我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督研究論文

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[摘要]行政執(zhí)法是推進(jìn)依法行政的主要環(huán)節(jié)。目前在行政執(zhí)法中存在著比較多的問(wèn)題,最根本的原因在于對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)行政權(quán)力的行使缺乏有效的監(jiān)督。因此,加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督立法,健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,完善行政執(zhí)法監(jiān)督程序,強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督者的法律責(zé)任是完善行政法制,實(shí)現(xiàn)依法行政的重要保障。

[關(guān)鍵詞]依法行政;行政執(zhí)法;執(zhí)法監(jiān)督;依法治國(guó)

一、當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約是當(dāng)代法治社會(huì)的一個(gè)基本要求。近年來(lái),我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督有了較大程度的提高和加強(qiáng)。我國(guó)已形成了權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、執(zhí)政黨的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)輿論監(jiān)督等多層次、多形式的監(jiān)督體系。在監(jiān)督行政執(zhí)法主體,推進(jìn)依法行政方面起著較大的作用。行政執(zhí)法監(jiān)督的作用發(fā)揮如何,將直接影響行政管理的效率和依法行政的水平。我國(guó)由于歷史的原因,人們對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的認(rèn)識(shí)還存在誤區(qū),“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象依然存在。再加上目前我國(guó)大多數(shù)行政執(zhí)法監(jiān)督行為尚未通過(guò)法律的形式進(jìn)行嚴(yán)密規(guī)范,行政執(zhí)法監(jiān)督的應(yīng)有功能尚未充分發(fā)揮,就行政執(zhí)法監(jiān)督本身的規(guī)范行而言,缺乏完備高效的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督尚未法制化,導(dǎo)致行政執(zhí)法監(jiān)督方式簡(jiǎn)單,程序滯后,制約無(wú)力。

具體講,我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法監(jiān)督存在以下問(wèn)題:

(一)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督不力權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。我國(guó)的政治體制決定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督,是我國(guó)行政法制體系中最有權(quán)威的一種監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定,人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),國(guó)家行政機(jī)關(guān)是其執(zhí)行機(jī)關(guān),一切工作必須接受?chē)?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,并對(duì)其負(fù)責(zé)。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督,是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督,所謂全面監(jiān)督就是說(shuō)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)的合法性、適當(dāng)性或合理性實(shí)行監(jiān)督,并有權(quán)做出處理。人大的監(jiān)督相對(duì)于其他監(jiān)督而言,是最具權(quán)威性、效力最高的監(jiān)督。憲法、法律對(duì)人大監(jiān)督的基本職權(quán)的規(guī)定是明確的,但對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容、程序沒(méi)有做出明確、詳細(xì)的規(guī)定。因此,在一些地方,本應(yīng)由人大決定的一些重大問(wèn)題,往往未交人大討論決定,即交付執(zhí)行,人大的監(jiān)督疲軟乏力。于是,在群眾中形成了人大是“大牌子、空架子、老頭子”,沒(méi)有實(shí)權(quán)、監(jiān)督是搞形式的印象。[1]人大監(jiān)督疲軟乏力的一個(gè)重要原因是監(jiān)督立法不完備。盡管我國(guó)憲法和法律規(guī)定了人大擁有監(jiān)督權(quán),但只是一些原則性的規(guī)定,執(zhí)行起來(lái)較困難。

