行政自我拘束原則探究論文

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內容摘要：行政裁量的廣泛存在是現代行政法的顯著特征。但是，根據法治行政的原理，這種裁量權的行使并不是絕對“自由”、恣意枉為的，而是要受到法的一般原理、原則的拘束。行政自我拘束原則正是從平等原則中衍生出來的控制裁量權行使的行政法的一般原則。行政自我拘束原則以憲法上的平等原則、實質意義的依法行政原則為理論根據，具有嚴格的法律構成要件。行政自我拘束原則作為規范行政主體合理、正當的裁量案件的重要環節，可以為司法審查提供具體的審查基準，并為行政裁量的持續存在提供制度上的空間。

關鍵詞：行政裁量平等原則行政自我拘束司法審查

早有學者指出：“行政法的基本原則，是行政法理論中帶有根本性的問題。正確理解行政法的基本原則對于行政法的理論與實踐，對于加強行政領域的法制建設，實現依法行政都具有重要意義。”[1]而回顧我國行政法學發展的歷史進程，對于行政法原則的研究一直都是理論研究方面的重鎮。從最初的“行政合法性原則”和“行政合理性原則”的提出，[2]到最近幾年諸多學者對于行政法基本原則進行了“反思與重構”，并提出了一些新的重要的論述。[3]相比較于我國行政法學剛剛初創時期的行政法原則研究，目前的理論資源已經相當豐富。從近幾年的研究來看，至少在行政法研究領域介紹的基本原則有：法律保留原則[4]、比例原則[5]、合理性原則[6]、信賴保護原則[7]、必要性原則[8]、合法預期原則[9]等等。隨著現代給付行政的發展和實質行政法治的提出，關于調控行政的法必然要求原則的多緯度和多層次。“在控制行政裁量，防止行政恣意的制度建設方面，主流的走向是在行政訴訟中建立司法權對行政裁量的范圍、目的等進行司法審查的制度，以此保障行政權對行政活動合法性和對社會成員權益的保障。但是，值得關注的是，除上述通過外部的制度作用達到控制目的的制度安排之外，還存在著另一個不同的發展趨向，這就是行政權以自我拘束的方式限定裁量空間的制度形式。”[10]因此在各國的行政法發展過程中，根據法的一般原理、原則，逐漸發展出行政自我拘束原則對行政機關的裁量權進行控制。

一、行政自我拘束原則的提出及其含義

現代社會行政權參與社會領域的廣度和深度都在加強，這對于傳統的行政法理論甚至是法治理念都帶來了挑戰，比如說行政立法的出現破壞了古典主義的權力分立制度；行政自由裁量權的司法審查原則和標準成為各國司法審查實踐中的難點和瓶頸；行政指導和大量的行政規劃、經濟社會立法等等更是賦予了行政權空前的任務。隨著行政進入“給付行政”、“服務行政”時代，傳統的依法行政即嚴格的“無法律無行政”原則已經不能適應復雜多變的社會生活和需要“生存照顧”的國民對于行政的要求。從立法政策方面考慮，需要在法律上留給行政更多的“自由”空間，以方便行政能夠積極、主動地為國民提供社會福利和幫助，為國民創造一個安定、和諧、繁榮的生活環境。這樣，行政權就在法律上獲得了足夠的裁量權，能夠根據自己對于社會情勢的判斷進行積極、主動行政。

而且從行政法本身的特點來看，也需要有行政裁量的存在。甚至在一些行政法學者看來，行政裁量的存在正是行政法的精髓所在。因為隨著社會的不斷發展變化，單純的秩序行政無力面對日益增加的社會職能，法律的約束會導致行政效能的減弱和國民期望的落空。而且現實中的行政非常復雜，特別在一些涉及到專門技術性的領域，通過法律將行政的全部內容事無巨細地加以規定和計劃，倒不如留給行政一定的活動空間，以方便靈活處理個別的情況。正如日本行政法學者南博方所說：行政法就是關于行政的法。行政是有生命之物。即是有生命的，便總希望自由，嫌惡約束。行政法雖然是制約行政權的法，但要把行政和法結合起來卻十分困難。若是強調行政一面，則法的制約作用要遭到破壞；或者強調法的一面，則行政被窒息，行政目標難于實現。[11]我國王名揚先生也指出，“行政法一方面給予政府有效地執行手段，另一方面控制政府的權力，政府只能依法行政，維護公民的合法權益。從行政法學的觀點來看，行政好比一部機器，這部機器需要強大的動力，才能充分發揮為人民服務的作用，但是機器必須得到有效的控制，否則機器的動力愈大，可能產生的損害也愈大。動力和控制是行政活動中的對立統一，二者不可分離。”[12]尤其是，“對于有效地實現某個重要的社會目的來講，為自由裁量權留出相當的余地也許是至關重要的。”[13]

