我國行政法治求索論文

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在應法律出版社要求撰寫這篇自述性文字時，我無法掩飾自己對韓非這句名言的偏愛，將它錄在了本文卷首的題記位置。毫無疑問，韓非的這一論斷是十分深刻和大氣的。當時，戰國紛爭，諸候稱雄，秦王朝順天時，立新法，勵精圖治，變法自強，最后終于滅六國而統一天下。但秦朝統一后，卻行獨裁暴政，施苛刑峻法，終致激起民變，二世而亡。“嗚呼！滅六國者，六國也；非秦也。族秦者，秦也；非天下也。”秦朝興衰強弱的原因固然很多，但行良法之治，人人奮發；施惡法之治，人人自危，則無疑是其內在的根本原因。唯有崇尚和信奉集人民之智慧、聚民族之精神、合一國之力量的良法，才能萬眾一心，所向披靡，推動國家走向強盛。

建國于公元1776年的美國，之所以能在短短的100多年后即成為世界首強，首功當歸因于美國的開國精英們制定了一部順應法治規律、適合美國國情的《美利堅合眾國憲法》，以及在此憲法基礎上建立起來的民主制度、法律制度和市場經濟制度。我有幸生活在中國有史以來真正開始從人治向法治邁進的“盛世”。“法治”已不再是仁人志士的夢想，而是全體中國人民的高度共識，是中國21世紀唯一正確的政治選擇。法治正在由于我們每個公民的不懈努力，而變為可觸可摸的實實在在的具體制度乃至生活方式。“奉法者強則國強”。兩千多年前韓非子揭示的這一深刻道理，正在21世紀的中國再次成為現實。而我決心做這千千萬萬個“奉法者”中的一員，將畢生精力貢獻于探索中國的行政法治之路。“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”。回顧自己近20年來探索行政法治的漫漫歷程，深感其間既充滿了努力耕耘的艱辛，又洋溢著春華秋實的甘甜。

一、開啟思想的心智

我于1958年7月7日出生于安徽省舒城縣的一個干部和教師家庭。據縣志記載，舒城在周武王克紂后即被立為舒國，戰國時代滅于楚。漢高祖四年（公元前574年）初置舒縣，翌年別置龍舒縣，唐開元23年（公元735年）置舒城縣，沿續至今。舒城自古以來雖未必英雄輩出，卻也不乏人杰俊才。最著名的當數三國周瑜，有蘇東坡的《赤壁懷古》為證：“遙想公瑾當年，小喬初嫁了，雄姿英發。羽扇綸巾，談笑間檣櫓灰飛煙滅。”其文韜武略、風流倜儻的青年英才形象，躍然紙上。近代以來，舒城在教育文化上與鄰縣桐城一樣，尊師重教的傳統十分深厚。可能正是得益于這一傳統，當我6歲時，因不在父母身邊，就自己搬著凳子，從寄養的鄉下舅奶家到二里外的村小學報名上學了。從此與書結下了不解之緣，在中學有一段時間甚至是嗜書如命。如果不是1975—1977年在本縣山區插隊勞動兩年，我的眼睛和身體說不定會嚴重受損于讀書。或許有這個原因，我至今對曾插隊兩年的山村仍有一種懷念之情。

我雖然愛讀書，但與生長在那個極“左”年代的大多數青少年一樣，既沒有讀到太多的好書，也沒有真正讀通書。最明顯的標志就是思想和行動帶有當時極“左”年代的鮮明印記。記得我插隊到山村不久，一些農民在議論年代餓死了很多人。我當時一聽就大為憤怒，斥為謬論，以致雙方差點動起手來。可后來才知道，我自己就差點餓死于三年自然災害時期。還有一件事至今仍印象深刻。那是1976年9月9日，當我正扛著紅旗走在崎嶇的山路上時，突然聽到廣播里播出主席逝世的訃告，我怎么也不相信自己的耳朵，竟下意識地長時間盯著太陽，看太陽有沒有隕落和變色。因為在人生的最初18年里，我是聽著“東方紅，太陽升，中國出了個”的歌聲長大的。紅太陽已經成了的化身。太陽怎么會隕落呢？怎么會去世呢？這是我從來沒有想也不敢想的問題。

但是，從來沒有想也不敢想的問題一個又一個接踵而至。一個偉人去世了，又一個偉人登上了中國的歷史舞臺；一個時代結束了，又一個中華民族的“盛世”改革開放時代來臨了。我們這一代或許命運注定將要承受不同時代社會現實的巨大反差，不同時代價值觀的猛烈撞擊，以及不同時代人生道路的曲折多變。孟子曰：“天將降大任于斯人也，必先苦其心志，勞其筋骨，餓其體膚，空乏其身，行拂亂其所為，……然后知生于憂患，而死于安樂也。”孟子在這里沒有說“必先變其觀念”，我也不敢說我們這一代是“天將降大任”的一代。但歷史已經證明，我們這一代是在兩個時代斷層的擠壓碰撞中成長起來的一代，勤奮、堅韌、勇于追求真理、負有責任感和使命感是我們這一代人的品格主調。

