國(guó)家行政與公共行政論文

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[摘要]伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢(shì)必對(duì)以國(guó)家行政為主要調(diào)整對(duì)象的傳統(tǒng)行政法范式提出挑戰(zhàn)，最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行牡?a href="http://m.ushengzhilian.com/lunwen/xingzhenglunwen/xzhflw/200908/246443.html" target="_blank">公共行政法范式。公共行政法范式給行政法理論研究帶來(lái)了新的研究視角的轉(zhuǎn)換。

[關(guān)鍵詞]范式；國(guó)家行政；公共行政

行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法。伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢(shì)必引起傳統(tǒng)行政法范式的轉(zhuǎn)變，本文就此做些探討。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關(guān)什么是成問(wèn)題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，科學(xué)史學(xué)者稱(chēng)之為范式的問(wèn)題。[1]范式為特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的研究提供了典型的問(wèn)題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)計(jì)了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)工作者在范式的框架內(nèi)進(jìn)行研究，探討這一范式能夠加以說(shuō)明的事實(shí)，進(jìn)一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進(jìn)知識(shí)進(jìn)步的科學(xué)實(shí)踐。范式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測(cè)未來(lái)的發(fā)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇哪條道路來(lái)實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)。[2]如果傳范式無(wú)法解決科學(xué)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，人們就會(huì)設(shè)計(jì)不同的范式，在長(zhǎng)期實(shí)踐中追求對(duì)新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機(jī)的問(wèn)題。最終，新的范式會(huì)取代傳統(tǒng)范式，科學(xué)工作者在新范式下繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)的實(shí)踐。

作為一門(mén)社會(huì)科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問(wèn)題的法。[3]范式可以指導(dǎo)人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問(wèn)題，以尋求現(xiàn)實(shí)世界與范式之間相稱(chēng)性的方式來(lái)發(fā)展知識(shí)。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問(wèn)題的理論研究中具有基礎(chǔ)性之重要意義。

二、國(guó)家行政與公共行政的界分

行政法范式是從傳統(tǒng)的國(guó)家行政到現(xiàn)代公共行政的轉(zhuǎn)變，到底國(guó)家行政與公共行政如何界分呢？我們有必要對(duì)兩者含義作具體分析。

（一）行政

行政一詞，英文為administration，德文為Verwaltung，均源自拉丁文administrare，其本意均包含控制、指揮、執(zhí)行、管理的意義。而《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)行政的釋義是：（1）執(zhí)行國(guó)家政權(quán)的；（2）指機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作。[4]行政經(jīng)常與管理、執(zhí)行、實(shí)施等同一意義上使用。行政是指社會(huì)組織對(duì)一定范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行組織與管理的活動(dòng)，包括公共組織對(duì)公共生活的管理活動(dòng)，也包括私人組織對(duì)各自事務(wù)的管理行為。也就是說(shuō)行政有公共行政和私人行政之分。是否基于“公共利益”和是否具有“營(yíng)利性”是公共行政與私人行政區(qū)分的關(guān)鍵。王名揚(yáng)教授在《法國(guó)行政法》中，將它們的區(qū)別總結(jié)為主體、目的、手段三個(gè)方面的不同。[5]

（二）國(guó)家行政與公共行政

傳統(tǒng)意義上，人們通常認(rèn)為行政就是管理，是國(guó)家意志的執(zhí)行，把公共行政等同于國(guó)家行政。其實(shí)，公共行政與國(guó)家行政并不是同一概念。姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》一書(shū)中明確指出：“國(guó)家行政屬于公共行政，但公行政并不等于國(guó)家行政。公行政除了國(guó)家行政以外，還包括其他非國(guó)家公共組織的行政，如公共社團(tuán)（律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等）的行政以及公共企事業(yè)單位（國(guó)有企業(yè)、公立學(xué)校、研究所等）的行政。[6]國(guó)家行政指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)。而公共行政除了國(guó)家行政之外，還包括非政府、非營(yíng)利性組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理活動(dòng)。公共行政與國(guó)家行政是一般與特殊的關(guān)系。公共行政在范圍上寬于國(guó)家行政，它不僅包括國(guó)家行政，還包括國(guó)家行政之外的社會(huì)行政。