傳統上根據行政依其受法律規范拘束的程度不同，行政可以分為羈束行政與裁量行政，相應的行政行為可以分為羈束行為與裁量行為，裁量行為又可以分為羈束裁量和自由裁量。但是，“裁量并沒有給予行政機關自由或任意，自由裁量（盡管這種誤導性的措辭至今仍然不時出現）是不存在的，只有‘合義務的裁量’或者更好一些：”受法律約束的裁量‘。“[14]而且，”即使在允許行政機關自由裁量的情況下，法的宗旨也并不在于承認行政機關的自由裁量，而必須承認其條理法上一定的合理限制。也就是說，該裁量不是純粹的自由裁量或’便宜裁量‘，而是受合法性羈束的’羈束裁量‘。若作出錯誤的裁量，就是違法行為。“[15]傳統上自由裁量與羈束裁量的劃分，是著眼于行政受法律拘束的程度以及法院是否可以審查。[16]原則上自由裁量不受司法審查，但是從法的一般原理的角度進行判斷，行政行為必須具有合目的性，遵守法律的界限，重要的是裁量權不得逾越和濫用。因為，”具有自由裁量權的行政機關必須合理行使這種自由裁量權。如果濫用自由裁量權，法院則要干預。“[17]裁量的濫用主要表現在違反了行政法的一般原理、原則以及憲法規定的基本權利，例如違反了比例原則、平等原則、禁止不當利益聯結原則、信賴保護原則等等。

平等原則的主要內容在于禁止行政恣意。禁止恣意原則為行政裁量的行使確立了一個基準，表明了即使在形式上符合法律規定的情況下，行政裁量也不得恣意濫用。“禁止恣意原則，并不是指禁止故意的恣意行為，而是禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為。”[18]但由于行政裁量廣泛存在于行政立法、行政計劃、行政契約乃至所有行政行為的領域，對于具體行政行為中的裁量，禁止恣意原則在實踐中的運用非常困難。這種困難主要在于該原則過于抽象，而且該原則的核心范疇“事物的本質”充滿了理解上的歧義。二戰后的德國學者們對該概念討論頗多，然而對于“事物的本質”本身是否具有規范性或事實上的意義，到現在為止仍然沒有達成一致的意見。甚至有人認為事物本質的概念缺乏實質的內容，僅是空洞的概念，事物的本質“并無其于方法論上獨立之地位”。[19]由于該原則的抽象性，在司法實踐中運用不當很容易導致兩個不可欲的后果：一是可能會造成司法對行政的過度干預，從而束縛了行政者的手腳，造成行政者不能根據社會實際情況的變化及時、靈活行政；二是可能會造成對違法行政的放任，行政機關可以主張沒有違反“事務的本質”逃避司法審查，導致私人的平等權受到行政裁量濫用的侵害。這時行政自我拘束原則作為由平等原則所衍生的子原則，基于彌補禁止恣意原則的弊端和進一步限縮行政裁量的空間的需要就產生了。

所謂行政自我拘束的原則（Selbstbindung）是指行政主體如果曾經在某個案件中作出一定內容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受其前面所作出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關行政相對人作出相同的決定或者采取相同的措施的原則。[20]我國臺灣地區行政法學者認為所謂行政自我拘束的原則（Selbstbindung）是指行政機關于作成行政處分時，對于相同或具有同一性的事件，如無正當理由，應受其“行政先例”或者“行者慣例”之拘束，而為處理，否則即違反平等原則，而構成違法。[21]