有一件事頗能說明這一點。那是我插隊山村一年后的一個冬天。漫天飛雪下得有半尺多深，大干工地領導要我回縣城買雷管急用。我上午冒雪騎自行車走了約30公里的山路到縣城，下午又不顧父母的堅決勸阻，用自行車馱著兩箱雷管回工地。山路崎嶇，天寒地凍，回到工地已近半夜。如果當時連人帶車摔倒，很可能會炸得粉身碎骨。但我堅信，我們這一代中的絕大多數人，在當時的情況下都決不會有半點退縮。

應當說，我是我們這一代人中的幸運者之一，成為國家恢復高考后的第一屆大學生。今天看來，恢復高考顯然是我們國家在結束后恢復秩序、尊重知識、尊重人才的第一個重要信號，是小平同志1977年重新工作后從全局著眼、從局部入手的第一項重大舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑的意義。但在當時，我不僅對恢復高考的重大意義所知甚少，就是對高考的科目、大學的名稱也懵然無知。由于我在中學和插隊農村就一直喜歡舞文弄墨，加之當時正是全民文學熱，所以就理所當然地將非常熱門的中文系作為第一志愿。至于考哪一所大學，則根本沒有太多的選擇，我當時就沒有看到過北大、清華等著名高校的招生簡章，于是安徽大學中文系自然成了我的首選。我至今仍常常覺得奇怪：我的記憶力和理解力并不出類拔萃。在我的中學同學中，不乏智力和成績優秀于我的，但卻大部分都在那次競爭激烈、百里挑一的高考中落選了，而我則作為幸運者于1977年底考進了安徽大學中文系漢語言文學專業。

環境對人的影響往往是戲劇性和決定性的。當我在舒城山區的農場種地、養豬場養豬、茶廠當會計、大干工地當土記者，每天掙二毛五分錢時，我覺得自己已經遠離了讀書，遠離了現代文明。有一次，我被大隊派到公社學獸醫，本應當學一個月，但我只學了一天就實在坐不下去了。當時我想，這一輩子看來與上學無緣了。可誰想到，事隔一年之后，我讀本科、讀碩士、讀博士，竟然一讀就讀了十年。人事的難以逆料竟至如斯。

1978至1982年四年的大學教育，是我人生成長道路上的關鍵時期，也恰值我們國家解放思想、改革開放的關鍵時期。我象干燥的海綿浸入水池一樣，如饑似渴地吸取新知識；象從洪荒時代進入文明社會一樣，對新思想從排斥、懷疑，到思考、吸納。思想觀念的轉變是十分痛苦的，但又是不可抗拒的。我如同一粒迷茫的水珠，被思想解放的大潮推涌著、裹挾著前行，終于逐步融入了這股推枯拉朽的大潮。思想解放需要厚實的知識基礎的支撐。我當時在77級同學中屬年齡最小之列，與年齡最大的同學相差11歲，故心無旁騖，一心讀書。整個大學四年，我每天早晨5：30起床，晚上11：30休息，幾乎沒有例外，連農歷大年初一也要早起

讀外語。在刻苦讀書之余，我強身健體，并學習洗了四年冷水浴，數九寒冬也咬牙堅持，以鍛煉自己的意志。通過四年艱辛的學習和鍛煉，我的思想觀念、知識體系、思維方法、乃至身體素質都發生了質的飛躍，書面表達能力和口頭表達能力也有了長足的進步。

“位卑未敢忘憂國”。置身改革開放的偉大時代，接受新思想、學習新知識的過程，使我時常產生一種沖動，萌發一種激情，渴望把自己所學的知識貢獻于這個時代，貢獻于變法圖強的國家和民族。隨著對文學的深入了解和對法學的初步接觸，我越來越覺得文學對社會現實的影響比較間接；而我形象思維偏弱、抽象思維較強的特點，又進一步增強了我對法學的興趣。恰在此時，安徽大學法律系陳安明老教授要在全國首次招收2名行政法碩士研究生，于是便促成了我棄文從法、報考行政法碩士研究生的舉動。此舉當時在同學中頗具爭議，因為那時文學的熱度仍然要高于法學的熱度。但我沒有絲毫猶豫和彷徨。作為文學專業學習的結束和法學專業學習的開始，我的本科畢業論文選擇了《以慈悲調劑公道-論莎士比亞<威尼斯商人>戲劇沖突的性質》為題。該畢業論文反映了我當時贊成莎士比亞樸素的法治觀：以慈悲調劑公道；也反映了我棄文從法之前對文學的留戀和對法學的期盼：欲以文學之慈悲調劑法律之公道。著名美學家朱光潛先生的兒子朱陳教授在該論文上批了幾個大字：“這篇畢業論文只能給予優秀”，從而為我的文學生涯劃了一個肯定的句號。

二、步入治學的生涯

從文學步入法學，成為全國首屆行政法碩士研究生，是我求索行政法治道路的第一次重大選擇。1982年初，法學尚不興旺，行政法更屬“冷學”：沒有行政法學教師，沒有行政法教科書，沒有研究行政法的文章、書籍，社會對行政法知之甚少。在這種情況下，我的碩士導師陳安明教授①，毅然在全國率先招收第一屆行政法碩士研究生，實屬有很遠大的眼光。陳老先生為人寬容謙和，為學一絲不茍，人品學問，皆為楷模。

