農民工子女融入社會研究論文

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摘要：近年來，農民工子女的類型分化日漸明顯。由于各類型農民工子女的個性特征不同，進而導致他們的社會融入需要也逐步呈現“多元”趨勢。但是，傳統的社會融入理論與制度安排，還沒有充分顧及到農民工子女群體的這一特殊本性，以至很難指導與規范實踐問題的妥善解決。籍此，在推動農民工子女的社會融入進程中，不管是理論創建還是制度確立，都需要有突破傳統的實質性超越。從社會公平立場看，以農民工子女的內生需要為基本依據，建立健全分門別類的差異化補償制度及其實現機制已經勢在必行。

關鍵詞：農民工子女；類型分化；社會融入；制度策略

【正文】

之前，社會各界對于農民工子女的關注，往往把目光聚焦在“平等接受義務教育”問題上。然而，隨著農民工子女的分化現象凸顯，農民工子女的社會融入障礙，不僅存在于義務教育階段，并且義在務教育前和義務教育后所遭遇的生存與發展困境也越來越尖銳起來。于此前提下，已經分化了的農民工子女群體，正在不斷地向社會發展提出新的拷問：傳統的社會融合理論與制度實踐，把所有農民工子女群體“捆綁式”對待的思維方法是否可行？農民工子女城市融入的戰略方針及制度規范，是否應當根據類型分化這一客觀特征來科學構建？諸如等等，這些嚴峻而現實的關切農民工子女命運的重大問題，已經日漸浮出水面。但是，目前還沒有引起足夠重視，這不得不令我們高度憂慮。蒙呼吁之責，本文擬首先對農民工子女的類型化現象及個體特征作一個系統考察，然后以此為基礎對傳統社會融入理論的科學性進行評價分析，最終概括性提出我國促進農民工子女社會融入應當遵行的制度構建的策略方向。

一、農民工子女：從類型分化到個性多元

實踐中，隨著我國進城務工農民工群體從“單身外出”、“夫妻外出”向“全家隨遷”的流動模式轉型，農民工子女的內在結構也相應地呈現出分化態勢。為方便問題討論，這里主要以“就學狀態”為標準，將農民工子女群體簡單區分成三大類型，即學前教育階段的“幼齡”農民工子女、義務教育階段的“教育中”農民工子女和義務教育后的“大齡”農民工子女。如果基于這一劃分前提，那么，促進農民工子女的社會融入必須首先回答如下問題：這三大類型農民工子女的社會融入需要是否相同？若不同，他們各自最為突出的個性需要是什么？

（一）、“幼年”農民工子女：學前教育資源短缺與負擔承重

因外出農民工的“家庭化”、“穩定化”程度在不斷提高，由此產生了大量0—6歲的“幼年”農民工子女。對于“幼年”農民工子女，最為突出的個性問題是衛生保健、疾病預防和學前教育。從近年來國家與各地方政府的政策供給及執行情況看，0-6歲低齡流動兒童的衛生保健和疾病預防漸漸得到落實。但是，在學前教育方面還存在著嚴重的制度缺陷，農民工子女接受學前教育遭遇到了重重困難。其中，“學前教育資源短缺”和“無力承受經濟負擔”尤為嚴重。從上世紀末開始，學前教育體制推行市場化改革，政府在學前教育領域逐步淡出，學前教育辦學主體走向多元化。進而，公辦幼兒園的數量相當有限，即便由政府重點投入的所謂“優質”學前教育機構，更多地也是被本就處于有利地位的社會優勢群體所享受，農民工子女幾乎被排斥在外。對于那些民辦的優質幼兒園，收費十分昂貴，農民工子女也只能望而卻步。大部分農民工子女不得不無奈地進入劣質幼兒園，這些農民工子女幼兒園多為個體開辦，不少為無證經營的“黑戶幼兒園”，師資水平、硬件設施和衛生狀況極為令人堪憂，嚴重威脅著就學兒童的生命權與健康權，有的甚至一度被政府關閉或取締掉。那么，數量越來越多的低齡農民工子女到哪里去接受學前教育呢？

