行政法比較電子公文論文

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［摘要］本文從行政法角度，探討了行政機關的電子公文在生效要件上與紙質公文的差異。文章認為，電子公文與紙質公文的差異主要體現在對公文作者身份的確認，公文形成程序的合法性、信息內容的真實性、形式與格式的合法性等方面的審查。并得出電子公文在現實中產生合法有效性的障礙是由于以下問題沒有解決：電子簽章的法律地位、電子公文管理的統一規范、電子公文的真實性保障與認證、網絡公布和電子送達方式的效力等。

［關鍵詞］電子公文紙質公文行政行為生效要件

在今年1月召開的國務院信息化工作領導小組工作會議上，朱基總理提出將電子政務確定為2002年信息化工作的重點。至此，我國將從政府上網向電子政務邁進，越來越多的政府機關將通過網絡實現無紙化辦公，政府機關之間、政府機關與企業之間通過網絡交換信息、下達文件將更加頻繁，作為電子政務活動的必然產物———電子公文，將在國家行政管理中發揮日益重要的作用。目前我國立法尚未對電子公文的效力作出明確規定，電子公文是否具有行政法上的合法有效性？從行政行為的角度看，電子公文與紙質公文在成立要件與效力要上有什么不同？筆者擬對此問題作一粗淺的研究，以就教于同仁。

（一）行政行為與公文

行政行為是行政法學中一個重要的概念，它是指行政主體在實施行政管理活動中，代表國家行使行政職權所作出的單方的，能直接或間接引起法律效果的公務行為①。行政機關的公文是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規范體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具②。并非行政機關的所有公文都是一種行政行為，只有能直接或間接產生行政法律效果的公文才是行政行為。并非所有的行政行為都是用公文來表示的，公文僅是行政行為的一種意思表示③。

依據行政行為的適用范圍可以分為抽象行政行為與具體行政行為，抽象行政行為指行政機關制訂的具有普遍約束力的行政法規、規章和其他行政規范性文件，具體行政行為指行政主體針對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定。④從這個意義上說，行政機關的公文構成了全部的抽象行政行為和部分具體行政行為（表現為各類處理決定書），這也是本文論述的公文范圍。

（二）電子公文與紙質公文生效要件比較

行政法學認為，一項行政行為要在現實中產生效力應當具備成立要件和效力要件。行政行為的成立要件，是一個事實判斷問題，其著眼點在于判明行政行為是否已經成立或客觀存在，它是行政行為合法有效的前提；行政行為的效力要件是一個法律價值判斷問題，其著眼點在于判明已成立的行政行為是否符合法律規定或法律的精神，是法律對行政行為最低要求的描述。⑤

行政行為的一般成立要件包括：（1）存在行政主體，即擁有行政職權或有一定行政職責的國家行政機關或者法律、法規授權的組織或者行政機關委托的組織或個人；（2）存在行政相對人即公民、法人或其他組織；（3）存在有關具體事實的法律規制即行政目的；（4）存在基于法律的優越的意思表示或精神作用。行政行為的效力要件包括：（1）行政主體無瑕疵⑥，即行政主體擁有作出行政行為的權限；（2）相對人無瑕疵，即相對人必須具有接受該行政行為的法律效果的合適資格；（3）目的和內容無瑕疵，即關于具體事實的法律規制必須是可能的、可以確定的、合法的及適當的；（4）程序和形式無瑕疵，即關于意思表示或精神作用，必須做到意思形成過程無瑕疵，意思決定無瑕疵，意思表示形式無瑕疵。⑦

依據行政行為的成立要件和效力要件，筆者以為，一份公文要產生行政法上的合法有效性，必須具備以下要件（簡稱生效要件）：

●公文作者的身份是行政主體且無瑕疵；

●公文受文者的身份是行政相對人且無瑕疵；

●公文有明確的行政目的且正當、合法，行文適用法律、法規正確；

●公文的程序合法；

●公文的信息內容真實；

●公文的形式合法。

本質上，電子公文與紙質公文一樣，都是國家行政機關在行政管理活動中形成的原始記錄，但因電子公文自身的技術特點，使其在上述某些要件上呈現出一些差異性。筆者認為，如不正視這些差異，仍然因襲傳統的法律法規，將會使電子公文陷入合法有效性的困境。

1.電子公文與紙質公文作者身份的確認方式不同

電子公文作者的表示方式與紙質公文不同，這將影響對作為公文作者的行政主體的確認。如果行政主體不明確，則該行政行為自始至終無效，行政相對人可在任何時候請求有關國家機關宣布其無效⑧。