(二)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督尚顯薄弱司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,是指司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)是否合法進(jìn)行的監(jiān)督,包括人民法院的監(jiān)督和人民檢察院的監(jiān)督。司法監(jiān)督的優(yōu)越性在于其嚴(yán)格、公開(kāi)的司法程序,使其具有權(quán)威性。因此,司法監(jiān)督也是最有效的監(jiān)督方式之一。首先,人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過(guò)審理行政案件來(lái)進(jìn)行的。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員·56·國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2006．1法治經(jīng)緯的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”第五條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的這種監(jiān)督要求司法機(jī)關(guān)不可受制于行政機(jī)關(guān),具有一定的超脫地位,否則這種監(jiān)督將是有限的、不徹底的或者說(shuō)是效率不高的。事實(shí)上,在我國(guó)的行政訴訟中,對(duì)行政行為行使司法監(jiān)督權(quán)的司法機(jī)關(guān)并不超脫。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十二條和五十三條規(guī)定,人民法院審理行政案件要以行政法規(guī)為依據(jù),并且參照國(guó)務(wù)院部委和地方政府制定的規(guī)章,規(guī)章之間若有不一致的,由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院進(jìn)行解釋或者裁決。行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,人民法院對(duì)行政行為的監(jiān)督僅限于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍以?xún)?nèi)的具體行政行為的監(jiān)督,將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為排除在司法監(jiān)督之外,而且還要依照行政機(jī)關(guān)指定的規(guī)范去處理行政案件,以其作為審查具體行政行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。這無(wú)異于以行政機(jī)關(guān)自己為自己設(shè)定標(biāo)準(zhǔn),來(lái)衡量行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否符合它自己對(duì)自己的要求。在這種情況下,司法機(jī)關(guān)既不能審查作為審理依據(jù)的行政規(guī)范是否合法,又不能對(duì)所依據(jù)的行政行為規(guī)范做出解釋,一切依據(jù)和解釋都有行政機(jī)關(guān)自己說(shuō)了算,這種審查實(shí)質(zhì)上就成為審查行政機(jī)關(guān)是否能“說(shuō)到做到”。其次,由于法院對(duì)具體行政行為的審查權(quán)僅限于合法性方面,一般不審查其合理性。而行政執(zhí)法中問(wèn)題較多的恰恰在于自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使。如,行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中,考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素,行使自由裁量權(quán)不符合法定目的等等,裁量權(quán)的本質(zhì)在于其在每一案件中行使皆須與案件的是非曲直相關(guān)。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定,法院除了對(duì)行政處罰顯失公正的行為可以判決變更外,更多的卻無(wú)能為力。再次,行政機(jī)關(guān)對(duì)部分行政執(zhí)法行為進(jìn)行終局審查,法院對(duì)此無(wú)審查權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法律中行政最終裁決行為在《中華人民共和國(guó)公民出入境管理法》、《中華人民共和國(guó)外國(guó)人出入境管理法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》中都有體現(xiàn),司法最終裁決糾紛是法治社會(huì)的一般原則,目前我國(guó)通過(guò)《行政訴訟法》將“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”排除在受案范圍之外,無(wú)疑削弱了法院對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督．人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督．對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督不僅是對(duì)人民法院的行政審判活動(dòng),實(shí)際上也是對(duì)具體行政行為發(fā)揮了監(jiān)督的作用,但目前檢察機(jī)關(guān)這種單一的缺乏操作性的事后監(jiān)督形式,與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是不相稱(chēng)的。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān),在行政訴訟程序意義上對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的,現(xiàn)階段人民檢察院對(duì)行政訴訟的監(jiān)督實(shí)際上是一種嘗試性監(jiān)督,具有不完整性。對(duì)面大量廣的行政執(zhí)法活動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán),這是因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍窄、權(quán)力小,作用是十分有限的。[2]

