法院審查國會制定法律是否符合憲法以及行政機關的行為是否符合憲法和法律而言。法院審查國會立法是司法權對立法權的制約，不是本文所要討論的范圍。從行政權力的角度而言，司法審查指行政訴訟，即行政權力行為的合法性受到行政相對方的懷疑而由司法機關審查并加以裁決。由于司法機關的活動奉行獨立原則，加之在歷史發展中法院一直享有崇高的威望，作為外部監督機制的司法審查被認為是保護個人自由和權利的堅強堡壘。沒有司法審查的有力保障，行政法治就是一句空話，個人的自由和權利就缺乏保障。同時，司法審查的存在對行政人員也產生一種心理壓力，可以促使他們謹慎地行使權力。

從世界各國的司法審查實踐來看，其差異主要在司法審查的主體和內容范圍兩方面。司法審查的主體在英美普通法系國家是普通法院，大陸法系國家一般則設立專門的行政法院來處理行政案件；司法審查的范圍大多很寬泛，涉及行政權力行為的絕大部分。我國的司法審查制度正式確立于1989年，由《中華人民共和國行政訴訟法》加以規范。(15)8年來，司法審查制度不僅在保護公民合法權益、促使行政權力的合法運行方面起了巨大的作用，而且改變了國人傳統的法律意識，促進了人們法治觀念的形成。然而，隨著法治建設的推進，行政行為中的抽象行政行為、內部行政行為不受司法審查、無法對違憲行政行為作有效的審查等現狀極大地削弱了我國司法審查制度的作用，越來越不適應法治建設的要求。我們認為對《行政訴訟法》的修改應盡早提上議事日程。

（三）關于行政權力的自律機制

對行政權力進行法律上的有效控制，司法權、立法權都具有不可替代的重要作用。司法控制對保證行政活動的合法性和私人的權利起著重要作用，因為這種控制由行政系統以外的人實施，按嚴格的程序進行，具有很強的客觀性和公平性，能夠得到社會公眾的信賴。立法機關的控制由代表人民意志的議會進行，具有權威性和民主性，容易得到社會的共鳴。然而，這兩種方法都有其本身不可避免的缺陷：立法控制只能針對重大的行政違法行為，且不具有經常性；而司法控制則是事后的控制，加之司法審查須由當事人請求才能發生，審理程序緩慢，費時費力，難以防止行政違法的發生。當代行政權力的行使的自由裁量度很高，許多行政活動具有很強的專業性、知識性，法院和議會也難以把握。行政機關體系是典型的上下級領導、命令和服從的關系，上級可以隨時糾正下級的違法和不當行為。從提高行政效率和維護行政機關良好形象的角度來考慮，行政機關有必要加強自身的監督控制機制的作用。這種控制不僅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能滿足隨時保護公民權利的作用以及行政機關既不影響行政效率又減少行政違法的良好愿望。這種以行政機關為主體的行政自律機制在當代得到了不斷的發展。