（二）、義務教育中農民工子女：受教育機會與過程不平等

義務教育階段的農民工子女在年齡上一般介于6-14周歲之間，構成了農民工子女群體的主體。對于這一階段的農民工子女來說，最突出的個性問題是接受義務教育的機會與過程是否平等。

接受義務教育的機會平等，強調的是所有適齡兒童都應當擁有一張無需交錢而由國家提供的課桌。從立法層面看，2006年新修訂頒布的《中華人民共和國義務教育法》明確規定，農民工子女與居住地兒童享受同等的“國民待遇”，由流入地政府負責。新《義務教育法》讓我們可喜地看到，農民工子女的義務教育終于在法律保障層面有所進步，特別是“國民待遇”和“流入地政府責任”的法律定性，使多年來一直處于“邊緣人群”的農民工子女看到了在同一片藍天下公平享受國家教育資源的期望。然而，“流動性”對流動人口數量急劇膨脹和分布相對集中的城市帶來的壓力十分巨大，由于地方政府執行新法是一項“沒有新資源”的負擔，流入地政府在利用既有資源來執行新《義務教育法》過程中往往陷入資源困境。因而不少數量的農民工子女至今仍然只能就讀于“民工子弟學校”。那么，那些繼續被迫留在“民工子弟學校”就讀的兒童，如何保障他們的就學機會平等呢？盡管這一問題十分棘手，但國家有責任在最短的時間內給出解決方案。

實現接受義務教育的過程平等，解決的是“讀好書”的目標。從我國《憲法》、《教育法》、《義務教育法》等確立的公民“受教育權平等”原則來看，“讀好書”是指所有適齡兒童都應當無差別、無歧視、無缺陷地完成完整的義務教育學業，即不僅要實現就學機會平等，而且更需要強調整體上的學習過程平等。顯現的問題是，即便是部分農民工子女在有幸獲得“同一張課桌”后，由于他們與城市戶籍兒童在占有資源和現實條件上的明顯落差，僅僅靠提供“同一張課桌”還完全不足以消除他們在接受義務教育過程中的種種不平等。如，頻繁的流動常常令農民工子女半途中斷學業，使他們無法擁有城里孩子一樣穩定的教育機會和教育過程；家庭經濟環境惡劣，父母文化水平低下，使農民工子女很難獲得有力的教育支持，更無法擁有城里孩子一樣的家庭輔導等等。那么，如何實現農民工子女的義務教育過程平等？這同樣是一個不容小視更無法回避的現實問題。

（三）、“大齡”農民工子女：義務教育后的升學與社會化無出路

所謂“大齡”農民工子女，主要是指義務教育后的農民工子女群體。按《義務教育法》規定，6周歲為開始接受義務教育的法定年齡，正常情況下12-14周歲就讀初中段，15-17周歲就讀高中段或輟學。因此，我們粗略地把初中畢業后或年滿15周歲的的輟學農民工子女一并包含在“大齡”中。對于“大齡”農民工子女而言，最為突出的個性問題主要表現在兩方面：一是處于讀書狀態的農民工子女義務教育后的升學出路如何解決？即是說，義務教育后到哪里讀高中？高中段的農民工子女到哪里考大學？二是義務教育后（或義務教育期間）已輟學的農民工子女的社會出路在哪里？這些沉甸甸的問題，正在不斷地重復出現于每個“大齡”農民工子女身上。

從我國的中考與高考政策實踐看，至今為止，初中畢業后的“中考”，除個別流動人口較少的地方向農民工子女適度開放外，其它流動人口相對集中的所有省市均處于封閉狀態。與“中考”相比，“高考”的制度障礙更加嚴密。在國家層面，教育部制定的普通高等學校招生工作規定十分明確，普通高等學校招生由省級招生委員會按照以考生戶籍為主、以在本地區高中就讀一定學期年限相結合的原則，結合本地區的實際以及報名條件、時間和有關條件作出具體規定。而各地方政府在執行實踐中，往往傾向于局部利益的保護需要，幾乎都是嚴格執行戶籍所在地報考的原則，事實上徹底堵死了農民工子女在居住地參加高考的通道。