二、行政自我拘束原則的理論基礎

（一）憲法上的平等原則在行政法領域的具體化

行政自我拘束原則一般認為是由平等原則所導出的原則，意指行政機關在作成行政處分時，對于相同或具有同一性的事件，倘無正當理由，應受其行政先例或行政慣例的拘束，否則即可能違反平等原則，構成違法。[22]平等原則是憲法上的原則，可以拘束立法、司法與行政。行政法上的平等原則是憲法上的平等原則在行政法上的具體化。因為，“憲法是關于國家機構的組織的法律，是靜態的法；行政法是關于國家機構的活動的法律，是動態的法”。[23]同時，“憲法，乃系一國之最高基本法規，且系政治的價值體系之法；相對之，行政法，系以憲法為前提之行政的技術體系之法。”[24]作為“具體化憲法的行政法”自當擔負起落實憲法上確立的重要的原則和價值的重任。[25]

平等原則要求相同事物應為相同處理，不同事物應為不同處理。“這種平等對待既包括不同場合的平等對待，也包括不同時間的平等對待。不同場合的平等對待，又稱為一視同仁、反對歧視規則；不同時間的平等對待，也稱為前后一致、反對反復無常規則。”[26]還包括同種場合、相同時間的同等對待。正如我國臺灣學者總結的那樣，從平等原則可導出禁止恣意原則與行政自我約束原則。前者是禁止行政主體有意或疏忽以致違反憲法基本精神及事物本質的行為。后者則指行政主體作出行政行為時，如無正當理由應受其行政先例的約束，對于相同的案件不得有不同的處理，相反，如有相當的理由，自可為不同的處理。[27]

憲法平等權的保障，以傳統上的觀點主要為“法律執行”或者“法律適用”上的平等，偏重于形式意義上的平等，既要求執法者的行政機關和司法機關不得因為當事人的差異為不同的處理。但是，“除非法律本身有授權適用機關可以行使裁量權限，或法律本身已經使用不確定法律概念，否則，法適用的涵攝決定過程中，平等的問題就顯得較不重要。因為，法規范的使用（執行）機關，少有決定及侵犯此權利之機會也。但在公權力可實行裁量權及使用不確定法律概念時，法律適用之平等原則，就可產生拘束力。”[28]根據新時代的行政類型而言，平等原則不但消極上要求“相同案件，應給予相同的對待，不同的案件應不同的對待”。即此種形式意義的平等權猶如古典的基本權利具有“防御權”性質一樣，防止公權力對人民不公平的侵害，在裁量和適用不確定法律概念是要為相同對待；同時在積極方面還要求行政提供行政給付時也要注意平等原則，也就是說平等原則的效力當及于給付行政之上。因為，“這種要求公權力消極不作為來保障平等權之看法，已經與現代法治國家之人民基本權利，應該具積極性之時代潮流，不能配合。”所以，“平等權對于公權力的裁量權利，已經形成扮演促進‘裁量自制’之角色。尤其是在法治國家的行政，皆在遵循依法行政之原則，而行政已有依法律行政轉變為依法行政。憲法法理的平等權應拘束任何行政權力的特征，已日漸鮮明。故，基于平等權，可要求行政權力援引前例的予人民有利之處分，包括給付行政在內。”[29]

但是，這種依據平等原則的前提是必須使本身合法才行，也就是要排除“不法之平等”。“不法”本身并不受法律的保障，當然沒有權利可言。因為“國家對于不法的案件本應極力在事前預防，在事后改正，豈可一錯再錯。故法適用平等不應及于不法的平等執法之上。采這種否認立場，可以不傷及正義觀念，也是尊重法律規范力之表現，也無所謂信賴利益違背之顧慮。”[30]

（二）依法行政原則的要求

通過法來支配或者控制行政是近代以來行政法核心理念，同樣也是行政法產生的最初動因。“在西方歷史上，從羅馬帝國一直到洛克以前的英國和孟德斯鳩時代的法國，歐洲政治的基本格局是權力支配法律（至少在公法領域），而17世紀到18世紀之間所有進步的政治理論和實踐無非是要把這個公式顛倒過來，使法律支配權力。”[31]議會制定法律將行政活動、行政權納入了自己的控制范疇，這就是傳統意義上的“依法行政”，也就是形式意義上的“依法律行政”。

