行政裁定特征研究論文

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行政裁定制度是為許多發達國家行政機關所采用的一種新式行政行為。2001年12月24日，我國海關總署了《中華人民共和國海關行政裁定管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”），第一次在我國引入了行政裁定這一先進的行政制度。隨著我國行政管理的科學化、法治化，這一先進的行政制度必將得到更廣泛的應用。因此有必要對這一先進行政制度的一般問題加以初步闡述。

一、行政裁定的概念與特征

參考國外的行政實踐和《辦法》的有關規定，我們認為，所謂行政裁定制度是當行政相對人在經營或其他活動中感到缺少必要的規則指引的情況下向行政主體提出申請，行政主體應行政相對人的申請，依據有關法律、行政法規和規章，對該事務作出具有普遍約束力的決定的制度。依據此定義，行政裁定有如下特征：

1、行政裁定是依申請行政行為。行政主體對行政相對人的申請，依法采取相應的行政行為。行政主體不因行政相對人準備從事某項活動而主動裁定準許。行政相對人提出行政裁定的申請，是行政裁定作出的前提條件。比如，對于某一產品的進口分類問題，可能海關行政機關原有的分類標準并沒有考慮到其，此時，對外貿易經營者經營者就可以向海關行政機關提起作出有關該類產品分類行政裁定的申請，由海關行政機關作出裁定。

行政裁定是基于行政相對人的申請作出的行政行為，行政相對人的申請是行政裁定作出的前提，但這并不意味著行政裁定是一項行政相對人與行政主體的雙方行為。因為，行政裁定是行政主體基于行政權而為的單方行為，申請并不意味著必然能得到行政主體的行政裁定。行政相對人提出行政裁定申請是其從事某種法律行為之前獲得確定的行政指引和法律安定感的需要。

2、行政裁定是抽象行政行為。所謂抽象行政行為是指行政主體針對不特定的行政相對人所作的行政行為。行政裁定雖然是由行政相對人中的某一個后某幾個向行政主體提出申請從而由行政主體作出的，但行政裁定一旦作出，其效力就不僅及于申請人，而且及于一切與此行為有關的其他不特定的行政相對人。因此，行政裁定符合了抽象行政行為的一般特征，行政裁定是抽象行政行為中的一種。

3、行政裁定存在的前提是行政相對人欲從事的法律行為并沒有明確法律上的指引。這里所說的“沒有明確法律上的指引”是指現有的法律、法規、規章等規范性文件中沒有包含對行政相對人所欲從事的行政行為的規定，這使得行政相對人從事此項行為缺少法律上的安定感。為了獲得這種安定感，行政相對人向行政主體提出了關于這種事項的裁定申請，行政主體經過對該申請的研究，作出行政裁定，使得行政主體的活動有了確定規則的指引。

4、行政裁定的目的在于為行政相對人進行經營以及其他活動提供在沒有規范性文件明確規定前提下的補充指引。但這并不意味著規范性文件的作用的減退，反之，我們應該更加完善規范性文件以把對更多事項的規范納入到其中。

4、行政裁定是要式行政行為。行政裁定的作出應當遵循一定的法定程序，并應以正規的文書形式公布。因為行政裁定是抽象行政行為，就更決定了公開行政裁定的重要性。一般的，行政裁定應當在官方的公報中進行公布以便于行政相對人查閱參考。

二、行政裁定與易混淆制度的區別

行政裁定是在借鑒許多其他制度的基礎上得以出現的。因此，討論一下行政裁定與容易混淆制度的區別對于很好的把握行政裁定制度是非常必要的。

在需要以相對人申請為前提這一點上，行政裁定制度與行政許可有相似之處。但兩者也存在著明顯的不同。行政許可主要是行政相對人為了獲得從事某項事務的資格而向行政主體提出申請，由行政主體授予許可證的制度。1行政許可證只對申請人有效，其他行政相對人不能基于此許可證獲得從事此項事務的資格。但行政裁定則不同，在行政裁定中決定的事項，不僅適用于申請人，而且對一切與此項事務相關的行政相對人都適用。

在名稱上，行政裁定與司法訴訟過程中的裁定有相似之處。司法裁定是在訴訟過程中法院為了解決程序問題或者為了解決某些涉及但不決定實體問題而作出的斷定。司法裁定作出的基礎是法院的訴訟指揮權。2行政裁定則是行政機關基于行政管理權作出的，其不僅可以解決行政管理過程中遇到的程序問題，也可以解決實體問題。另一方面，司法裁定僅對于個案具有效力，行政裁定則不僅對申請人的事務具有效力而且對所有從事該項事務的相對人均發生效力。

行政裁決是指行政主體依照法律授權，對當事人之間發生的與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。3在名稱上，行政裁決與行政裁定僅有一字之差，但實際上二者卻非常不同。行政裁決是解決民事糾紛的一種行政制度，在此制度中行政主體作為中立的裁決者，行使的是準司法權的權力。并且通過行政裁決得出的結論只對待解決的民事糾紛發生法律效力。在行政裁定制度中，行政主體實質上行使的是行政立法權，通過行政相對人的申請（動議）而作出普遍適用的規范。

