行政訴訟起訴問題探討

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行政訴訟起訴期限，指公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益受到具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員行政行為的侵害，依法向人民法院提起行政訴訟請求保護其合法權益的法定期限。法律通過設立起訴期限制度，用表面限制行政相對方在一定時間內行使訴權的手段，來確保行政相對方及時通過法定救濟渠道維護自己合法權益，一方面使行政法律關系得以盡快穩定，另一方面也使人民法院行政審判更少因時過境遷而在取證、查證上面臨困難。目前，有關行政訴訟起訴期限的規定，散見于《行政訴訟法》、《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》(以下簡稱《貫徹意見》)、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干解釋的規定》(以下簡稱《若干規定》)以及少量最高人民法院對下級法院的請示答復里。這些規定，可以解決司法實踐中大部分涉及起訴期限的問題。

當前審判實踐中遇到的幾個有爭議問題

第一，行政訴訟最長起訴期限與法定起訴期限銜接問題。

案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規劃局的許可，將其舊房翻新并擴建100平方米。由于該擴建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規劃局給張某頒發的規劃許可證侵犯其合法權益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規劃許可證。法院對于李某是否享有訴權存在分岐：一種意見認為，某市規劃局頒發規劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當時并不知道該具體行政行為內容，根據《若干規定》第四十二條，起訴期限應從知道該具體行政行為內容之日起計算，由于涉及不動產，當事人從作出具體行政行為之日起二十年內向人民法院提起訴訟，人民法院均應受理。因此，李某于2002年12月向人民法院起訴，仍處于司法解釋規定的最長起訴期限內，其訴權應受到保護。另一種意見認為，根據《行政訴訟法》第三十九條之規定，公民、法人和其他組織應從知道作出具體行政行為之日起三個月內向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規劃局頒發規劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提起訴訟，已超過法定起訴期限，其訴權依法不予保護。這個案例提出的問題是：《若干規定》里的行政訴訟最長起訴期限與《行政訴訟法》里的法定起訴期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規定》第四十二條時，是否應當考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？

第二，行政機關作出具體行政行為不告知訴權和起訴期限，適用《貫徹意見》或《若干規定》的起訴期限時，應否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時問題。

案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產權。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產權人由趙某變為其子。2001年元月，趙某得知房產證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產權，遂以某市國土房管局違法進行房屋變更登記為由向法院起訴。趙某的起訴是否超過法定起訴期限？從《貫徹意見》第35條規定看，行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月起訴期限，趙某實際享有一年零三個月的起訴期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了起訴期限。但是，《若干規定》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規定》，趙某剛好在法定起訴期限內。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規定》直接關系趙某的訴訟利益。有人認為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規定》的有關起訴期限規定。另有人認為，應當將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規定》。

第三，知道作出具體行政行為的內容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權益？

案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮政府征用作為建設用地。鎮政府依據忠府征(1996)54號文，對一、二組共計38戶村民予以安置補償且已到位。2001年3月，有人通過比較鄰近村社的征地補償，發現龍頭村一、二組的補償標準偏低，認為鎮政府應當依據重府函(1998)2號文進行補償安置，卻故意依據忠府征(1996)54號文進行補償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮政府依據忠府征(1996)54號文進行補償安置的行政行為，并責令鎮政府按新的標準進行補償安置。一審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權和起訴期限的情況下，于2002年11月起訴未超過二年的起訴期限。一審法院予以受理并作出實體判決。二審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民的起訴已超過法定起訴期限，逕行駁回起訴。

行政訴訟起訴期限的法理分析

行政訴訟起訴期限作為一種法律制度，其設立要受訴訟本身內在的規律性所制約，必須適應訴訟規律，為訴訟服務，不是立法者可以憑空恣意而為的。當然，起訴期限還應體現主流社會的價值取向，合乎大多數人對公平與正義的理解，而不能成為少數精英掌握的專利。在司法實踐中，我們只有準確把握設立行政訴訟起訴期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規定時，做到把握規律性、體現時代性、富有創造性。具體說來，應當注意處理好以下幾個關系：