隨著現代行政權的擴張，行政的疆域在逐漸拓展，行政的裁量權也越來越大。相反地法律作為立法機關民主決議的產物，在應對迅速變化的社會現實時往往力不從心。所以法律在授予行政主體裁量權時，應該尊重行政主體的首次判斷，在具體的個別案件中，應允許它作出靈活、機動的處理。但是，法律仍要規定行政主體作出行政行為的一般原則、程序、步驟等來對于裁量權進行合理的限制。所以，在法律的嚴格拘束之外，法的一般原則（具體到行政法領域就是行政法一般原則）也應該成為行政主體行為的依據。這是現代意義的依法行政原理：行政主體除依據形式意義的法律為行為外，還需要受實質法律之支配，其中也包括行政主體自己制定的法規、規章以及個別的命令。此外，一些法的基本原則也應該得到遵守，如符合公益原則、誠實信用原則、合目的性原則等等。從法的方法論角度來看，意味著從法的目的、法的精神、法的價值等方面出發來闡發法的實質內涵。這就要求行政主體作出一定的行政行為，應符合行政法的原則和精神以及法的一般理性的要求。行政裁量應該是合目的性裁量、合義務性裁量，目的性和義務性即蘊藏在法的原則、精神和價值之中。

行政法的一般法律原則其來源有：（1）憲法的具體化；（2）現行法律、法規抽象化的結果；（3）不成文的習慣法；4）法理，即從作為實證法基礎的基本規范例如正義原則導出；以及（5）外國法的借鑒。[32]按照拉倫茨的觀點，“一般法律原則的效力根據不僅存在于被制訂出來的秩序，也存在于‘法理念之中，后者在歷史上的具體形象，大部分實際上是借法律原則表現出來的；法律原則最后還可以在事物的本質中得其效力根據。’即就此點而論，也不可以將法律原則想象為‘非歷史性的，仿佛是靜止不動的’；即使是依法理念或‘事物的本質’為基礎的原則，也‘只能借著與特定歷史情境相聯結，并借助當時一般法意識的中介，才能獲得其具體內容’。”[33]行政自我拘束原則符合法的一般原則要求，具有拘束行政主體的效力，也符合依法行政的原理要求，可以作為行政法的一般原則加以運用。

（三）行政規則存在的外部效力之客觀要求

行政自我拘束原則與行政規則緊密聯系，跟行政規則的效力和救濟有關。行政規則是指上級行政機關向下級行政機關、領導對下屬行政工作人員的一般——抽象的命令。或者針對行政機關內部秩序，或者針對業務性的行政活動。行政規則的根據是上級行政機關的指令權，上級行政機關可以具體指令，也可以一般指令，即行政規則。[34]

行政規則從種類上看，可以分為組織規則和業務規則、解釋性規則、裁量控制規則、替代性規則。組織和業務規則主要調整行政機關內部組成和業務分工，以及其他法律規定的或者法律沒有規定的管轄權和程序事項。解釋性規則主要是針對法律規范的解釋和適用準則，特別是對于法律概念的理解提供了指南。裁量控制規則是確定性機關如何行使法定裁量權的行政規則，其目的是確保裁量權行使的統一性和平等性。替代性規則主要是在法律缺位而又需要做出規范時，行政機關自行制定的規則，包含法律沒有規定的情況和法律作出規定但是需要行政機關制定行政規則予以具體化，以創設必要的決定標準。

傳統的見解認為，行政規則既是為了對內的事項而訂定，根本不會涉及到外部相對人的權利義務，因此原則上對于相對人并無外部的規范效力。因為它并沒有創設相對人的權利和義務，只具有反射效力、間接效力和附屬效力。那么，相對人也就無權主張行政機關應適用對自己有利的行政規則。但是我們應該注意到，“有許多行政規則系規定行政機關及其公務員如何處理人民的行政事務，而由于行政機關應以行政規則處理，因而是行政規則具有‘事實上的對外效力’。”[35]從另外一個角度看，這種“事實上的對外效力”是通過行政主體作出行政行為間接對相對人發生效力的。當行政主體適用該行政規則作出數個相同或者相類似行政行為時，案件的相對人或者第三人可以援引平等原則而請求行政主體自我拘束。通行觀點認為，行政規則存在外部效果的根據是行政慣例和平等原則。“行政規則通過穩定的適用確立了同等對待的行政慣例，據此約束行政機關自身。除非具有客觀理由，不得同等情況不同對待（所謂的行政自我拘束）。”[36]

事實上，認為行政規則具有絕對的外部效力或者不具有外部效力都是不可取的，如果僅從形式上認定是行政規則而放松司法審查或者強行歸入司法審查，也并非符合行政法治的基本要求和司法審查有限的原則，而且這也掩蓋了行政規則在種類、內容以及意義上的復雜性。行政規則產生外部法律效果的條件是：一是事實上存在法律效果，二是行政機關仍然享有自主選擇的空間。[37]這就需要我們對于行政規則進行區別考察。