三、國(guó)家行政和行政法的基本范式

20世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，生產(chǎn)的高度社會(huì)化，純粹市場(chǎng)調(diào)節(jié)的弱點(diǎn)暴露無(wú)遺。自由市場(chǎng)的調(diào)節(jié)根本不能應(yīng)付世界大戰(zhàn)與經(jīng)濟(jì)恐慌等所產(chǎn)生的種種危害與人民生存、生計(jì)的問(wèn)題。一方面市場(chǎng)失靈，一方面公共事務(wù)的急劇增多，導(dǎo)致了政府管理公共事物范疇的逐步擴(kuò)大，政府職能迅速擴(kuò)張，政府權(quán)力大為膨脹。這種強(qiáng)化國(guó)家管理公共事務(wù)的必要性，導(dǎo)致了國(guó)家行政的產(chǎn)生。新中國(guó)建國(guó)后很長(zhǎng)時(shí)期，實(shí)行高度集中的計(jì)劃體制，實(shí)行的是高度集中全面控制的政府管理模式，因而也是國(guó)家行政的模式。國(guó)家行政范式具體表現(xiàn)如下：

1.行政的國(guó)家性和權(quán)威性

國(guó)家行政時(shí)期，驅(qū)動(dòng)社會(huì)運(yùn)行的軸心，決定社會(huì)資源配置，分配和利用的關(guān)鍵在于政府，因而在日常行政活動(dòng)中，“說(shuō)一不二”的命令方式大行其道，政府的行政行為具有權(quán)威性。有些學(xué)者認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專(zhuān)屬于國(guó)家，國(guó)家是管理公共事物的唯一主體。例如“只有國(guó)家才有權(quán)進(jìn)行行政活動(dòng)”，“行政是國(guó)家的”。[7]更有學(xué)者為了強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公共事務(wù)管理的獨(dú)占性，從歷史發(fā)展的角度解釋道：“只有國(guó)家出現(xiàn)以后才有行政，將來(lái)國(guó)家消滅了，行政也將自然消亡?！盵8]國(guó)家行政中公共事務(wù)的管理專(zhuān)屬于國(guó)家，行政具有國(guó)家意志性和權(quán)威性。

2.行政主體的單一性和行政的權(quán)力性

傳統(tǒng)行政權(quán)的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力內(nèi)容和行使方式等方面都是單一的，這種公共行政權(quán)被嚴(yán)格地授予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，因此行政具有權(quán)力性，反映在行政管理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)指揮的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)政府的全面干預(yù)，行政權(quán)力凌駕于一切權(quán)利之上。保加利亞行政法學(xué)者斯泰諾夫和安格洛夫指出：“在行政法律關(guān)系中的‘權(quán)力——服從’關(guān)系，或者確切地說(shuō)，命令關(guān)系，僅僅表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)不依賴(lài)另外一方（公民或社會(huì)）的同意而做出決定，國(guó)家機(jī)關(guān)直接根據(jù)法律的規(guī)定行為。”[6]行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)者、管理者、支配者的優(yōu)越地位，而行政相對(duì)人處于從屬者、被管理者和被支配者的地位。

3.行政行為的單方性和強(qiáng)制性

德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·梅葉爾（OttoMeyer）認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力，對(duì)具體行政事務(wù)適用法律、做出決定的單方行為。[9]我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，行政行為是行政主體基于行政職權(quán)單方面所作的行為?！皬姆绞缴希姓袨槭且环N單方行為，而不是雙方行為。單方行為意味著，行政行為的成立只取決行政主體的單方意志，不以相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移?！盵10]行政行為是法律的一種實(shí)施，具有國(guó)家的強(qiáng)制性。行政行為一經(jīng)做出即具有確定力、約束力、執(zhí)行力，相對(duì)人必須服從不得拒絕，行政主體有權(quán)以強(qiáng)制手段保障行政行為內(nèi)容的落實(shí)。

法具有時(shí)代的精神，是一定時(shí)代精神的反映。20世紀(jì)初，為了解決市場(chǎng)失靈的影響，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，強(qiáng)化國(guó)家行政的觀念，具有時(shí)代的合理性。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家行政的觀念也受到了挑戰(zhàn)。

四、公共行政的興起及其對(duì)傳統(tǒng)行政法范式的挑戰(zhàn)

（一）公共行政的興起

自20世紀(jì)70年代起，“政府失靈”使人們開(kāi)始懷疑行政國(guó)家控制全部社會(huì)公共事務(wù)的有效性，“人們開(kāi)始反思負(fù)擔(dān)過(guò)重和過(guò)分官僚化的