1、行政機關對下級機關的控制。

作為國家意志的執行者的行政機關，承擔著繁重的國家行政管理事務，擁有大規模的機構和成員。為有效地組織行政機構的活動和促進社會經濟的發展，行政機關長期以來形成了嚴格的上下級之間的命令和服從關系，從屬性是行政權力的重要特征：下級對上級有服從的義務，上級對下級有命令支配的權力。因此，上級行政機關可以有效地對下級機關的權力加以監督，糾正其違法行為。這種行政權力的自我控制從我國的憲法中可以清楚地看出：“國務院統一領導地方各級國家行政機關的工作，改變或撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章，改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定或命令（第89條）”，“縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定（第108條）。”這種基于憲法的一般性權力控制，通過報告、命令、指示、檢查指導等行政活動形式，能全方位地保證行政機關的日常性權力行為的合法有序。除了這種在日常行政管理活動中存在的一般性監督以外，目前在我國基于這種權力層級關系存在的行政權力自我約束機制主要有如下幾種：（1）行政復議制度。即當行政機關在行使國家行政管理職權時與相對方發生爭議，依相對方的申請，上一級國家行政機關或法律規定的其他行政機關依法對有爭議的具體行政行為進行審查并作出是否違法的裁決的法律制度。我國于1990年頒布、1991年施行的《行政復議條例》對行政復議制度作了較為全面的規定。行政復議作為國家行政機關的內部約束機制，是由上級國家行政機關對下級國家行政機關實施的一種制度化、規范化的層級監督，是從行政命令、指揮權中分離出來的間接的、獨立的監督形式，是對行政活動的違法性進行事后補救的行政救濟制度。（2）信訪制度。國務院于1995年10月頒布、1996年1月實施的《信訪條例》，使長期以來一直存在于行政活動之中的信訪成為一項較為完善的內部監督制度。公民、法人或其他組織可以依該條例的規定，采用書信、電話、走訪等形式向與信訪事項有關的行政機關或其上級行政機關反映情況、提出意見、建議和要求，行政機關應當依法處理。信訪制度能使行政機關較充分地了解下級機關的工作情況和群眾的意見、看法并及時地作出反應，糾正自身或下級行政機關的違法或不適當行政行為，從而有效地將群眾的社會監督和行政機關的層級監督結合起來以發揮其應有的作用。（3）申訴和控告制度。憲法明確規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，有關國家機關必須查清事實、負責處理（第41條）”。當公民受到行政權力的傷害時，可以向其上級機關申訴、控告以尋求救濟，上級機關應當及時糾正違法、解決問題。

2、行政機關對其公務員的控制。

公務員隸屬于行政機關，行政機關可以對其進行全方位的管理，包括糾正其違法行為并給予其必要的行政處分。我國《國家公務員暫行條例》(16)不僅規定了公務員可以享有的權利，也為公務員設定了應當承擔的義務：公務員應當依照國家的法律、法規和政策執行公務。一旦公務員的職務行為違反了法律及《條例》的有關規定，行政機關可以給予其行政處分。公務員制度的這種嚴格管理，有助于保證公務員自覺的按照法律規定行使職權。

3、行政機關內部設立的專門機構對行政權力的控制。

為了更有效地加強對自身的監督，彌補以上自律機制控制力度不足的缺陷，許多國家與地區都設立了一些專門從事內部行政監督的機關，使行政內部自我監督機制更加完善。其中比較典型的有香港的廉政專員公署。我國目前行政機關內部設立的專門監督機制主要有兩種：（1）行政監察。依1997年5月9日頒布實施的《中華人民共和國行政監察法》，(17)行政監察是指行政機關內部設立的行政監察機關對國家行政機關及其公務員執行國家法律法規、政策和決定、命令的情況以及違法、違紀的行為進行監察、糾舉、懲戒等具有法律效力的行為。這種監督是具有相對獨立性的一種統一的全面監督，始終伴隨著行政活動，是一種最為經常性的直接的監督控權機制。(18)（2）審計監督。審計本質上是一種經濟監督活動，是由行政機關內部的審計機關依法審核、稽查被審計單位的財政財務收支活動、財政法紀的遵守情況等。在市場經濟的條件下，經濟領域的違法犯罪活動層出不窮，審計監督的作用尤為重要。1994年的《中華人民共和國審計法》(19)正是加強這一方面監督的重要保證。（3）行政督察制度。在行政部門的內部建立督察制度是一種新的嘗試。某些行政部門由于直接涉及公民個人組織的最切身的利益，往往比其他部門更易于發生濫用權力的腐敗現象。在其內部設立督察機構，專門而又經常地對公務員隊伍進行檢查、督導，隨時糾正不良行風，具有比其他外部控制約束方法更為直接有效的作用。《公安機關督察條例》所確立的公安督察制度，為行政內部監督控制機制的進一步完善和發展作了有益的探索。