組織和業務規則通常沒有事實上的外部效果，但是這里也存在一些例外，如管轄權、程序以及一些具有外部效果的組織規則，“有組織法即有行為法”的情況仍然存在。解釋性規則旨在對法律規定的有關概念進行重新的確認，行政機關本身沒有自主判斷的空間。但是這里也存在例外，就是對于“不確定法律概念”的解釋，行政機關享有判斷余地，這時的行政規則即解釋性規則具有特殊意義：行政機關的解釋具有法律適用性，可以對法律適用的當事人發生效力。對裁量控制規則和替代性規則來說，外部效果問題意義明顯。當行政機關通過行政規則將裁量標準具體化并且實踐中予以穩定適用時，即必須在個案中堅持。這是平等原則、信賴保護原則和依法行政理論的共同要求。

三、行政自我拘束原則的法律構成

由于行政自我拘束原則大部分是以違法的行政實務為背景的，也就是存在裁量瑕疵的情況下。如果將此原則的適用無限制的擴大化，反而不利于對私人權利的保障，可能為行政機關濫用職權、謀取不法利益提供了理論上的盾牌。此外，也不能廣泛的適用于不特定的多數人或者所有的裁量情形，必須限定在極個別的個案中。因此我們在提出這一原則的同時，必須從法律要件構成上審慎、明確界定適用自我拘束原則的條件。

（一）須有行政先例存在

所謂行政先例，指“行政機關所為實際事務的處理，以先例而尊重之，因而繼續應用，得有法之效力者，為‘行政先例法’，也稱‘行政習慣法’。此種習慣法之得為行政法的法源，與司法判例之得為司法法的法源，理由相同：因行政與司法，同為法律下所行之作用，司法法的作用重在審判，而行政法的作用，重在行政事務的處理。故行政機關處理事務的先例，與司法機關審判案件的判例，同樣重要。”只有存在先例，方可援引平等原則，如果行政機關處理的案件是關于此類的第一個，那么將不產生平等原則的適用。[38]另外，行政機關作出的行政行為應該是具有形式存續力和實質存續力的，亦即從形式上看行政相對人以及利害關系人不能對此行為提起復議或者訴訟上的救濟，該行政行為具有了不可爭力。從實質法律效果上看，該行政行為對于作出行為的行政機關和行為對象的行政相對人以及利害關系人都有拘束力。

（二）行政先例本身必須合法

平等權雖然是人民基本權利之一，但是法律并不承認“不法之平等”，因為“不法”本身并非權利，不受法律保障。“平等原則不足以使違法的行政慣例正當化；‘不存在非法的平等’，也‘不存在重復違法的請求權’。”[39]承認違法先例的拘束力，客觀上可能造成行政機關有意或者無意地透過違法的先例來變更或者廢除法律的適用。所以，即使有行政先例存在，倘若該行政先例本身系屬違法，當事人即不得要求行政機關對該案件“援引前例”。[40]從維護法院最終法律解釋權限的角度來看，“根據違反法律的行政決定進行行政的自我拘束，這是所有現代法治國家所不能允許的。對于這樣的違法的行政決定，法院有權予以撤銷，因而法院所擁有的法律解釋權限不會因為適用行政自我拘束原則而自行喪失。”[41]只有從行政要嚴格受法律的拘束的原則上否認違法行政先例的拘束力，實踐中才能在確保分權原則的同時，維護法律的權威和尊嚴。這樣的合理化的法律機理，也就在制度上為違法行政行為的糾正提供了適當的契機。

從目前德國、中國臺灣等國家或地區的相關判例來看，一般很少承認不法的平等，但也有學者建議平等原則雖不適用，卻恰好信賴保護原則可以與之相相結合。[42]根據信賴保護原則，其信賴保護的利益并不都是正當合理的，相對人也會因為違法授益行政行為而獲得保護，從信賴保護原則的實質來看，本身就允許依法行政的例外情形存在，而且要對個別的構成“可信賴”的利益進行保護。從保護相對人的權利角度看，應該允許承認違法的行政實務的自我拘束性的存在。但是，為了避免違法的行政實務基于行政自我拘束原則抗辯來自法院的撤銷，在判斷是否應該承認這種例外的行政自我拘束的問題，可以通過利益衡量的方法來作出靈活的、機動的判斷。正如楊建順教授指出，“在某個案件中，是否應該承認這種例外的行政自我拘束的問題，只能是通過對（1）相對人的利益；（2）是否‘基本上維持了阻止違法行政這一行政的法律適合性原則的宗旨’；以及（3）通過承認行政自我拘束性，‘被侵害的各個法令的規定所體現的價值’進行比較衡量來決定。”[43]