三年研究生的學習，我似有一種事半功倍、觸類旁通的感覺。雖然既要學習法學的基礎課程，又要學習行政法的專業課程，還要撰寫碩士畢業論文，但我并未感到窘迫和緊張，相反頗覺得游刃有余。“失之東隅，收之桑榆”，四年的中文畢竟沒有白學。或許，這正是美國大學的法學本科專業需其他專業本科畢業后才能學習的理由所在吧。

雖然我在攻讀碩士學位期間也發了五六篇文章，但撰寫碩士畢業論文是對我行政法研究能力的第一次全面檢驗。當時，行政法與行政學的分野還不清晰，行政法的法學屬性還不強，可供參考的國內外行政法著作、書籍、文章都很有限；因此，確定什么選題就花去我很多思考。由于學術界剛開始研究國家公務員制度，經反復斟酌，我確定以《我國行政工作人員考核制度研究》作為碩士論文題目，主要力圖解決以公正考核來選拔和激勵行政工作人員的問題。這是國內第一篇從行政法角度全面探討我國現行行政工作人員考核制度的長篇論文，①對以后國家人事部起草《國家公務員暫行條例》中的考核一章有一定參考價值。雖然今天看來，由于當時考核法律制度很不健全，該論文的法學性還不強；但在當時，我已經做了最大努力來增強它的行政法屬性，減少它的行政學屬性。

撰寫碩士論文整理了我的思維，訓練了我的文筆，使我以后能夠比較從容地把握行政法學論文的撰寫。1985—1987任教于安徽大學法律系的最初3年，我在繁重的教學之余，仍在《中國法學》、《法學研究》等雜志發表了約24篇行政法學論文，這在當時也算成果頗豐了。

1987年底，我第一次走出國門，赴美國紐約州立大學做為期半年的訪問學者。置身美國發達的物質文明社會，面對美國紛繁復雜的法律制度，我既感受到了濃厚的異國風情，又感受到了巨大的心理沖擊。我覺得自己的眼界豁然開朗，第一次有了全球視野和國際眼光，思想觀念和思維方法發生了很大變化，思考了很多以前沒有想過或沒有想透的問題。

在美國的半年時間里，我向美國學生介紹中國的行政法律制度，同時利用各種時間學習美國的行政法律制度。但每當夜深人靜，我腦海里就開始了去與留的交鋒與決擇，就象哈姆雷特的生存還是死亡的決擇一樣沉重。雖然赴美國之前，我也像當時大部分青年學者一樣，準備留在美國讀博士，甚至希望定居美國。但我們這一代人所受的過多的英雄主義和理想主義教育，使我們總是自覺或不自覺地把自己的命運與國家和民族的命運聯系在一起，總是承受著太多的使命感和責任感。隨著時間的推移，我越來越強烈地感到，我的根在中國，我的人生價值在中國。即使在美國能夠事業有成，生活富裕，但我很難直接把自己的知識貢獻給我的祖國和民族，我的精神世界也因此永遠不可能十分充實。主意一旦拿定，我當即按期回國。

應當說，經過自己反復思考和比較所確定的信念是不可動搖的。以后，我雖然數度去美國，并考察訪問過10多個國家，但從來沒有再萌發過移居國外的念頭。當我1988年在美國看到抽油煙機還剛剛開始流行，很多華人教授還相互介紹，而數年后抽油煙機就走進了中國城市的每個居民家庭時；當我看到1998年我駐德國柏林市中心的一個五星級飯店，服務小姐竟將我登記的北京居民身份寫為日本國籍，而2000年我再度去柏林，一般商店的服務員都能用中文喊“您好”時；我情不自禁地為祖國的日益富強和更加開放而自豪，我也為自己在這一進程中奉獻了微薄之力而驕傲。

1989年和1990年，我國《行政訴訟法》和《行政復議條例》相繼頒布，這標志著我國行政法學開始進入重視司法審查和行政救濟的新階段，保障公民權和監督行政權逐步成為行政法學研究的重心。在這一過程中，我主編了《行政復議概論》，參與主編了《行政訴訟法教程》和《行政訴訟法實用教程》。《行政復議概論》是國內第一本全面探討行政復議制度的著作，為此獲得安徽省第二屆（1985—1992）社會科學優秀成果二等獎。

從安徽大學考入北京大學，成為全國首屆行政法博士研究生，是我探索行政法治道路的第二次重大選擇。90年代初，以我國《行政訴訟法》頒布為契機，我國行政法制建設的快速發展已初露端倪。“春江水暖鴨先知”。雖然當時還是全民經商熱，但作為一名改革開放以后較早涉足行政法學領域的青年學者，我較為敏銳地察覺行政法學已開始從“冷學”向“顯學”發展。我渴望進一步深造，渴望在更高層次上獻身于國家的行政法制建設。機遇總是青睞有準備的人。1990年初，當我到北京出差專程去北大拜訪老朋友時，偶然得知肖蔚云、羅豪才教授將招收全國首屆行政法博士研究生。當時報名期限已過，離考試只有10天左右的時間。在時任北京大學副校長羅豪才老師的關照下，我當即補辦了報名手續，并于1990年9月考入了北京大學法律學系。