如此一來，農民工子女即便有機會在居住地接受高中教育，升入大學的權利也要遭受不公正對待，殘酷地壓縮了他們融入主流社會的能力增長空間。由于制度剝奪及其它種種原因，外出農民工子女和留守農民工子女初中畢業以后，正在面臨著從“流動兒童”或“留守兒童”向“第二代農民工”加速轉變的威脅。需要高度警惕的是，輟學“大齡”農民工子女群體有其相當的特殊性，這個階層從誕生源頭上看就攜帶著許多非常可怕的“不公”因素，要么是城市流動兒童升學無門被迫流入社會而來，要么是農村留守兒童長期缺乏父母監管和親情關懷環境下隔代撫養長大的“問題人群”。他們的就學、成長過程幾乎一直處于不公正及歧視環境之中，如果在流向城市社會后仍然無路可走，恐怕很難接受像“第一代農民工”那樣打道回鄉的妥協方案。據筆者觀察，積怨深重的“厭世”情緒極容易引發有兩種可怕苗頭：一是以偷、殺、搶等為代表的“暴力型”傾向；二是以黃、賭、毒等為代表的“麻木型”傾向。之所以產生這樣的危險傾向是完全可以想像的，在“正道”無望時也就難免陷入“逼上梁山”式的“反道”行徑中。也就是說，如果對這個階層不給予及時的救助性引導，他們大多數都可能重復“第一代農民工”的命運，成為所謂的“第二代農民工”，但他們的社會尖銳性卻將遠遠超過“第一代農民工”。因此，國家和政府需要高度重視輟學農民工子女的特殊性，在步入社會之初就應當開展積極的救助性引導，讓他們具有向“正常人”過渡的機會。

二、社會融入：從整體推動到“混同”困境

誠如上文分析所及，農民工子女因年齡及學習時段差異，日益分化出諸多類型。相同的情況是，所有類型的農民工子女都在遭遇著重重生存與發展困境。原由何在？依理說，近年來國家、各地方政府及理論呼吁、新聞媒體對農民工子女問題均傾入了較高關注，但現實結果卻恰恰相反，農民工子女的社會融入進度特別地不盡人意。癥結到底出在哪里呢？顯然，要破解這一復雜問題并非易事，它可能涉及社會系統的方方面面。為了得出相對客觀的判斷，本文擬對傳統的理論認識及實踐運作一個較為系統和全面的評價分析（一）、“社會融入”的理論認知

理論探討層面，近年來學界針對社會融入的研究，大都圍繞“農民工”這一整體對象來展開，少有顧及不同類型農民工主體的特殊性。眾研究中，“兩段論”和“兩化論”相對具有一定的代表性。“兩段論”認為，我國農民工的城市社會融入區分為城市適應和城市融入兩階段。社會適應是農民工為改變生存狀態而單向的努力過程，農民工的自身條件是關鍵影響因素，包括文化程度、生活習慣、衛生禮儀等，外部環境在這一階段發揮作用有限，并不對其社會適應產生實質性影響。而“社會融入”，是指農民工與遷入地社會實現較好融合的過程及狀態，這個過程及狀態是由個體對環境的適應和環境對個體的積極回應雙向互動來完成的。社會融入是農民工群體在城市社會生存下來后所面臨的如何發展的問題。在這一階段，自身條件不再是最為重要的因素了，相應的外部環境成為了發展的關鍵因素。農民工具備了一定的基礎，謀求在城市中永久居住和生活，必然要考慮到子女教育、醫療、養老等問題，而這些問題的解決，僅依靠農民工自身努力是難以有所改善的，環境必須回應才有助于消除農民工融入的障礙。[1]“兩化論”認為，基于我國城鄉人口轉移“先從農民到農民工”，然后“再從農民工到市民”，因此需要用“農民非農化理論＋農民工市民化理論”的“兩步轉移理論”來解釋我國農民工的城市社會融入問題。第一階段從農民（農村剩余勞動力）到城市農民工的過程已無障礙，第二階段從城市農民工到產業工人和市民的職業和身份變化過程，目前的進展依然步履維艱，國家應當通過制度力量來推動。在具體的制度創建上，應當從農村退出、城市進入和城市融合三個環節進行。在農村退出環節，需要解決的核心問題是耕地流轉制度與機制的創新、農地征用制度與機制的創新；在城市進入環節，需要解決的主要問題包括：戶籍制度的轉型、城鄉一體化就業制度的變革、農民（工）人力資本的投資與積累、農民（工）社會資本的投資與積累，及農民工城市安居工程的構建；在城市融合環節，需要解決的核心問題是農民工生存保障的社會化和生存環境的市民化。[2]