(1)龔祥瑞《西方國家司法制度》北京大學出版社。

(2)孟德斯鳩《論法的精神》（上冊）商務版1961年第1版第156頁。

(3)同（2）第160頁。

(4)《Black’sLawDictionary》1979年版P511。

(5)羅豪才主編《行政法學》北京大學出版社1996年版第4頁。

(6)王名揚《美國行政法》中國法制出版社1995年版，第99頁；100頁；136頁；179頁。

(7)林吉吉《權力腐敗與權力制約》法律出版社1997年版第4頁、第70頁。

(8)轉引自《權力腐敗與權力制約》第9頁。

(9)羅爾斯《正義論》社會科學出版社，第216頁。

(10)季濤《行政權的擴張與控制》載于《行政法學研究》1997年第1期第61頁。

(11)很多國家都有統一的《行政組織法》，并有議會制定通過的一系列組織條例。我國已有《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，但缺乏一部統一的《行政組織法》和國務院各部委的組織條例。

(12)如稅法、食品衛生法、環境保護法、土地管理法、海關法、反不正當競爭法、水法、農業法、槍支管理法等單行法律中都明確授予某類某級行政主體具體的職權，規定相應的職責。

(13)這種情況往往稱之為特別授權立法。如我國1985年全國人大常委會通過《關于授予國務院對有關經濟體制和對外開放方面的問題制定暫行規定或條例的決定》；1984年全國人大常委會通過《關于授權國務院改革工商稅制和試行有關稅收條例（草案）的決定》；1983年全國人大常委會通過《關于授權國務院對退休退職辦法進行部分修改和補充的決定》等。不過這種“空白授權”或“一攬子授權”的辦法亟待改進。目前我國最高國家權力機關正在起草《立法法》，學者專家們極力主張將授權立法的事項、條件、程序以及對授權立法的監督明確載入《立法法》中。

(14)二次大戰后，行政程序立法高潮迭起。具有代表性的是美國1946年的聯邦行政程序法，此后，德國、意大利、西班牙、葡萄牙、日本、韓國、及澳門等國家或地區都已制定出較為系統的行政程序法典。有的國家如加拿大、英國、法國也已有一些單行的法律法規。我國九十年代以前行政程序立法極為落后，僅有個別程序性規范散見于某些單行法律、法規中。九十年代后已有明顯改進。如已經頒布的《行政復議條例》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監察法》等分別規定了較為詳盡的行政復議程序、行政賠償程序、行政處罰程序、行政監察程序。正在擬定中的《立法法》《行政許可法》將對行政立法程序、行政許可程序作較全面的規定。此外還將制定《行政強制執行法》以及統一的《行政程序法》法典。

(15)《行政訴訟法》正式實施于1990年10月1日。此前，1982年制定并于1983年施行的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3條第2款曾規定，人民法院可以受理法律規定的行政案件。而事實上由于規定可以提起行政訴訟的法律甚少，所以《行政訴訟法》頒行之前，很難說司法審查制度已正式確立。

(16)該《條例》的頒行是中國現代公務員制度建立的標志。據悉最高國家權力機關正在起草《國家公務員法》；最高國家行政機關－－國務院也正在擬定相配套的行政法規。

(17)在《行政監察法》頒行前，適用的是1990年11月國務院通過，1990年12月正式施行的《中華人民共和國行政監察條例》。再以前適用的是1957年10月全國人大常委會批準國務院公布的《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》。

(18)我國曾于50年代中期設立過監察部和地方監察機構。遺憾的是至50年代末期，監察部門被撤銷。直到1986年12月第六屆全國人大常委會第18次會議作出《關于設立中華人民共和國監察部的決定》，恢復了國家行政監察機構的建制。1987年6月，國家監察部正式成立。到1988年底，已初步依法建立起自上而下的國家行政監察體系。

(19)《審計法》頒行前，所適用的是1988年11月國務院通過的《中華人民共和國審計條例》；再以前適用的是國務院于1985年8月的《關于審計工作的暫行規定》。