北大是著名學者的搖籃，思想文化的蓄水池，東西方學術交流的交匯點和中轉站。在北大師從肖蔚云、羅豪才教授學習的三年，是我思想觀念、學術水平、乃至人格修養獲得極大提升的三年。肖蔚云教授是我國著名憲法學家，對我國《憲法》、《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》的起草作出了重要貢獻。肖老師人品古樸方正，治學精深嚴謹，為人、為學對我影響至深。羅豪才教授是我國著名行政法學家，對我國新時期行政法學的發展具有開拓性的貢獻。羅老師學術功底深厚，學術思想深刻，對中西方行政法學的發展大勢有精深的思考和準確的把握，對不同學術思想和各種學術批評能兼容并包、虛心采納，其虛懷若谷、執著學術、廣開言路、提攜后學的宗師風范，在學界有口皆碑。

我國行政法的快速發展，要求有新的行政法學理論適時作出總結和予以支撐。這是一個需要新理論而且實際產生了新理論的時代。從80年代中期以后，羅豪才教授一直在思考，我國行政法是應當以當時中國和蘇聯實際存在的“管理論”（重心在于管理公民和法人）為理論基礎，還是以歐美發達國家的“控權論”（重心在于控制行政權）為理論基礎，亦或在中國社會變革和行政法治發展實踐的基礎上創立一種新的基礎理論。到90年代初，創立一種新理論的條件已漸臻成熟。羅豪才教授在一次次的思考中，一次次的講課中，一次次的思想碰撞中，逐漸形成了中國當代行政法的理論基礎應當是“平衡論”（重心在于平衡行政權與公民權）的嶄新觀點。

我成為羅老師的第一個博士生后，有幸與另一位碩士生追隨、參與羅老師第一次將“平衡論”理論和盤托出，在《中國法學》首次發表了《現代行政法的理論基礎-論行政機關與相對一方的權利義務平衡》①的長篇論文。“平衡論”提出以后，經過不斷充實和完善，“很快成為在我國行政法理論基礎研究領域內引起廣泛反響、最引人注目的一種學說”②，其影響波及到整個法學界和行政學界。③平衡理論既根植于當時我國的行政法制實踐和《行政訴訟法》的立法宗旨，同時其基本理念又進一步融入我國其后制定的《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和《立法法》的立法精神。

追隨、協助羅豪才老師創立“平衡論”學說，既對我以后的行政法教學、研究和實務工作教益極深，也對我1992年開始構思撰寫的博士學位論文產生了直接的指導作用。1992年，全國人大常委會法工委行政立法研究組開始著手調研起草《行政處罰法》，我參與了調研起草工作，并因此確定以行政處罰作為博士論文的研究題目。當時，專門論述行政處罰的法學著作寥若晨星，人們對行政處罰問題還不十分重視。在此情況下，我研究行政處罰的確面臨著很多困難，而首要的困難就是如何在較高的理論層次上構建本書的基本框架，使其既有鮮明、深刻的理論主線，不陷于分散、瑣碎的法律規定不能自拔，又有重要的實踐價值，對行政處罰立法、執法和司法中的重大實踐問題提出符合實際的看法。

在反復分析比較之后，我決定不面面俱到地論述行政處罰的各項具體制度，而是以平衡理論為主線，大處著筆揭示貫穿行政處罰創設、實施和救濟全過程之中的一般規律，總結隱藏于紛繁復雜的行政處罰現象之后的基本原理。在結構上，我采取以行政處罰貫穿立法、執法、救濟三個環節為經，以行政處罰反映行政處罰權與公民權的沖突和平衡為緯的方法，共將全文分為導論、上篇、中篇、下篇、結論五大部分。①與這一結構相適應，我將論文題目最后確定為《論行政處罰的創設、實施和救濟》。②

博士論文的寫作過程，是一個思維不斷梳理，思想不斷深化，靈感之火不斷燃燒又不斷熄滅的“思想探險”過程；也是一個時而充滿激情，時而充滿痛苦，極富挑戰性又極富殺傷力的“生命體驗”過程。在確定博士論文的題目、理論主線和結構時，我常常朝思暮想，夜不能寐，有時山窮水盡，有時又柳暗花明；經常晚上為一個創新的思想火花而興奮得久久不能入睡，早晨醒來又覺得全無新意。“眾里尋他千百度，驀然回首，那人卻在燈火闌珊處”。只有經過艱苦的“思想探險”和“生命體驗”過程，才能抓住既遠在天邊，又近在眼前，既稍縱即逝、飄忽不定，又樸實具體、實實在在的創新觀點，并將它固定在博士論文的框架之內。因此，我一直以為，不經過嚴格意義上的博士論文撰寫，就不可能真正成為一個合格的博士。

在論文的總體思路理清以后，我的博士論文基本是一氣呵成。答辯委員會對我的博士論文給予了較高評價，認為“填補了我國行政法學理論的一個空白”。①《法制日報》1993年6月22日頭版對我作為全國首屆行政法博士生的論文答辯作了報道。本文作為運用平衡理論研究行政處罰個案制度的第一篇博士論文，亦獲得了羅豪才教授的厚愛和肯定。在中國法制出版社1994年初版、1997年修訂再版該論文時，羅老師欣然作序，認為“全書脈絡清晰，邏輯嚴密，思想有深度，文字功底好，可讀性強，是一本難得的行政法學術專著。”