(三)社會(huì)監(jiān)督缺乏必要的制度保障人民群眾的監(jiān)督是行政執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),它包括各種社會(huì)團(tuán)體、群眾組織和公民個(gè)人以建議、批評(píng)、檢舉、申訴和控告等方式對(duì)行政執(zhí)法實(shí)施的監(jiān)督。我國(guó)《憲法》第41條為人民群眾監(jiān)督行政執(zhí)法提供了憲法依據(jù)。新聞?shì)浾摫O(jiān)督也是行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié),在現(xiàn)代社會(huì)中,人民把新聞?shì)浾摫O(jiān)督列在與立法、執(zhí)法、司法并駕齊驅(qū)的地位,稱(chēng)之為社會(huì)民主與法制建設(shè)的四大支柱之一。新聞權(quán)被認(rèn)為是除立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等國(guó)家權(quán)力之外的“第四權(quán)力”。[3]隨著人民群眾主體意識(shí)、參與意識(shí)的增強(qiáng),以及行政執(zhí)法公開(kāi)性、透明度的提高,社會(huì)監(jiān)督的作用會(huì)越來(lái)越強(qiáng),但目前我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法的社會(huì)監(jiān)督不盡如人意。主要表現(xiàn)為:群眾監(jiān)督難以受到重視,因而逐漸喪失民主監(jiān)督的積極性;輿論監(jiān)督的獨(dú)立性差,相應(yīng)的安全保障不夠,對(duì)重大監(jiān)督案件只能避重就輕地作滯后報(bào)道;社會(huì)組織的監(jiān)督分散和乏力等等。

(四)行政執(zhí)法監(jiān)督程序不完備行政執(zhí)法監(jiān)督作為制止行政機(jī)關(guān)濫用和超越職權(quán)的一種重要措施,它本身也應(yīng)同行政執(zhí)法行為一樣,有嚴(yán)格的程序。目前我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督程序缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定,即使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的具體程序也沒(méi)有詳細(xì)具體的規(guī)定。這樣就造成了這些機(jī)關(guān)無(wú)法真正實(shí)施其實(shí)體權(quán)力。其他監(jiān)督主體對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督不僅監(jiān)督權(quán)限空泛,而且缺乏應(yīng)有的程序規(guī)定,其監(jiān)督權(quán)更是無(wú)法實(shí)施。因此,必須完善監(jiān)督程序,使各個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國(guó)目前的行政執(zhí)法監(jiān)督主要表現(xiàn)為事后監(jiān)督,即在行政執(zhí)法行為完成后才去進(jìn)行監(jiān)督。在完善行政執(zhí)法監(jiān)督程序方面,要注意將監(jiān)督置于行政執(zhí)法的整個(gè)過(guò)程中,即實(shí)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一,只有三種監(jiān)督相輔相成,才能促進(jìn)行政執(zhí)法活動(dòng)全過(guò)程的合法、合理。

(五)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不盡合理我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái),經(jīng)過(guò)二十多年的法制建設(shè),已經(jīng)形成了一個(gè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系。但這個(gè)體系仍然是不完備的,各種監(jiān)督形式還存在著這樣那樣的缺陷,相互之間的關(guān)系尚未理順,以致經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)督疲軟、監(jiān)督權(quán)虛置的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為:不少監(jiān)督部門(mén)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性、地位低、權(quán)力小、權(quán)威性差;一些監(jiān)督部門(mén)職能重復(fù)、交叉過(guò)多,監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系尚未理順;監(jiān)督部門(mén)之間協(xié)調(diào)、配合不夠,對(duì)行政執(zhí)法部·66·國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2006．1法治經(jīng)緯門(mén)尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力等等。由此可見(jiàn),行政執(zhí)法監(jiān)督仍是我國(guó)法制建設(shè)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié),尚未充分發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督和促進(jìn)作用。為了推進(jìn)我國(guó)的法治進(jìn)程,必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