政府是否有能力負(fù)擔(dān)指派給它的繁重的工作任務(wù)”。[11]國(guó)家行政觀念被逐漸突破，一場(chǎng)以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征的公共行政改革，正以方興未艾之勢(shì)席卷全球，具休表現(xiàn)為：

1.社會(huì)中介組織的出現(xiàn)

“新的發(fā)展試圖尋求公共組織與私人組織、政府與市場(chǎng)之間新的平衡?！碌陌胱灾畏钦M織’（準(zhǔn)政府組織）作為介入公共法人地位和私法法人地位之間的混合物而出現(xiàn)了。”[12]社會(huì)中介組織在參與公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)等方面的作用日漸突出，成了協(xié)調(diào)政府與社會(huì)關(guān)系的平衡器。

2.非強(qiáng)制性行政方式的廣泛使用

因政府放松管制，政府行使職能的方式不斷發(fā)生變化，越來(lái)越多地采用帶有契約、指導(dǎo)、協(xié)商、幫助等權(quán)力色彩較淡、強(qiáng)制功能較弱的柔性手段來(lái)服務(wù)公眾、管理社會(huì)。行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵(lì)等非強(qiáng)制性行政方式的廣泛使用，提高了行政效率，增進(jìn)了行政民主，保證了行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的公平、平等。

3.公法向私法的逃遁

非強(qiáng)制性行政行為的廣泛使用，意味著在以往某些純粹屬于公共權(quán)力行使的領(lǐng)地，允許存在更多私人權(quán)利、意志、愿望、作用等成分，貫穿公平交易、平等往來(lái)、互惠互利等私法活動(dòng)原則。正如日本學(xué)者鹽野寵指出的那樣，“實(shí)體法上區(qū)別公法和私法是沒(méi)有多大意義的”，行政機(jī)關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面，不是機(jī)械地適用公法的規(guī)定，而是根據(jù)問(wèn)題定向，采用“提示問(wèn)題式的概念”，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法實(shí)現(xiàn)公共利益。[13]日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者形象地將這種現(xiàn)象稱(chēng)之為“公法向私法的逃遁”。

4.從管理到服務(wù)的變革

國(guó)家行政建立在集權(quán)的基礎(chǔ)之上，突出行政權(quán)在行政管理過(guò)程中全面無(wú)限制的干預(yù)以維護(hù)其優(yōu)越的管理地位，強(qiáng)調(diào)政府的集中管理。公共行政的興起，打破了傳統(tǒng)管理理論的思維模式，要求公共行政的主體，站在社會(huì)與民眾的立場(chǎng)為公共服務(wù)?！罢惺孤殭?quán)的目的是使政府能夠更有效地為全體人民和整個(gè)社會(huì)提供最好的服務(wù)”。[14]

（二）公共行政興起對(duì)傳統(tǒng)行政法范式的挑戰(zhàn)

這場(chǎng)觀念和制度變遷的公共行政的改革運(yùn)動(dòng)，深入地影響了行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究?；趪?guó)家行政法范式?jīng)Q定的研究視角和分析方法，人們往往把社會(huì)公共事務(wù)管理權(quán)的國(guó)家獨(dú)占性和行政行為的強(qiáng)制性和單方性作為行政法的基本研究?jī)?nèi)容，把國(guó)家行政權(quán)力的“保障”或“控權(quán)”當(dāng)成問(wèn)題的重心，這就對(duì)公共行政改革中新出現(xiàn)的問(wèn)題顯得束手無(wú)策。

1.社會(huì)中介組織的出現(xiàn)，有助于補(bǔ)救市場(chǎng)失靈和政府失敗的雙重缺陷，有助于提高公共事務(wù)的管理效率和公共服務(wù)的能力。但是由于主導(dǎo)的國(guó)家行政范式的決定性影響，在行政法理論研究中，它們?cè)谛姓M織中處于尷尬的地位。它們突破了行政事務(wù)管理權(quán)專(zhuān)屬于國(guó)家這一國(guó)家行政觀念的預(yù)設(shè)，其存在雖有其合理性一面，但其地位及權(quán)力來(lái)源的合法性基礎(chǔ)仍相當(dāng)缺乏。[15]