紙質公文標識公文作者有兩種形式：一是作為文頭或版頭，由發文機關的全稱或規范化簡稱加“文件”二字構成，標識于公文首頁上端；二是作為署名，在落款處標識發文機關名稱或簽上機關領導人職務及姓名。為證實公文作者的合法性、權威性，須用印章或簽署，凡以機關名義制發的公文除會議紀要外均需加蓋印章，凡以領導人名義制發的公文均須簽署⑨。印章與簽署有兩個功能，一是確定簽署者身份，二是簽署者確認對文件內容已認可。因此，紙質公文的作者很容易確認，行政主體明確，從而可以進一步審查其合法性。

在電子環境中，盡管可以設計出與紙質公文格式相同的電子公文模板，有發文機關標識、落款等，卻無法為電子公文蓋上傳統的印章和親筆簽署。如果缺乏對電子文件操作權限的控制，公文作者的標識很容易被改動且不留痕跡，或者作者本人抵賴而無法證明；即使是由電子系統自動記錄文件發送者的信息，這個發送者可能是文件的作者，也可能是任何建立、轉換或傳輸數據的人、設備或程序.可見，電子公文作者的真實身份難以確認，這將構成其生效的障礙。

目前，在我國一些行政機關、司法機關已開始采用電子印章。如北京市園林局的遠程辦公網絡，專門有一個機要人員負責對電子公文進行最終審核，然后輸入密碼，系統確認其權限后自動調出后臺存儲的電子印模，在相應位置蓋上“印章”。北京市高級人民法院為提高辦案效率，網上對判決書蓋章，只需要輸入審判員或書記員的法徽號，并在指紋采集器上“摁下手印”，電腦自動在數據庫中查找相關指紋信息，一旦確認這枚指紋確有權限，即從法院本部終端服務器里調出印模，在判決書上蓋上“印章”，同時附上蓋章時間。有些機關實現了領導的電子簽署，領導在審核完電子公文后，輸入密碼，系統確認權限后，在發文稿紙的相應位置自動添加后臺存儲的領導親筆簽名的圖像。可見，通過電子簽章可以實現與傳統的用印、簽署類似的功能。據悉，我國《電子簽章條例》已提上議事日程.隨著我國電子簽章法的出臺，電子簽章的效力將得到認可，對電子公文作者身份的確認問題將迎刃而解。

2.電子公文與紙質公文的形成程序不同

電子公文應當既遵循與該行政行為性質相

適應的行政程序，又遵循公文的一般處理程序，才符合程序合法的要求。

從公文的一般處理程序看，《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）規定了發文辦理包括草擬、審核、簽發、復核、繕印、用印、登記、分發等程序，并對公文的擬制、審核、簽發、復核環節作了嚴格規范。遵照該《辦法》，政府機關都制定了本單位的公文管理制度，以確保紙質公文嚴格按程序流轉。機關制發電子公文是否應該遵循與紙質公文相同的處理程序呢？答案是否定的。由于電子公文的易變性和網絡空間的信息共享性，電子公文管理系統的設計應考慮電子公文的整個生命周期，對傳統的公文及其歸檔管理進行“業務流程重構”，將某些業務環節提前，某些業務環節合并，以有效地減少重復作業和滯后作業，最大限度地提高行政效率，并保證電子公文在其整個生命周期中受到嚴格的控制。然而，目前許多政府機關的辦公自動化系統中，電子公文的管理流程基本上是模擬紙質公文的處理程序來設計，并沒有考慮到電子公文自身的特點，這主要是因為我國已頒布的《辦法》并不完全適用于電子公文，同時又沒有出臺“國家行政機關電子公文處理辦法”。我國即將頒布的國家標準《電子文件歸檔與管理規范》雖然對電子文件的管理作了一定的規范，但主要是從檔案管理的要求出發，對電子文件進行全程控制，較少考慮行政機關提高行政效率的要求，并且其約束力不如行政法律、法規。筆者以為，電子公文管理規范上的缺失，是電子公文程序合法的障礙之一。