當然，囿于資料和時間，這篇論文在當時對一些重要問題還缺乏深入論述，論文從內容到形式也都還有諸多缺陷。但經過了這次博士論文的撰寫，以及通過以后評閱和指導大量的博士學位論文，我逐步形成了關于撰寫博士學位論文的一些體會和想法，這應是我取得的更大收獲。由于這些體會和想法未必成熟，更未必正確，所以一直沒有見諸文字，以免貽笑大方。但2000年初在《中外法學》上讀了劉南平先生的《法學博士論文的“骨髓”和“皮囊”-兼論我國法學研究之流弊》②一文后，覺得很有共鳴；特別是劉文中關于西方博士學位論文均應有“命題”，以及“命題”應有原創性的觀點，很能反映當初我撰寫博士論文時苦苦思索全文有創新意義的理論主線，以及圍繞理論主線結構全文時的心路歷程和理論追求。③

北大以其博大深邃、人才輩出聞名于世。北大對她的學子的要求是十分嚴格的，但又是極其關愛的。在北大三年艱辛的攻博期間，我榮幸地獲得“北京大學第二屆青年優秀成果二等獎”，“北京大學第一屆研究生優秀學術成果”十嘉獎（一等獎）“，并兩度獲得”光華獎“。1993年7月博士畢業時，因渴望投身如火如荼的法律實務工作，我心存感激地謝絕了母校和恩師的挽留，奔向了更為博大寬廣的社會。但母校一時一刻也沒有忘記她的學子：1993年我畢業后不久，北大法學院即聘我為兼職副教授，1995年聘我為兼職教授，1999年聘我為博士生導師，給了一系列令我時時誠惶誠恐、不敢承受的莫大榮譽。但我清楚地知道，比這些榮譽更珍貴、更重要的是我的北大師長、朋友、同學給予的多年教誨、愛護和支持。羅豪才、肖蔚云、張國華、魏振瀛、張文、朱啟超、姜明安、吳志攀、武樹臣、方世榮……等等，等等，一想起他們，我就從內心深處心存感激，我也就更加不敢懈怠。對他們和對母校的感情，使我和我們家逐步產生了一種濃厚的北大情結：1991年，我力勸我弟弟也考取了北大計算機系的博士生；2000年，我又力勸我侄子考取了北大數學系的本科生；以后，如果我的孩子有能力，我也要力勸他考入北大，接受北大德先生（民主）和賽先生（科學）的啟蒙與教育。

從北大畢業后，經過四年社會法治實踐的風雨洗禮，我對我國法制運行的現實狀況與理想模式之間的差距有了更深切的感受和更深入的思考，期望能從理論上作更為全面和深刻的梳理與總結。我的這一朦朧愿望由于又一個偶然的機遇而變得清晰和強烈起來。記得那是1996年在杭州大學召開的中國法學會行政法學研究會結束后，與會人員到紹興魯迅故居參觀，我正好與國家行政學院法學部主任應松年教授一起觀看百草園。應老師是我國著名行政法學家，全國人大常委會法制工作委員會行政立法研究組負責人之一，直接組織和參與了我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》以及后來的《行政復議法》、《立法法》等諸多綜合性行政法律的調研、起草與討論，為我國行政法制建設作出了重要貢獻。應老師勤于治學、專注立法、重視實踐、愛才用才的大家風范，一直令我十分敬佩。當時，國家行政學院正式成立不久，法學師資十分缺乏，應老師問我愿不愿意回到法學教學研究隊伍中來，我聽了怦然心動。經過一段時間的反復思考，我覺得自己博士畢業后已經較好地補上了法治實踐這一課，一定程度上實現了體驗法治生活的初衷，現在是該歸隊的時候了。在應老師的全力推薦下，經過近一年時間的多方努力，我依依不舍地告別了自己正處于興旺發展階段的律師事業，于1997年調入國家行政學院法學部，作出了我探索行政法治道路的第四次重大選擇。

國家行政學院是我國培養高中級國家公務員的最高學府，有著花園式的校園環境和得天獨厚的特殊地位。她的高層次，她的大舞臺，使她既充滿魅力，又充滿挑戰。投身新的環境，回到校園生活，我以更加飽滿的熱情、更加勤奮的精神和更加認真的態度，來完成一項一項繁重的教學、科研和管理任務。我把自己在法治理論上的思考和法治實踐中的體會，向省部級、司局級公務員介紹、講授，足跡遍布相當多的中央國家機關和省、市、自治區，受到了普遍的歡迎，并被聘為中央國家機關宣傳教育工作團宣教員。在一次次的講授、一次次的調研和一次次的思考中，我逐步萌發了不僅經濟發展有規律、法治發展也有規律的思想火花，并進而形成和率先提出了“法治規律”①的理論觀點，以力圖從客觀規律的高度揭示實現法治的必然性和法治道路的多樣性。為了進一步探索中西方的行政法治道路，應松年老師和我共同主編了《走向法治政府-依法行政理論研究與實證調查》一書（80余萬字）②，從理論和實證兩個方面對中西方依法行政道路進行了深刻的動態比較和研究。

在國家行政學院法學部工作的三年半時間，我有了更多的立法參與，更廣的國際眼光，更強的實踐觀點。加強中美行政程序法的交流與合作，是主席訪問美國時與美國前總統克林頓在中美聯合公報中達成的意向；加強中德行政法交流與合作，是德國總統來華與主席會談時提出的建議。我國外交部將這兩個重大項目交給應松年教授承擔。我協助應老師組織和參與了1998年以來的中美、中德之間數10次行政法、行政程序法的高層次學術交流和立法研討。