一處理好訴權與行政權的關系。訴權是國家法律賦予涉訟當事人請求司法救濟的法定權利，是否行使訴權，如何行使訴權，仰賴當事人的意志，在行政訴訟中，訴權實際上掌握在公民、法人或其它組織手里，從這個意義上講，訴權屬于私權利范疇。但是，訴權也有其公法意義，是當事人向代表國家行使審判權的法院主張的權利，并只有國家及其法院才能滿足，國家應當保障當事人要求司法救濟的權利。現代社會是權利的社會，維權成為社會成員應對日益復雜生存環境的基本需求，法律救濟大門最大限度地為人們開放，訴權不被輕易剝奪，成為社會主流意識。這種社會主流意識決定了行政訴訟起訴期限應具有寬容性或可延展性。它表現為，盡管法律對公民、法人和其它組織不服行政機關的具體行政行為規定了三個月的法定起訴期限，但同時也規定了起訴期限的特殊情形，如起訴期限被耽誤的特殊情形，行政機關沒有告知訴權或起訴期限的情形，當事人不知道具體行政行為內容的情形等。根據《若干規定》的規定，公民、法人或其它組織的起訴期限最長可達二十年，就是行政訴訟起訴期限寬容性或可延展性的最直接的體現。我國已經加入世界貿易組織，根據WTO協議的有關精神，各成員方在司法審判中對當事人的起訴應當給予同情的考慮，什么是同情的考慮呢?首先，如果起訴有缺陷，應當盡量彌補，給予受理，或即使表面超過訴訟時效，法官也應考慮一切合理因素予以受理，嚴禁有案不受，有案不立。但是，訴權具有挑戰現存法律關系的內在屬性，與極力穩定現存法律關系的行政權形成不可避免的緊張關系。在行政訴訟中，訴權行使俞頻繁，意味著行政權承受的挑戰俞多，行政管理秩序不安定因素增強，給經濟交易和人際交往帶來隱患。有時候，這種訴權的行使，并不見得是公平與正義的實現，相反，可能造成行政效率的下降，司法資源浪費，解決爭端的成本變得讓人不可忍受。在這種情況下，社會可能寧愿忍受行政權的一些武斷與失誤，也不會選擇任何輕易挑起爭端的嘗試。立法者在設計起訴期限制度時，對此價值取向亦應有所回應，不會讓二十年的最長起訴期限輕易地被啟用，而是將其限定在極少數情形中。因此，筆者認為，在案例1中，如果當事人確因不知道具體行政行為而耽誤法定起訴期限，法官應予以同情的考慮，在盡可能長的時間乃至二十年里保護當事人的訴權，如果當事人并非不知道具體行政行為或開始不知道后來知道，就已經失去讓法官同情的前提，在三個月的法定起訴期限內起訴應成為當事人的義務，訴權不能成為當事人拎在手中的無時無刻威脅行政權的大棒。要防止這個危險，唯一的辦法就是將《若干規定》第四十二條與《行政訴訟法》第三十九條銜接起來，用三個月的法定起訴期限來補充適用二十年最長起訴期限。因此，對《若干規定》第四十二條應作這樣的理解：當事人不知道具體行政行為的內容，其起訴期限為從知道或應當知道具體行政行為內容之日起三個月，但從具體行政行為作出之日起超過二十年向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。二是處理好法律溯及力與程序保護的關系。我們知道，任何法律規范原則上只適用于該規范生效后發生的事實，反過來說，不適用于該法律規范生效以前業已終結的事實或法律關系，這是確定法律規范效力的基本原則。因為從法律秩序的穩定性和保護公民對法律的信賴考慮，任何法律要讓生活在這個規范下的人都遵守，只有在其產生效力時才有約束力，如果用事后的法律規范先前的行為，就意味著要求公民遵守未來法律，而未來法律對個人是無法知曉的。如果一方面要求公民遵守當時有效的法律，但你在評價他的行為時，又用未來法律進行判斷，這是不公平的，會使公民手足無措。因此，有必要貫徹法不溯及既往原則。但是，法不溯及既往不是絕對的，有時候法不溯及既往并不能為社會帶來公平，反而會造成消極影響，尤其是一些程序法律規范的適用。如果說實體法律規范規定行政主體權力多而相對人享有權利少，程序法律規范則規定行政主體承擔的程序義務多而享有的程序權利少，而相對人盡可能多地享有程序權利，卻少有程序義務的負擔。與實體法律規范不同的是程序法律規范不涉及行政主體對公民、法人或其它組織行為性質的評判，也不會給當事人的權益帶來實質性的影響。程序法律規范為了保證實體法律規范的適用，將愈來愈注重程序的科學性、合理性，優化程序的權力控制、權利保護功能。一般而言，程序法律規范的后法較前法更有利于相對人權利的保護。因此，我們適用法律規范時應當在堅持法不溯及既往原則的前提下，注意鑒別法律規范的屬性，如果是程序法律規范且向前溯及的價值明顯大于不溯及的價值時，就要考慮法不溯及既往的例外。在案例2中，《貫徹意見》和《若干規定》作為有關起訴期限的舊法和新法，我們在適用時首先應堅持法不溯及既往的原則，將具體行政行為作出的時間作為適用《貫徹意見》和《若干規定》的基準時，使案件的事實狀態與當時有效的法律狀態基本相當，以體現法不溯及既往原則。具體行政行為作出之時在《若干規定》生效前，當事人不知道訴權和起訴期限的，按照當時的法律規定，其起訴期限從知道或應當知道訴權或起訴期限時計算，但逾期的期間最長不超過一年。也就是從具體行政行為作出之日起當事人最長享有一年零三個月的起訴期限。具體行政行為作出之時在《若干規定》生效后，且當事人不知道訴權和起訴期限的，其起訴期限從知道或應當知道訴權或起訴期限時計算，但從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過二年。如果不知道具體行政行為內容，其起訴期限從知道或應當知道具體行政行為內容之日起計算，但從作出具體行政行為之日起最長不超過二十年。如果拋開具體行政行為作出時這個基準時，一律以知道具體行政行為之日起計算起訴期限，就會使新舊法關于起訴期限規定的差別化于無形，同類事件已經按先前舊法處理的與按新法處理效果迥異，有悖于“同等條件同等對待”司法理念。但是，如果按《貫徹意見》規定的一年零三個月的起訴期限計算，在《若干規定》生效前尚未屆滿的，從保護相對人的權利出發，本著程序法律規范從新原則，可以適當將《若干規定》的起訴期限向前溯及，以體現司法程序對相對人的最大保護。總之，法的不溯及抑或溯及都是為了追求公平，背后存在著利益衡量，當程序保護的價值大于實體安定的價值時，有溯及的可能性，反之，當程序保護的價值小于實體安定的價值時，就不應溯及。