三、行政裁定制度的意義

行政裁定作為一項全新的行政制度在發達國家的廣泛建立以及在我國行政制度中的出現和今后可以預見到的將被廣泛借鑒說明該項制度有著非常強的優越性。

首先，行政裁定是推進行政信息公開、建立行政慣例、保障行政統一的一項重要制度。一直以來，我國行政機關有很多的規范性文件是不對外的，行政相對人并不知道這些文件規定，因此嚴重損害了行政相對人的知情權和利益。推進行政裁定制度就要求行政裁定一旦作出就要對外公布，不但申請人從事該項事務時可以使用這個裁定，而且其他行政相對人從事與此裁定描述相同的事務時也同樣可以適用這個裁定。此項制度不僅要為所有從事與該項事務相關的行政相對人遵守，而且行政主體也必須遵守。這樣就保證了行政區域內執法的統一性。另外，隨著現代行政管理專業性的提高和行政法制的日益完備，行政相對人對于行政管理的許多事項很難了解完全，如此就在行政相對人和行政主體之間存在著嚴重的信息不對稱情形，行政裁定制度在這個意義上就是溝通行政相對人和行政主體的一座橋梁。

更重要的是，行政裁定有利于促進和保障社會創新，進而推進制度創新。一般來說，在法制完備的情況下，對于行政相對人所要從事的事務會有先前的規定。但是，正如“智者千慮必有一失”一樣，在理論上，任何的規范性文件都是落后于社會現實生活的。如果嚴格的遵守這些規范性文件而不越雷池一步，就會扼殺社會的創新、阻滯社會的進步。行政裁定正是在承認規范性文件可能會落后社會現實的基礎上發展起來的一種制度。這種制度為社會創新留下了足夠的空間。當行政相對人發現自己要從事的事務缺少規則性指引的時候，就可以向主管行政機關提出行政裁定申請，由行政機關給予普遍的規則指引。同時，通過對相對人提出的行政裁定申請的審查，主管行政機關也可以把握社會創新的脈搏，一方面用行政裁定的形式為社會創新留出制度上的空間并保障其發展，另一方面行政機關又可以在條件成熟時把這些對于創新事物規范的行政裁定上升為規范性文件，推進制度上的創新。

另外，行政裁定是增強行政主體行政管理針對性、提高行政效率、節約行政資源的一項重要制度。行政裁定使行政相對人充分的參與到行政管理中來，他們提出的問題都是和當下行政管理關系最密切的問題，行政主體通過行政裁定的方式對這些問題進行規范就有利于增強行政的針對性。而且，針對性的增強就會引起效率的提高從而節省寶貴的行政資源。這也體現了行政法上行政效率原則的精神。4總之，行政裁定制度是一項集對于創新的保障性、參與性、針對性于一體的先進行政制度。我國行政機關對該制度的引進和借鑒反映了我國行政機關推進科學行政、依法行政和與世界接軌的良好面貌。

四、對行政裁定行為的法律救濟

對于任何一項行政行為都設定對行政相對人的救濟渠道是行政法治原則的應有之義和必然要求。5“行政違法必須和行政責任相聯系，若不追求行政違法的行政責任，也就談不上所謂的行政法治。”6對于行政裁定制度來說亦然。因為行政裁定制度所具有的一般行政行為的共性和其區別于其他行政行為的特性，對行政裁定行為的救濟也就既具有共性也具有特性。

首先，對于行政主體拖延或拒絕作出行政裁定的救濟。對于行政主體對行政相對人行政裁定的申請拖延作出或拒絕作出裁定的情形，依法應當可以提起行政訴訟或行政復議。因為我國行政訴訟法和行政復議法均規定了對于行政主體不作為的救濟渠道。這些救濟渠道不應因為行政裁定行為是抽象行政行為而受到排斥。

申請人對于行政主體作出的行政裁定不服，在我國目前尚不能提起行政訴訟或行政復議。行政裁定是抽象行政行為，我國行政訴訟法和行政復議法都明確把抽象行政行為排除于受理范圍。當然，這是我國行政訴訟制度運行的權宜之計，隨著行政法治的完善和發達，抽象行政行為被納入行政訴訟和行政復議的受案范圍是必然的。

除了行政裁定的申請者之外，已生效行政裁定的效力還及于凡是從事與裁定相關事務的其他一切行政相對人。但正如上面論述的一樣，在目前的情況下，作為其他行政相對人仍然不能提起對行政裁定的直接行政訴訟或行政復議。但其他相對人對于行政主體根據該裁定作出的具體行政行為不服可以提起行政訴訟或行政復議。在對具體行政行為的訴訟過程中，法院為了審查具體行政行為的合法性就必然涉及到審查該行政裁定是否合法的問題。但是，即便法院發現行政裁定并不合法，但其不能直接宣布或者判決其不合法，而只能通過不適用的方式對相對人提供救濟。在行政復議過程中，相對人對具體行政行為不服，可以一并提起對該具體行政行為所依據的行政裁定的復議申請，由受理行政復議的機關或其他有權機關作出裁決。

作為一種先進的行政制度，行政裁定制度在我國行政管理過程中還只是初現端倪。一個完善、法治的行政裁定制度的建立離不開我們對行政發達國家的學習，當然如何結合我國行政現實需要的思考也是必不可少的。這需要行政管理方面的實務人員、學者以及行政法實務工作人員、學者的共同努力。