從影響行政行為生效的幾個關鍵環節看，用印與簽署是傳統紙質公文的生效標識，前文已述，電子公文用電子簽章的方式代替了傳統的簽署與印章，電子簽章的效力有待立法；作為抽象行政行為，公布是生效必不可少的一環，立法法中規定在國務院或政府公報、在全國或本行政區域范圍內發行的報紙上刊登，如果通過政府網站、電子公告牌或電子刊物電子命令，是否屬合法的公布方式？作為具體行政行為，行政法上規定行政決定書的送達方式有：直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達，通過計算機郵件系統傳遞電子公文是否屬于合法的送達方式？目前，我國行政法中對這些關鍵環節的電子化方式尚無規定，這些均構成了電子公文程序合法的障礙。因此，筆者以為，要消除電子公文在程序合法上的障礙，應本著行政效率與公正的原則，根據電子公文自身的特點，制訂統一的電子公文處理辦法，并擴大行政法規中“簽署”、“公布”、“送達”等概念的司法解釋，使這些環節的電子化方式具有合法性。

3.電子公文與紙質公文的真實性狀況及其認證方法不同

電子公文信息內容的真實性是為了確保行政主體表現于外部的意思決定與其內在的意志的一致性。電子公文的真實性比紙質公文更易受威脅，更難維護與認證。

從信息內容與載體的關系看，紙質公文的信息內容固化于紙張載體上，載體的原始性決定了信息內容的真實性，通過對字體、字跡、紙張性質、印刷方式、印章、印文等物理特性的鑒定，可以判斷該份公文是否變造、偽造，在法學上已發展了一套專門的物證技術來鑒定紙質公文的真實性。電子公文的信息內容與載體的關系不如紙質文件緊密，僅僅保證載體（磁盤、光盤等）的完好無損并不能確保信息內容的真實，鑒定紙質公文真實性的一套方法對電子公文來說幾乎不起作用。

從公文的傳遞過程看，紙質公文的傳遞渠道有普通郵寄、機要通信、機要交通、文件交換等，除第一種用于傳遞無保密要求的公開性、普發性公文以外，其他三種的安全性很高；電子公文通過虛擬的網絡空間傳遞，具有信息共享性和易變性，如果沒有良好的操作權限控制和系統安全措施，極易被修改、刪除而不留痕跡。并且，電子公文具有系統依賴性，如果公文作者與受文者的計算機軟、硬件平臺不能互相兼容，電子公文的信息內容會讀不出來或丟失部分信息，影響電子公文的真實性。

正因為此，人們對電子公文的信息內容是否反映行政主體的真實意圖發生疑惑，這將構成電子公文合法有效性的障礙。盡管維護和認證電子公文的真實性不是一件容易的事，但只要有技術、管理和法律三者為保障，電子公文的真實性是可以得到維護與認證的。技術上，對電子公文真實性、完整性的認證技術有數字簽名技術、身份識別技術與消息認證技術、信息完整性校驗技術等。管理上，必須對電子公文從形成、處理到利用的全過程進行控制，建立對電子公文的操作者進行可靠的身份識別、權限控制，由系統自動捕獲對電子公文真實性、完整性具有重要價值的元數據，諸如關于文件內容、結構、背景、版本、文件生成環境、存在狀態、使用權限等方面的具體數據.這一切都離不開電子公文管理規范和標準（如元數據標準）的制定。法律上，涉及計算機信息安全方面的法律法規有：《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》、《計算機信息系統安全專用產品檢測和銷售許可證管理辦法》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》、《計算機系統國際聯網保密管理規定》等。我國《刑法》第二百八十五條、二百八十六條和二百八十七條對破壞計算機及其數據的犯罪行為作了規定。這些都對電子公文的真實性提供了一定的法律保障。筆者以為，當務之急是完善電子公文管理制度和相關標準、積極研制既先進又經濟適用的電子認證技術，使電子公文的真實性能得到普遍地認可。

4.電子公文與紙質公文的形式不同

公文的形式合法，有兩層含義：一，指意思表示的形式；二，指公文的格式合法。

從意思表示的形式看，紙質公文以文字、圖表等人可識別的記錄符號直接記錄于紙張上以表示作者的意思，屬于書面形式；電子公文以二進制編碼記錄于磁盤、光盤等磁性載體上再轉換成人可識別的記錄符號顯示在屏幕上以表達作者的意思，屬于數據電文形式。對于非要式行政行為（指不需要一定的形式和程序，無論采用哪種形式都成立的行政行為，筆者注），這兩種形式都可以采用；對于要式行政行為（指必須具備法定的形式或遵守法定的程序才能成立的行政行為，筆者注），在行政法中規定必須采用書面形式的，能否用電子公文替代紙質公文呢？我國《合同法》第十一條“書面形式是指合同書、信件和數據電文（包括電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件）等可以有形地表現所載內容的形式”將數據電文形式納入了書面形式的范疇中。筆者以為，除非非常特殊的行政行為仍沿用傳統的書面形式概念，對大多數行政行為都可以參照合同法的做法，將電子公文納入書面形式中，以使電子公文在國家行政管理領域獲得更廣闊的空間。