“兩段論”的主要貢獻是提出了我國農民工群體社會融入的階段遞進關系。在適應階段，國家和社會應著力解決農民工的文化素質、生活習慣等自身能力建設方面；在融入階段，則應當妥善解決農民工群體未來發展涉及的社會保障、子女教育、福利、就業等作為一個城市公民的必備支持條件。但是，不同農民工群體適用什么樣不同的具體制度？“兩段論”研究者并沒有給出答案。“兩化論”的主要貢獻在于，從發展經濟學角度宏觀探討了我國農民工市民化的制度構建框架。但是，對農民工群體的差異性融入需要和自主權研究同樣沒有涉及，這方面恰恰是農民工市民化進程中不可或缺的重要內容。易言之，傳統社會融入理論鮮有把農民工子女作為一個獨立的主體類型來深入研究，更沒有根據這一類型主體的個性特征，給出社會融入的可行方案。籍此，在促進我國農民工子女群體的社會融入進程中，理論構建上必須對傳統的“混同思維”有一個實質性超越。

（二）“社會融入”的制度實踐

實踐操作層面，從目前有關“農民工”的各類法律法規及政策性規定來看，制度領域已經涉及到農民工的就業、工資、子女受教育、社會保障、司法救濟等社會經濟文化權利各個方面。總體而言，制度供給經歷了從社會管理向權利確認及權益保護轉變的重點傾斜過程，制度價值則從20世紀80-90年代的以限制、歧視為主向2003年后的以提供平等機會、救濟保護為主趨勢轉向。如1995年出臺的《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》，突出強調了加強流動人口社會治安、計劃生育方面的管理控制；而2003-2006年期間，出臺、修訂的《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》、《國務院辦公廳關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》、《中華人民共和國義務教育法》、《勞動保障監察條例》、《司法部、建設部關于為解決建設領域拖欠工程款和農民工工資問題提供法律服務和法律援助的通知》等法律法規及政策性文件，廢除了一系列針對農民工的歧視規定，開始全局性關注農民工的權益保護，明確要求解決好農民工的工資拖欠、職業培訓、社會保障、公共服務等問題，并一定程度地保證了農民工利益受損后的司法救濟權。

遺憾的是，上述所有涉及“農民工”主體的制度規范及其相伴相生的實施模式，均將所有農民工群體“捆綁打包”一視同仁地對待，對農民工問題的解決采取了“一刀切”的整體推進策略，即便有個別法律條文細化到了某類型農民工主體的特殊事項，其深入程度仍然十分膚淺，不足以較好地解決已經出現的各類社會矛盾。例如，2006年新《義務教育法》是關聯“農民工”的法律法規中規格最高、特別規定了“民工子女平等受教育權”的全國性法律，但是這部法律中的相關條文內容明顯沒有將“幼年”農民工子女和“大年”農民工子女考慮其中，致使客觀存在的該兩類型農民工子女的平等受教育機會一直陷于無合法性根據狀態。種種跡象表明，整齊劃一的制度供給模式客觀上很難應付農民工群體加速分化后的實際局面，它既無法彌補差異化主體的“缺權”空間，又容易魚目混珠地派發“閑權”造成資源浪費。所以，在促進農民工子女融入城市社會進程中，合理的制度策略是包括立法、執法、司法等在內實踐運作走向科學化、高效化的邏輯起點。問題在于，針對農民工子女群體的特殊性及內生分化現象，制度創設如何才能突破傳統的“混同”思維瓶頸進而趨于科學有效呢？