行政負有積極、主動塑造社會的義務，必須保證行政的統一性和連續性，并根據社會現實的變化及時地以新的合法行政代替以前的合法行政。如果承認合法的行政先例具有永遠的拘束力，那么行政的積極、主動塑造社會的功能也無法得到發揮，造成行政的懶惰。所以，“對于合法的行政實務，承認其永久的拘束性，同樣是存在問題的。”[44]自我拘束不得導致呆板的約束，因為這樣一來同樣違背裁量的初衷。必須為有別于通常決定的以個別情況為著眼點的判斷留出余地。[45]對于合法的行政實務是否應該承認行政自我拘束性的問題，也應該進行如前所述的利益衡量，交由行政機關作出靈活的判斷。[46]

（三）行政主體對事件享有決定余地

行政主體享有決定余地，包括行政裁量權、不確定法律概念之判斷余地、自由行政等范圍。[47]所謂決定余地一般可以這樣理解，立法者為了能夠一般、抽象地制定規范，經常運用不確定的法律概念來作界定，因此常會有案件事實是否符合法律上的構成要件由行政機關執法時裁量決定。行政本身享有著大量的裁量權，對事實的認定、事實認定的構成要件之適用（要件的認定）、程序的選擇、行為的選擇、時間的選擇等過程均有裁量余地。[48]決定余地的實質在于明確行政權與司法權的邊界問題，當然這是通過立法者制定的法律所具體規定的，也就是說法律對于行政的羈束或者裁量性的不同規定構成了行政主體決定余地的存在。只有行政機關有裁量權，或者有指導裁量的行政規則存在，才能適用自我拘束。因為，“在嚴格受法律拘束的領域，沒有必要特地提出行政的自我拘束法理，就可以認為有矛盾的行政決定是違反法律的，因而是可以撤銷的。進一步說，從用語的意思來看，行政的自我拘束，在法律規范上，意味著在一定范圍內承認了行政的判斷乃至行為余地的情況下，行政自己朝著一定的方向來規范或者限定這種余地。所以，在完全不能承認這種余地的嚴格受法律羈束的行政領中，行政的自我拘束是不可能的。”[49]

四、行政自我拘束原則的可預期意義

首先，行政自我拘束原則的提出，可以為大量存在的行政機關選擇性執法以及怠惰執法的問題提供理論上解決的路徑。選擇性執法的問題雖然形式上構成行政不作為、違法失職等，但法院判斷不作為成立的要件比較復雜，而且相對人舉證上也會有很大的困難。行政機關只處理一部分違法者，而對某些違法者放任、甚至保護，這也屬于行政裁量的濫用的范圍。確立行政機關自我拘束的法理，可以避免出現裁量濫用、惡性執法的難題，從行政機關的執法心理上看，遵循“自我束縛”的行政慣例比來自立法機關、法院的強加的規則更為積極。另一方面，也促使行政執法人員積極行政，糾正實際生活中存在的大量的違法實務。

其次，從法律傳統上看，我國與大陸法系國家相同，都比較強調行政機關的自主性和對法院的優越性，而且我國的行政訴訟確立的是合法性的審查原則和合理性審查的例外（濫用職權和行政處罰顯失更正的情形）。法院要想強行介入對行政裁量的審查，難度較大。利用此原則可以在司法的有限性與行政的主動性之間保持適當的平衡。一方面，行政自我拘束原則客觀上承認行政機關的特定內部規則具有外部效力，從法的執行的角度看，能夠很好的為行政機關作出個案裁量提供形成空間。從司法審查的角度看，該原則恰恰也為法院介入行政裁量空間提供了一個正當化的理由，因為行政機關遵循的是自己創造的“先例”，而不是法院強加給行政機關的。該原則還為法院對行政裁量的審查提供了更加具體和可供操作的基準，并且法院利用該原則限縮了行政裁量的空間，使行政機關“作繭自縛”。