為了推動由中國、日本、韓國以及我國臺灣地區參加的東亞行政法學術交流，加強海峽兩岸的行政法學術合作，在羅豪才、應松年教授的倡導、組織下，中國大陸組織或參加了分別在大陸、臺灣等地召開的四屆高層次、大規模的東亞行政法研討會和海峽兩岸行政法研討會，我參與組織和參加了這些會議。作為中國法學會行政法研究會副會長，我協助羅豪才會長、應松年常務副會長兼秘書長組織并參加了每年一次的中國法學會行政法研究會。

通過參與組織和參加這些國內外的大型學術會議和學術活動，我的學術水平逐步提高，學術成果不斷增加，學術影響有所擴大。1997年以來，在繁重的教學和行政工作之余，我修訂再版專著1本，與方世榮教授合著《行政法律關系研究》1本，主編著作2本，參著8本，發表長短文章80余篇。2000年，我申請了國家社會科學基金項目《依法行政比較研究》的課題，目前正投入很大精力展開研究。

我要特別感謝我國行政法學界的老師、朋友、同仁，尤其是要感謝羅豪才老師、應松年老師十多年的栽培、幫助，給了我太多學習發展的機會；我也要特別感謝國家行政學院的領導、同事，尤其是要感謝應松年老師三年多的培養、支持，給了我很多難以承受的榮譽。沒有他們的愛護和鼓勵，我將一事無成。

三、體驗法治的底蘊

法學理論和法治實踐是法治發展的兩個輪子，任何一個輪子的顛簸和缺失都會導致法治運行的失衡。因此，我們要把握法治的真諦，就不能僅僅局限于書本上的法治，而必須同時深入實踐中的法治；就不能僅僅滿足于紙面上的法治，而必須同時感悟實際運行中的法治。

參與立法是我體驗法治底蘊的第一種方式。立法以其最理性、最凝煉的方式表述著法的精神，維護著社會正義。從1988年參與《行政訴訟法》的修改、討論開始，我陸續參加了《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《立法法》的立法調研、起草和討論，并參與了幾十部法律、行政法規的立法討論或立法論證。1998年以來，我協助應松年老師組織實施中美、中德以及海峽兩岸的行政法學術交流和立法交流，直接參加了《行政強制法》、《行政許可法》專家試擬稿的國內外立法調研和起草。在這些立法調研活動中，有一件事給我震動很大。那是在1988年11月召開的行政程序法國際研討會上，美國錫拉丘斯大學的兩位行政法學教授WilliamC.Banks和RechardGoldsmith認為，制定于1946年的美國《聯邦行政程序法》（APA）固然在控制行政權違法和濫用方面有很大歷史功績，但由于它精心制作了一個十分正式的審訊型的裁決程序，并且配置了大批獨立性過強、工資過高的行政法法官，因而致使行政效率受到很大影響，需要修改。當我們正在考慮如何以APA為藍本強化行政程序、制定行政程序法時，APA故鄉的司法部長卻認為非正式程序是“行政程序的命根子”。①這使我們不能不重新審視APA及其對我國制定行政程序法的影響。我當時進一步詢問，APA存在的這些問題，是因制定時就考慮不周造成的，還是由于一個時代有一個時代的任務，在實施過程中因重心在于保障公正而損害了效率？回答是兼而有之。

為了進一步了解作為美國行政法核心的行政程序法的成敗得失，1999年8月我陪同應松年教授去美國進行考察。在對紐約州和加尼福利亞州行政程序法的比較考察中，我們發現，兩州的行政程序法截然不同：前者以非正式聽證程序（簡易程序）為主，聽證官實行分散管理，有利于提高行政效率；后者則以正式聽證程序（審訊程序）為主，聽證官實行集中管理，有利地保護公民權利。兩者都形成于各州特定的歷史背景和法律制度之下，都產生了制約行政權、保護公民權的特定作用；但兩者也都有其不足，尤以加州為甚，而要修改卻十分困難。

在對美國行政程序法的深入了解中，我進一步認識到，立法必須建立在深刻了解事物發展的客觀規律，并準確把握國內外相關制度的歷史背景和發展趨勢的基礎之上，而不能一知半解，似懂非懂；更不能人云亦云，盲目照搬。參與一系列的立法活動，我的法治觀由過于理想而變得更為平實。我逐步認識到，行政法治既不可能是高懸于舊體制之上的空中樓閣，也不應當是仍舊依存于舊體制的管理工具，而必須是頑強地從舊體制中萌芽、在新體制中生長的充滿生命力的參天大樹。

從事法律實務工作是我體驗法治底蘊的第二種方式。法律實務工作者或許不需要象法學理論工作者那樣整天進行純粹抽象的理論思辯，但卻更需要將成千上萬的法律條文運用于千變萬化的社會生活；因此，可以毫不夸張地說，法律實務工作者對實踐中的法律有著更深刻、更鮮活、更真實的感悟和理解。為了彌補自己對法律實踐不夠熟悉的缺憾，我從80年代后期即開始有意識地從事一些兼職律師工作。1993年我從北大博士畢業后，更是直接進入了專職律師隊伍。這一意外之舉當時的確使很多熟悉的朋友為之驚訝，覺得我從事行政法教學研究10余年，又獲得了博士學位，再去當律師十分可惜。從全國而言，當時律師的地位還不高，博士當專職律師的更是鳳毛麟角。但我權衡再三，還是作出了自己探索行政法治道路的第三次重大選擇。我心里十分清楚，當律師主要不是為了掙錢，而是為了更深刻地感受中國的社會實踐和法治實踐。我期冀做一個學者型的律師和熟悉法治實踐的學者。這也是我在當律師期間能夠不離開學術，并在當了四年律師后又能夠重返學術界的內在原因。