三是處理好原告知道具體行政行為內容與認為具體行政行為違法的關系。人民法院在司法實踐中，常常會遇到原告知道具體行政行為內容與認為具體行政行為違法時間一致的情形，一旦原告知道具體行政行為內容而想起訴時，就是他認為具體行政行為違法之日。但是，在有些情況下，原告知道具體行政行為內容的時間與認為具體行政行為違法的時間不一致，存在時間差。這時，是以原告知道具體行政行為內容的時間還是以原告認為具體行政行為違法的時間作為起訴期限的計算起點顯得尤為重要。起訴期限，作為督促原告在一定時期內行使訴權否則將承擔放棄請求法院給予司法救濟權利的一種制度，其發揮作用的關鍵在于合理確定起訴期限的計算起點。這個起點應當具有客觀性，易于判斷，而不應帶有過多的主觀色彩，變化無常。對于原告知道或者應當知道具體行政行為內容，雖然法官在判斷時帶有一定的主觀性，但這種主觀性不是主觀臆斷，而應基于一定的客觀事實。對于干涉行政行為，判斷相對人是否知道其行為內容，主要以相對人對該具體行政行為的受領為標志，表現為行政主體向相對人送達行政處罰決定書、行政處理決定書，或直接對相對人的人身、財產采取行政強制措施等等。而判定應當知道行為內容則要根據邏輯推理、生活經驗法則和案件的具體情況來推定。將這種以客觀事實為基礎的主觀判斷作為起訴期限的計算起點具有客觀性，亦為現行法律所采用。可以設想，若將原告認為具體行政行為違法作為起訴期限的計算起點，一個棘手的問題是：法官憑什么來確定原告認為被訴具體行政行為違法的準確時間？是原告收集到被訴具體行政行為違法的證據或依據的時候？還是原告獲悉類似行政行為被認定為違法的時候？不確定！將行政訴訟起訴期限制度建立在原告主觀認識變化的基礎上是不可靠的，很可能會使法官淪為歷史考古者而非現實糾紛的裁判者。況且，原告以自身法律水平低、學習少因而耽誤起訴期限為抗辯理由，進而要求法院遷就其若干年后的起訴，在法理上亦找不到依據。因此，在案例3中，龍頭村一、二組38戶村民知道具體行政行為內容的時間為2000年5月，2002年11月提起訴訟，超過二年的起訴期限，二審法院對一審法院的改判是正確的。