二、完善我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督的建議針對(duì)目前我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督中的存在問(wèn)題,筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)和完善我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督:(一)加強(qiáng)行政監(jiān)督立法,健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制行政執(zhí)法監(jiān)督是推進(jìn)依法行政的重要組成部分,也是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要保障。因此,行政執(zhí)法監(jiān)督本身也必須有法律的調(diào)整和保障。所以應(yīng)從立法上完善行政執(zhí)法監(jiān)督,將實(shí)施監(jiān)督的主體、方式、程序以及監(jiān)督的效力以法律的形式固定下來(lái),為行政執(zhí)法監(jiān)督提供法律依據(jù)和手段,以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性,防止行政執(zhí)法監(jiān)督的隨意性。我國(guó)目前對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定,只是散見(jiàn)于憲法、法律、法規(guī)中,而且規(guī)定的過(guò)于原則,從形式到內(nèi)容都不系統(tǒng)、不完整、相互之間不協(xié)調(diào)甚至矛盾,從而使行政執(zhí)法中的濫用職權(quán)行為得不到有效的監(jiān)督和制約,解決這個(gè)問(wèn)題的辦法就是要盡快制定《行政監(jiān)督法》,消除行政執(zhí)法監(jiān)督的立法空白,從根本上解決行政執(zhí)法行為不受監(jiān)督或難以有效監(jiān)督的問(wèn)題。首先,監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化。任何監(jiān)督都有自己的優(yōu)勢(shì)和局限,為了保證對(duì)行政執(zhí)法的有效監(jiān)督,應(yīng)注重發(fā)揮目前各種監(jiān)督的優(yōu)勢(shì),形成一個(gè)相互補(bǔ)充的監(jiān)控體系,使其整體優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。

我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)督體制表面上看似乎是上下、左右、內(nèi)外較為嚴(yán)密,但由于體制的不健全,各種監(jiān)督主體各自為政。因而在事實(shí)上并未真正形成一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。對(duì)此,應(yīng)根據(jù)行政執(zhí)法的復(fù)雜性、多樣性特征,健全以各級(jí)人大及其常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和人大行政監(jiān)察專(zhuān)員為監(jiān)督主體的權(quán)力監(jiān)督,與其他監(jiān)督建立聯(lián)系會(huì)議制度,使分散的監(jiān)督形成一個(gè)有機(jī)的整體,充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督的整體效能。[4]其次,應(yīng)明確監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限。因?yàn)楸O(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限不清,直接導(dǎo)致了各監(jiān)督主體在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督范圍、監(jiān)督職責(zé)等重要環(huán)節(jié)的扯皮現(xiàn)象。所以,各監(jiān)督主體的權(quán)限、分工、職責(zé)應(yīng)明確、清晰,使各種監(jiān)督機(jī)制相互配合、相互補(bǔ)充,發(fā)揮出監(jiān)督機(jī)制的整體優(yōu)勢(shì)。第三確立行政執(zhí)法監(jiān)督的法律責(zé)任。行政執(zhí)法的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)法制化,不僅表現(xiàn)為監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段的法制化,而且還表現(xiàn)為監(jiān)督責(zé)任的法制化。所謂監(jiān)督責(zé)任的法制化,就是對(duì)憲法、法律所規(guī)定的行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé),監(jiān)督主體必須自覺(jué)認(rèn)真履行,否則,監(jiān)督主體必須承擔(dān)由此而引起的法律責(zé)任。從我國(guó)當(dāng)前有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定來(lái)看,執(zhí)法監(jiān)督的法律責(zé)任很少考慮,致使行政執(zhí)法監(jiān)督者自身缺乏約束,從而導(dǎo)致監(jiān)督乏力。行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)是一種重要的權(quán)力,如果不行使或行使不當(dāng),就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,如果監(jiān)督者有違法處理、處理明顯不當(dāng)或拖延不處理等違法失職行為時(shí),必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,真正做到“監(jiān)督者受監(jiān)督、負(fù)責(zé)任”,這樣才能增強(qiáng)監(jiān)督主體自身的約束力。總之,要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,必須對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督主體的地位、監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督應(yīng)遵循的程序、以及監(jiān)督者不作為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等用立法的形式具體化,這樣執(zhí)法者受監(jiān)督、監(jiān)督者也要受監(jiān)督,才能更好地強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。