我的上述想法能付諸實施，主要得益于全國律師協會前會長任繼圣教授的示范和鼓勵。任老是我一個縣的老鄉，是新中國律師事業的開拓者和最早實踐者，是學者型的律師和律師型的學者。當時，司法部要辦一個千人律師大所-中國律師事務中心，請任會長掛帥組建。任老力促我加盟。面對充滿誘惑和蓬勃發展的律師職業，面對我十分尊敬的同鄉、前輩的熱情邀請，更面對自己內心的夙愿和沖動，我無法拒絕。雖然后來由于條件尚不成熟，千人大所計劃夭折，任老又推薦我去全國最早和最大的融資租賃公司-中國租賃有限公司任法律部主任，但我當幾年專職律師的初衷仍沒有絲毫改變，并于1994年組建成立了北京市中聯律師事務所，自任主任。

權利的實現重于權利的宣告。律師以其維護當事人合法權益的特有方式，通過具體的個案將紙面上的法律權利轉化為實實在在的現實權利。律師職業是充滿艱辛的，但又是充滿挑戰的。四年的專職律師生涯期間，我被評為二級律師，被選為北京市律師協會理事，獲得了從事證券法律業務、國家基本建設大中型項目招標投標法律業務等專門律師業務的從業資格。我在國內外了300余件行政、經濟和民事案件，絕大部分勝訴。在這些案件中，泰國賢成兩合公司、深圳賢成大廈有限公司訴深圳市工商局、招商局行政訴訟案，給我留下了十分深刻的印象。盡管這個案件并不是我的最復雜、花去時間最多的案件，但卻是影響最大的行政訴訟案件，是較好地體現了行政訴訟的立法精神和行政審判的公正精神的“民告官”案件。該案因此被《民主與法制》①雜志列為二十世紀我國二十大名案之一。

“賢成大廈”案最充分地體現了我作為律師在庭審和庭辯過程中的價值。以最高人民法院副院長羅豪才為審判長的7人合議庭，代表了我國行政審判的最高水平；以應松年教授、江平教授、全國律師協會副會長高宗澤一級律師等為代表的原被告雙方20余人的龐大人隊伍，代表了我國行政訴訟和民事訴訟的最高水平；全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院各部委、地方各級人民法院和有關地方人大、政府、以及有關院校、科研機構的專家、學者、泰國駐華使節、與各方當事人有關的人員以及新聞記者等200多名旁聽人員，組成了層次高、規模大、影響廣的旁聽陣容。案件審理進行了五整天，由三個攝像機全程錄相。最高人民法院希望把這個庭開成推進依法治國、依法行政的示范庭。我作為原告泰國賢成兩合公司的第一人，較好地發揮了自己的行政法專業水平和律師的庭辯水平，維護了原告的合法權益，聲張了行政訴訟法的正義精神，捍衛了法律的權威和尊嚴，從而贏得了法庭的肯定和聽眾的贊許。該案最后沖破重重阻力，以原告完全勝訴告終。

在四年專職律師的生涯中，我一刻也沒有忘記自己的初衷，一刻也沒有忘記教育和學術。在我的組織、奔走和時任北京大學法律學系主任魏振贏、副主任武樹臣的大力支持下，以1996年5月15日《律師法》頒布為契機，北京大學法律學系與北京市中聯律師事務所聯合實施了“一幫一律師助學工程”和設立“律師助教基金”。①由于這是全國首次律師事務所與法學院系聯合實施的助學助教活動，因而得到了律師界、法學院系和以及社會的響應和支持，中央電視臺、法制日報等眾多新聞媒體做了專門報道。

進行依法治國、依法行政和依法治市的實證調查，是我律師從業期間的又一項創新之舉，也是我體驗法治底蘊的第三種方式。1996年2月8日，同志在中共中央法制講座上就依法治國、保證國家長治久安問題發表了重要講話；同年3月召開的八屆全國人大四次會議正式將“依法治國，建設社會主義法制國家”作為治國方略確認下來。我當時就認為，這是我們黨和國家繼1978年作出將工作重心從以階級斗爭為綱轉到以經濟建設為中心上來以后，所作出的第二個具有全局性和根本性意義的重大戰略決策，標志著我國真正開始實現從人治向法治、從依政策治國向依法治國的轉變。這第二次轉變甚至比第一次轉變更困難、更復雜，遇到的阻力更大。