三、主體需要：從公平正義到差別補償

本質而言，所謂農民工子女的社會融入，其反應于真實生活世界的最終感性標準就是能享受“市民待遇”，即獲得完整的“市民權”。目前，迫切需要通過制度力量賦予他們“市民權”進而完成“市民化”的角色轉換。即是說，要憑借“外力推動模式”下的制度增權過程，逐步消除他們過度弱勢的現實處境，擴大他們的可能性和潛質性的社會交往范圍，使其能力和技巧得到更充分的培養，進而獲得更多控制他們應當的生活資源及生活手段。

顯然，制度“增權”的核心要義在于讓原本處于歧視境遇的農民工子女獲得平等的生存與發展機會，這就要求制度內容本身必須堅守公平正義的價值原則。那么，在制度創設過程中何以做到公平正義呢？羅爾斯認為，社會基本制度在分配公民的基本權利和義務以及劃分由社會合作產生的利益和負擔時要遵循兩個正義原則：（1）平等自由原則；（2）社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們：a在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益（差別原則）；b依系于在機會公平平等的條件下，職務和地位向所有人開放（機會的公正平等原則）。[3]筆者認為，羅爾斯的觀點對促進農民工子女融入城市社會在制度供給方面很有指導意義。首先，農民工子女應當得到平等關切。當下，尤其需要弱化社會待遇與戶籍掛鉤的制度安排，徹底剝離依附在戶籍制度之上的一切不合理的功能和利益，消除因戶籍而產生的種種不平等，使農民工子女和城市戶籍兒童享有同等的就業、教育、住房、社會保障等待遇以及接受公共服務的權利。其次，農民工子女需要獲得差別補償。目前而言，我國農民工子女在整個社會系統中對公共資源的占有極端匱乏，這種非對稱的結構關系至今毫無減弱跡象。并且，農民工子女的不利處境很大程度上肇始于多年來推行的城鄉非均衡發展策略。因此，要改變這種狀況，就必須消除社會和制度的影響。然而，針對原本處境不利農民工子女進行的不合理制度改革及社會歧視消解，僅僅強調一視同仁或機會均等還永遠不夠。曾任美國總統的約翰遜作了一個形象比喻：“想像在100米沖刺時，兩個人中有一人戴著腳鐐，他只跑了l0米，另一個就沖過了50米，那時，裁判員認定這場比賽不公平。他們怎樣改變這種情況呢？僅僅是摘下腳鐐讓比賽繼續進行下去，然后說‘現在機會均等’了嗎？但是另一個運動員已經領先了40米。如果讓原先戴腳鐐的運動員先趕上這40米或兩人重新開始跑，不是更公平一些嗎？這就是我們為了平等要采取果斷的行動。”[4]約翰遜的這段話表明：現有不平等是造成弱勢群體的根源，現有的社會不平等是造成新的社會不平等的根源。對于如何解決這個問題，羅爾斯提出的“差別原則”已經作了很好回答，即對弱勢群體在分配社會資源時進行弱勢傾斜，通過弱勢“優先扶持”的路徑，用對待強勢群體和弱勢群體的不平等手段達到真正的地位平等目的。