(二)修改《行政訴訟法》,完善司法權(quán)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督針對(duì)目前我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問(wèn)題,建議修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)條款內(nèi)容:首先,對(duì)行政執(zhí)法行為的司法監(jiān)督應(yīng)擴(kuò)大到對(duì)行政執(zhí)法依據(jù)的司法審查上,即把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件進(jìn)行合理性審查,并規(guī)定審查行政行為的合法性只能依據(jù)憲法和法律。在德國(guó),根據(jù)《行政法院法》47條規(guī)定,法院可以進(jìn)行抽象的“規(guī)范審查”,其中規(guī)范本身可以直接受到審查,或者在法院對(duì)一個(gè)基于規(guī)范作出的個(gè)別措施進(jìn)行的裁判中受到審查(附帶審查)。規(guī)范審查的范圍局限于低于法律的規(guī)范。其次,把終局行政執(zhí)法行為納入司法審查的范圍。我國(guó)在《WTO加入議定書(shū)》中承諾了“如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出,則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對(duì)決定提出上訴的機(jī)會(huì)”。也就是說(shuō)我國(guó)向WTO其他成員國(guó)承諾施行司法最終審查原則。所以在我國(guó)即將修改的《行政訴訟法》中,應(yīng)將現(xiàn)行相關(guān)法律中規(guī)定的終局行政行為納入司法審查的范圍。再次,賦予法院對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中的行政裁量進(jìn)行合理性審查的權(quán)力。在行政執(zhí)法的過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán),行政自由裁量權(quán)并非不受限制的絕對(duì)權(quán)力,正如美國(guó)大法官道格拉斯所說(shuō)“如果我們不對(duì)行政行為所要求的專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行嚴(yán)格和精心的限制,其自由裁量權(quán)沒(méi)有任何實(shí)際限量的現(xiàn)代政府的實(shí)際力量將變成一頭怪物。絕對(duì)的裁量就像腐敗一樣,標(biāo)志著自由終結(jié)的開(kāi)始。”[5]因而,各國(guó)紛紛開(kāi)始放棄傳統(tǒng)的“裁量不審理原則”,轉(zhuǎn)向“裁量必須受司法控制主義”。要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)合理行使自由裁量權(quán),是現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)行政的更高要求,也是法院對(duì)行政執(zhí)法行為控制加深的一個(gè)重要表現(xiàn)。順應(yīng)世界法治潮流,適應(yīng)我國(guó)依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)程,我國(guó)即將修改的《行政訴訟法》·76·國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2006．1法治經(jīng)緯應(yīng)對(duì)此做出回應(yīng)。最后,在即將修改的《行政訴訟法》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起公益行政訴訟,完整的行政訴訟檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)行政訴訟活動(dòng),不僅包括對(duì)生效的裁決提出抗訴的事后監(jiān)督,而且包括對(duì)行政訴訟的事中監(jiān)督以及對(duì)起訴活動(dòng)的事前監(jiān)督,即當(dāng)行政行為損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益時(shí),由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟,在即將修改的《行政訴訟法》中應(yīng)作這樣的規(guī)定,“人民檢察院認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公益利益的,可以向做出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出要求予以糾正的法律意見(jiàn)或建議,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)予以糾正或予以書(shū)面答復(fù)。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的,人民檢察院可以提起公益行政訴訟。”[6]

(三)建立和完善相關(guān)制度,改進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督盡管權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督在我國(guó)的行政執(zhí)法監(jiān)督中居于最高地位,但實(shí)踐中權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在不少問(wèn)題,影響了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的發(fā)揮和行政執(zhí)法監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,我國(guó)應(yīng)建立和完善相關(guān)制度,改進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