從公文的格式看，作為抽象行政行為的各類規范性文書，行政法規定必須有規范的體式，即文體與格式。《國家行政機關公文處理辦法》第三章規定了公文格式的要求，并指出公文中各部分的標識規則，參照《國家行政機關公文格式》國家標準執行。該標準涵蓋了國家行政機關公文通用的紙張要求、印制要求、公文中各要素排列和標識規則，顯然它們是針對紙質公文制訂的。紙質公文的格式固著于載體上，一經形成就固定不變了，因此又可成為鑒別公文真偽的標志之一。電子公文的格式可分為物理格式和智能格式，物理格式指信息在載體上的存儲位置，主要取決于

載體及其狀況，智能格式指公文信息內容的表示形式，主要取決于系統應用軟件，兩者在計算機中的處理是相對獨立的，且只有在電子公文形成的時候，附著于特定的載體上才是穩定的，電子公文的格式顯然不能成為鑒別其真偽的依據。目前我國各政府部門使用的OA系統異彩繽紛，數據格式千差萬別，同時，OA系統中的公文模板基本上都是參照《國家行政機關公文格式》，這就造成盡管打印出來的紙質公文格式相同，然而因數據格式的差異，使不同機關之間的電子公文不能交換與共享。因此，僅僅考慮電子公文的智能格式模板符合法定的體式是遠遠不夠的，應該更多地關注電子公文的數據格式是否符合國家（乃至國際）通用標準。我國準備建立一個能夠描述政府部門內部、政府部門之間和政府部門與公眾之間數據交換和業務處理流程的規范標準，即電子政務規范語言（cngXML）.將來，電子公文的數據格式是否符合這一標準，是其能否實現交換與共享的關鍵，也應成為對其格式合法性審查的重點。

綜上所述，因電子公文的真實作者難以確認，且電子簽章的法律地位在我國尚未確立，構成其在行政行為成立要件上的障礙；因電子公文的形成程序、信息內容的真實性和形式等方面與紙質公文有很大差異，且我國尚未出臺電子公文管理的統一規范、電子公文的真實性認證技術有待發展、電子化的公布和送達方式有待規范等，構成其在行政行為效力要件上的障礙。

據筆者了解，有些行政機關的OA系統中產生的電子公文雖然已具有了現實執行力和約束力，如中聯部、北京市園林局，但主要是在本系統內生效，而且在領導簽發等關鍵環節仍做不到“無紙辦公”。電子公文的網上傳輸仍處于起步階段，上述的觀點十分不成熟，筆者之所以有勇氣將這篇論文呈現給諸位，是希望借此為電子文件的研究與管理提供一個新的視角。作為文件、檔案管理工作者，了解法律法規的現狀和發展趨勢，特別是對電子文件管理具有重要影響的立法，可以提高對電子文件科學管理的自覺性，為電子文件在法律上占據應有的位置提供有利條件，同時積極探索電子文件有效管理的方法和電子文件立法上的不足，以促進管理和立法的不斷完善。

注釋：

①張世信，周帆主編《行政法學》，復旦大學出版社2001年3月。

②《國家行政機關公文處理辦法》（2001年1月1日）第二條。

③意思表示，指行為人將能夠發生法律效果的內在意志，通過一定的方式表現于外部的行為。意思表示有口頭、書面、默示等多種。引自應松年主編《行政法與行政訴訟法詞典》，中國政法大學出版社1992年。

④同②⑤付士成《論具體行政行為的成立》，載于《行政法學研究》1998年第3期。

⑥無瑕疵即健全。出處同②。

⑦張正釗主編《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社1999年12月。

⑧羅豪才主編《行政法學》，北京大學出版社1996年出版。

⑨王健主編《文書學》，中國人民大學出版社1999年11月。劉家真編著《電子文件管理導論》，武漢大學出版社1999年8月。2002年6月22日同⑦。

馮惠玲主編《電子文件管理教程》，中國人民大學出版社2001年8月。

見注釋③。

徐曉林，楊蘭容編著《電子政務導論》，武漢出版社，科學出版社，2002年1月。