“平等對待”與“差別補償”如何付諸于具體化的生活實踐呢？就現象層面看，“平等對待”主要強調的是沒有歧視和排斥，對是否“平等”的判定，一般以政府的角色及其制度安排為考量重點。在我國，農民工子女的諸多平等權實現正在遭遇“虛置化”風險的關鍵是，個別地方政府的作為不當或不作為以及非人性化歧視制度的排斥所致。由此，針對政府行為或制度規范不公平對待所生的利益受損，建立健全相應的救濟機制特別是司法救濟已經勢在必行。[5]“差別補償”如何具體運作？彼得·霍爾和羅斯瑪麗·泰勒對該問題進行了全面回答，認為：“制度是個體行為理性選擇的結果，在制度與個人行為的關系問題上，個體對規則與制度的這種改變，是受他們不同的利益偏好影響的。”“規則之所以被遵守著，最主要的是因為不同的利益偏好而通過對規則的不同詮釋而達成了共識。”[6]顯然，在霍爾和泰勒看來，社會個體與組織對制度有創生、促進及矯正等諸多功能，制度能否有效運行、是否適宜，就要看能否并且在多大程度上與制度對象的利益偏好相適應。就此而言，制度設計不單純是一個對制度規范的程序進行科學設計的問題，還是、并且更是一個制度條文與主體利益之間尋找合理平衡點的過程，是個制度規范與接受主體之間建構和諧關系的過程。所以，對于農民工子女“差別補償”的“差別”把握，需要重點考慮不同類型農民工子女的個性利益需要，這是制度設計過程中應當認認真真地參照的基本依據。自然，由于個性利益需要在不同歷史結構及其社會主體之間紛繁多樣，這就要求制度供給應當主動避免千篇一律的“混同”模式，至少首先必須是“分類”的制度形態，然后是“適宜”的制度內容。換言之，對農民工子女的社會融入“賦權”，應當拋棄傳統“捆綁式”地以某種條規、法案或文件而一葉障目了了之的應付觀念，在全面深入調查、總結農民工子女分化后個性需要的基礎上，通過出臺一系列分門別類的政府政策及法律法規體系，構建“適宜”不同類型主體的差異化的補償制度。

具體地講，基于“分類”、“適宜”、“補償”的總體策略，那么，針對不同類型農民工子女社會融入的制度構建，除居住條件、醫療保險、公共服務及最低生活保障等內容可與其它農民工群體“混同”布局外，其它個性問題則各有側重而應當區別對待，操作實踐中應當注意如下幾點：第一，學前教育階段的農民工子女。該類型農民工子女最為突出的“個性”問題是學前教育不平等。從英、美、印等國的經驗看，我國政府應當給農民工子女提供平等的學前教育資源，在公立學前教育資源充足的地方，有必要考慮讓他們按地域標準平等就讀；在公辦幼兒園供應不足的地方，政府則需要從財力等條件上給予合理補償，讓他們具有就讀優質“民辦”幼兒園的能力。第二，義務教育階段的農民工子女。對于義務教育階段農民工子女來說，如何促進他們接受義務教育的機會與過程平等最為關鍵。對于義務教育就學機會平等的實現，國家立法層面已經有章可循，關鍵在于各級政府的作為。因此，如何監督各級政府的不作為，以及政府不作為對民眾利益造成的損害如何進行救濟等等，應當是目前制度完善的重點與難點。[7]對于義務教育過程平等的實現，國家應當考慮對農民工子女給予適當的義務教育補償，讓他們獲得相同的人生起跑線。[8]第三、義務教育后的“大齡”農民工子女。“大齡”農民工子女的主要問題是升學去向和社會出路。對于“大齡”農民工子女的升學問題，我國有必要借鑒日本“高中準義務教育化”[9]的成功經驗，考慮將高中段教育納入義務教育范疇。對于輟學農民工子女的社會出路，有必要借鑒美國的“后義務教育支持制度”[10]，應盡快完善社會救助性質的義務教育后培訓制度及執行機制，為使輟學農民工子女的能力增長提供可靠保障。

總之，只有以農民工子女的類型分化及其由此產生的個性利益需要為基本依據，構建分門別類的差異化補償制度體系及實現機制，才足以保障農民工子女的權益平等，從而也才能使制度具有正義性，最終為農民工子女融入城市社會發揮良好的引導功能。

摘要：近年來，農民工子女的類型分化日漸明顯。由于各類型農民工子女的個性特征不同，進而導致他們的社會融入需要也逐步呈現“多元”趨勢。但是，傳統的社會融入理論與制度安排，還沒有充分顧及到農民工子女群體的這一特殊本性，以至很難指導與規范實踐問題的妥善解決。籍此，在推動農民工子女的社會融入進程中，不管是理論創建還是制度確立，都需要有突破傳統的實質性超越。從社會公平立場看，以農民工子女的內生需要為基本依據，建立健全分門別類的差異化補償制度及其實現機制已經勢在必行。

關鍵詞：農民工子女；類型分化；社會融入；制度策略

【參考文獻】

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