最后，行政自我拘束原則可以在司法審查之前就預防行政機關裁量的違法性。畢竟行政裁量的廣泛存在，決定了司法審查范圍是有限的。“尤其是由于行政裁量形態的不同，決定了司法審查程度（或曰深度、強度）的多樣性。在廣泛存在行政裁量的現代行政過程中，除了司法審查與其他各種監督機制互為補充，形成對行政權運作的規范和制約作用之外，行政部門的自我拘束（自律）的法理亦是確保依法行政、合理行政所不可或缺的重要因素。”[50]行政機關遵循自我拘束原則，意味著嚴格按照事前的裁量規則來進行個案裁量，“優點在于可避免不必要的裁量，縮小行政機關選擇余地，允許行政機關以此規則為指導處理同類的案件，保證行政機關執法的相對一致性和裁量結果的統一性；也可以使行政機關面對壓力和情面，以簡單的‘我想幫你，但我要受此規則限制’這一簡單應答做擋箭牌。”[51]實際上，其作用在于“替行政機關規定一個行為的準則，公務員在作決定時有所依據，避免前后決定不一致的矛盾，避免專橫的決定，同時也避免機械的決定。”[52]裁量主要服務于個案的正義的實現，在遵循這一原則同時，應該允許行政方面在具體實務中可以用新的裁量基準來替換從前的裁量基準，以展開新的行政實務。行政執法人員必須要保留根據具體情況選擇是否適用事前的行政先例的權力，當然在做出新的裁量規則的時候必須要詳細說明不遵守原先標準的理由。

綜合本文，行政自我拘束原則來自平等原則的深層次要求。而承認了行政先例是用于未來個案的效力，自然的可以提高行政效率，并且使行政裁量盡可能的合乎平等原則的要求。可以說，行政自我拘束原則很好的彌補了禁止恣意原則過于抽象和操作上的難點，拓展了平等原則保護私人權利的空間。行政機關的這種“自我節制”也為私人免受行政機關的不合理差別對待提供了牢固的屏障。而且，更深遠的影響還在于嚴格遵循此原則，行政機關在沒有特別的情形下或者不存在“合理性差別”的情況之下，就有義務創造“要件上的平等”，并且可以產生相對人的主觀公法權利，包括防御性的請求權和給付性的請求權。

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[1]張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學》，中國政法大學出版社1991年版，第59頁。

[2]羅豪才教授將行政法基本原則首次概括為合法性原則和合理性原則，可以參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1989年版。

[3]比較有代表性的論述有孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東大學出版社1999年版，第179頁。姬亞平：《行政合法性、行政合理性原則質疑》，載《行政法學研究》1998年第3期。薛剛凌：《行政法基本原則研究》，《行政法學研究》1999年第1期。黃賢宏、吳建依：《關于行政法基本原則的再思考》，載《法學研究》1999年第6期。章劍生：《現代行政法基本原則之重構》，載《中國法學》2003年第3期。周佑勇：《行政法基本原則的反思與重構》，載《中國法學》2003年第4期。

[4]黃學賢：《行政法中的法律保留原則研究》；金承東：《論行政法律保留原則》，載《浙江社會科學》2002年第1期。

[5]李燕：《論比例原則》，載《行政法學研究》2001年第1期；黃學賢：《行政法上的比例原則簡論》，載《蘇州大學學報》2001年第1期；余凌云：《論行政法上的比例原則》，載《法學家》2002年第2期；范劍虹：《歐盟與德國的比例原則——內涵、淵源、適用于在中國的借鑒》，載《浙江社會科學》2002年第5期；張坤世：《比例原則及其在行政訴訟中的適用——由一個具體案件引發的思考》，人大復印資料《訴訟法學、司法制度》2002年12期；湛中樂：《行政法上的比例原則及其司法運用——匯豐實業發展有限公司訴哈爾濱市規劃局案的法律分析》，載《行政法學研究》2003年第1期；何景春：《行政比例與合理性原則的比較研究》，載《行政法學研究》2004年第2期。

[6]胡建淼：《試論行政合理性原則》，載《東吳法學》2000號刊；關保英：《論行政合理性原則的合理條件》，載于《中國法學》，2000年第6期；吳偕林：《論合理性原則的適用》，載《法學》2004年第12期。

[7]李春燕：《行政信賴保護原則研究》，《行政法學研究》2001年第3期；黃學賢：《行政法中的信賴保護原則》，《法學》2002年第5期