1．借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),建立我國(guó)的人大監(jiān)察專(zhuān)員制度。監(jiān)察專(zhuān)員制度是當(dāng)今一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)督體制中的一個(gè)重要組成部分。例如瑞典的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度,是世界上頗有影響的一種政治制度,也是瑞典行政執(zhí)法中的一項(xiàng)重要制度。行政監(jiān)察專(zhuān)員一般從具有接觸法律知識(shí)和秉性正直、社會(huì)威望較高的人士中選出。瑞典議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察范圍非常廣泛,它幾乎涉及全部的政府工作領(lǐng)域,議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)直接受理并處理公民針對(duì)政府提出的申訴案,這是其主要的職能。我國(guó)在行政執(zhí)法監(jiān)督中可嘗試設(shè)立人大監(jiān)察專(zhuān)員職位,作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特別措施之一,以拓展監(jiān)督方式。人大監(jiān)察專(zhuān)員應(yīng)由上一級(jí)人大派出并接受上一級(jí)人大的工作指導(dǎo)。設(shè)立該職位可以避免地方保護(hù)主義和“說(shuō)情風(fēng)”對(duì)監(jiān)督工作的干擾,能較好地滿(mǎn)足行政執(zhí)法監(jiān)督的客觀需求。

2．完善各級(jí)人大常委和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的設(shè)置,充分發(fā)揮他們的監(jiān)督的效能。人大常委會(huì)和各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在行政執(zhí)法監(jiān)督中處于非常重要的地位,目前二者在人員組成上沒(méi)有充分考慮年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的要求,在一些地方人大,還沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì),導(dǎo)致不能充分發(fā)揮二者的監(jiān)督職能。現(xiàn)在應(yīng)下大力氣提高人大常委會(huì)組成人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和身體素質(zhì),各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)吸收各行業(yè)具有較高專(zhuān)業(yè)水平和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家加入,以增強(qiáng)對(duì)具體的專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督的能力。(四)盡快制定相關(guān)法律,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督首先,我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《政府信息公開(kāi)法》,實(shí)現(xiàn)行政公開(kāi)。行政公開(kāi)是監(jiān)督行政執(zhí)法的必要前提和實(shí)現(xiàn)行政民主的必然要求,民主行政是現(xiàn)代行政的特點(diǎn),而參與是實(shí)現(xiàn)民主的必要途徑。民主行政就是行政相對(duì)人能積極、主動(dòng)地參與行政過(guò)程,只有行政公開(kāi)透明,公民才能更好地參與行政過(guò)程。在民主行政中,行政執(zhí)法活動(dòng)作為行政主體和行政相對(duì)人雙方的共同活動(dòng),相對(duì)人在行政執(zhí)法活動(dòng)中順利參與是對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行事中監(jiān)督的有效措施,因此增強(qiáng)公眾對(duì)行政執(zhí)法的參與在現(xiàn)代法治社會(huì)尤為重要,只有行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)才能對(duì)行政執(zhí)法的主體進(jìn)行有效監(jiān)督。而參與的核心制度是行政聽(tīng)證制度。盡管我國(guó)的一些法律規(guī)定了聽(tīng)證制度,但要增強(qiáng)公民對(duì)行政執(zhí)法參與的廣度,必須進(jìn)一步擴(kuò)大聽(tīng)證制度的使用范圍。其次,應(yīng)盡快制定《新聞法》,以法律的形式確立新聞?shì)浾摰男再|(zhì)、內(nèi)容、范圍和權(quán)限,保持新聞媒體的獨(dú)立地位,新聞媒體對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督要和其他監(jiān)督互相配合。通過(guò)制定規(guī)范使新聞?shì)浾摫O(jiān)督走上制度化和規(guī)范化的道路。

最后,派、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的完善。目前這些監(jiān)督權(quán)的實(shí)施不是根據(jù)專(zhuān)門(mén)法律或某一法律條文的規(guī)定,而是根據(jù)憲法關(guān)于人民當(dāng)家作主及社會(huì)主義民主和法制的精神、原則進(jìn)行的,這些監(jiān)督是間接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督。充分發(fā)揮派、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,是我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督的重要特點(diǎn),但如果不從立法上具體做出規(guī)定,僅停留于憲法性規(guī)定,其作用就不可能充分發(fā)揮。例如,對(duì)來(lái)自派的意見(jiàn)、建議、檢舉揭發(fā)必須有具體的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)和人員予以受理,并在法定的時(shí)間內(nèi)做出明確的處理結(jié)果,這就需要立法加以確定。

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