出于報效國家的強烈的使命感和責任感，我牽頭于1996年3月成立了由首都10余名法學、政治學、經濟學、文學、社會學的教授、博士、記者組成的《依法治國研究》課題組，力圖從多學科角度重點調查和解剖幾個依法治市時間較久、成果較明顯的省、市，以在實證調查和理性分析的基礎上探索依法治國的規律和方法。受司法部和全國普法辦委托，我個人出資約8萬元，于1996年7月、8月、10月率課題組三下南京，對該市進行了為期近一個月的全方位調查；以后又三上本溪調查；并對上海等全國10個省、直轄市的13個城市進行了1550份問卷調查；在此基礎上形成了三篇《依法治國的局部實踐》的系列調查報告，在全國產生了很大反響，一些省、市將其作為地方依法治理的重要參考，司法部和中央有關部門對該調研成果十分重視，《法制日報》1996年7月17日在頭版報眼位置做了《探索依法治國局部實踐經驗北京博士自費考察南京》的長篇報道，7月29日該報記者又以《借鑒南京經驗推進依法治國》為題對我作了專訪。①我作為一名執業律師，花了很多功夫進行依法治國和依法行政的實證調查，頗有點種了別人的田，荒了自己的地，有些同行覺得不好理解，但我卻常常以此舉對依法治市乃至依法治國有所俾益而自慰。在過去的近5年里，全國有60多個城市去南京學習取經，南京的依法治市也因此上了一個新臺階。時至今日，我仍與南京市委、市政府、市依法治市領導小組辦公室以及市司法局的領導保持著密切的工作聯系和個人友誼。我曾經想以南京的一個縣、區或鎮為試點，從立法、執法、司法、法治宣傳、法治教育等方面進行全方位和整體性的依法治理試驗，但終因條件尚不成熟而作罷。最近，司法部約我主編一本地方和部門依法治理的教材，這正好與我久已萌發的想法不謀而合，我欣然答應下來。因為我始終認為，如果不扎扎實實地實施地方和部門依法治理這一宏大的基礎性工程，不讓法治貼近12億人民的日常工作和生活，不使法律成為每個老百姓的最高行為準則和基本生活方式，依法治國和依法行政就永遠只能是法學家設計和憧憬的海市蜃樓。

參與重大疑難案件的論證和咨詢是我體驗法治底蘊的第四種方式。法律條文是抽象枯燥的，但一個又一個千差萬別的案件使它們鮮活生動起來。在這些案件中，或者正義得到張揚，違法得到懲治；或者正義受到扭曲，違法受到縱容。近10年來，我參與了最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、國務院有關部門以及地方行政機關、司法機關和公民、法人100余起重大疑難案件的論證和咨詢。通過這些論證和咨詢，我既表現了一個法學工作者對我國現行法律的詮釋和信仰，又從中看到了運行于復雜社會生活之中的法律的成功和缺失。

2000年我曾參與論證我國第一起狀告中國證監會的行政訴訟案。該案法院一開始不愿受理，擔心告中國證監會可能引起股市震蕩。我和其他專家均表示不同意這種看法：告中國證監會造成股市震蕩，告公安部造成社會治安混亂，告國家經貿委造成中國經濟滑坡；照此邏輯發展，《行政訴訟法》就應當廢止，人民法院行政審判庭就應當撤銷。但事實恰恰相反，告中國證監會不僅不會影響股市，反而會有利于規范和完善股市，有利于健康發展股市。法院采納了專家論證的意見，受理了此案，并判決中國證監會敗訴。由此引起了數起中國證監會當被告并敗訴的行政案件。嗣后不久又發生了中國股市是否應當嚴格監管的大討論和大爭辯。

在我參與論證和咨詢的大部分行政案件中，“民告官”遇到極大阻力，司法權難以抗衡行政權。專家學者的論證和咨詢意見，固然有時可以使公民權或司法權受到支持，但并不能帶來《行政訴訟法》整體實施狀況的改觀。因此，推動整個法治環境的完善，仍然是我們面臨的一項十分艱巨而又緊迫的任務。

當我終于寫完這篇艱辛而費時的文字，如釋重負卻又誠惶誠恐。審視自己42年的人生道路，恰似步履維艱地攀登一座人生的大山。年屆中年，正值山腰。回顧來時路，峰回路轉，依稀可辨；瞻望前行路，崎嶇曲折，任重道遠。總結自己粗淺的人生感悟，我以為有三個字可能對一個奮斗者至關緊要：一曰識：志存高遠，目光敏銳；二曰行：雷厲風行，奮力前行；三曰韌：堅韌不拔，百折不撓。一代人有一代人的命運，一代人有一代人的追求。而個人的命運總是系于國家的命運，個人的追求也只能融于民族的追求。在歲月早已流過“蒼海橫流，方顯出英雄本色”的金戈鐵馬時代的今天，法治正成為中華民族昂首闊步跨入21世紀的政治宣言和奮斗旗幟。

法治是人類社會數千年的共同文明成果。人類社會從中世紀及其以前的刑法時代，進入中世紀以后的民法時代，再進入近代資本主義社會的憲法時代和20世紀以后的行政法時代，這充分展示了公民民主、自由等公權利的全面崛起，充分顯示了作為法治核心內容的行政法治的人文精神及其強大生命力。我慶幸自己生逢盛世，有幸與我國新時期的行政法治發展進程同行，有幸親眼目睹我國行政法學從“冷學”逐步發展成為“顯學”，因而時常被自豪感所鼓舞，時常受使命感所鞭策，并因此激發起一種“書生意氣，揮斥方遒”的豪情和獻身我國行政法治事業的沖動，于是就有了本書中這些雖然局限卻不失真誠、雖然粗淺卻不敢草率的文字。