2.權(quán)力色彩較弱的行政手段的采用，既對(duì)傳統(tǒng)的行政法理論提出了挑戰(zhàn)，也為新的行政法理論的創(chuàng)立提供了例證。[6]按照我國(guó)目前行政法教科書(shū)的通說(shuō)，強(qiáng)制性是行政行為的特征，甚至是基本的特征。行政指導(dǎo)、行政合同等非強(qiáng)制性的行政行為方式的出現(xiàn)就對(duì)這一通說(shuō)提出了挑戰(zhàn)。

此外，行政救濟(jì)途徑廣泛性和救濟(jì)范圍的擴(kuò)大化，都會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的較為有限的救濟(jì)范圍提出挑戰(zhàn)。還有很多類(lèi)似新問(wèn)題，構(gòu)成了舊范式下的“反常問(wèn)題”。

五、公共行政范式的重構(gòu)

“科學(xué)本質(zhì)上是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和根據(jù)問(wèn)題定向的活動(dòng)。”[16]由于出現(xiàn)了以上“反常問(wèn)題”，說(shuō)明傳統(tǒng)范式無(wú)法解決以上出現(xiàn)的問(wèn)題，這意味著理論范式產(chǎn)生了危機(jī)，我們思考行政法對(duì)行政現(xiàn)象如何規(guī)范時(shí)，應(yīng)該從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和根據(jù)問(wèn)題定向的角度出發(fā)，突破傳統(tǒng)的框架，進(jìn)行范式的重構(gòu)。

（一）行政法治觀念上的革新——從管理行政到服務(wù)行政

行政法治觀念的革新是行政法范式最基本的基礎(chǔ)理論和革新。以國(guó)家行政觀念為基礎(chǔ)的主流行政法范式的困境，源于從“管理最少的政府是最好的政府”到“全能政府”的轉(zhuǎn)變。管理行政理念主張：管理公共事務(wù)的最優(yōu)選擇，是由國(guó)家直接運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。政府進(jìn)行全權(quán)管理，結(jié)果造成政府規(guī)模大，事務(wù)雜，成本高，效能低，世界各國(guó)相繼呈現(xiàn)政府財(cái)政赤字、管理合法性危機(jī)及行政效率低下等現(xiàn)象。服務(wù)行政的觀念主張政府有效地為全體人民和整個(gè)社會(huì)提供最好的服務(wù)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)相對(duì)人對(duì)服務(wù)的交流與合作。行政機(jī)關(guān)從管理機(jī)關(guān)到服務(wù)機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)從管理權(quán)到服務(wù)權(quán)的轉(zhuǎn)變及其引起的行政權(quán)性質(zhì)從強(qiáng)制性到說(shuō)服性的嬗變，引起了“非權(quán)力行政的增長(zhǎng)”。[17]行政執(zhí)法方式的行政權(quán)力色彩日漸淡化，非強(qiáng)制性的服務(wù)色彩日漸濃厚，即便是傳統(tǒng)意義上強(qiáng)制性的權(quán)力行政執(zhí)法方式，也隨著公共參與、聽(tīng)證制度、復(fù)議制度等民主程序的建立和完善而逐步失去昔日的威嚴(yán)?！靶姓?quán)必須體現(xiàn)相對(duì)人對(duì)服務(wù)的可接受性”。[18]

（二）行政主體的多元化——國(guó)家行政機(jī)關(guān)與社會(huì)中介組織并存

公共管理和公共服務(wù)不再簡(jiǎn)單地由政府全部包攬，而要以能夠最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，確定公共管理和公共服務(wù)的主體，非政府性組織等社會(huì)中介組織，如果有利于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)進(jìn)入公共事務(wù)管理領(lǐng)域。各國(guó)都“把有限的政府資源用于最必須的方面，提高工作效率和權(quán)威，同時(shí)發(fā)揮政府組織在社會(huì)生活中的作用，由它們負(fù)擔(dān)某些原來(lái)由政府承擔(dān)的責(zé)任”。[19]由社會(huì)中介組織行使公共權(quán)力，可以避免或減少行政國(guó)家異化的許多弊端，如腐敗、低效率、濫用權(quán)力等。社會(huì)中介組織更貼近生活，貼近公眾，公眾可以更直接地參與其運(yùn)作和更直接對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。

（三）行政方式的廣泛性——強(qiáng)制性行政與非強(qiáng)制性行政并重

“行政并不僅是行政行為入行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是使用各種各種樣的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。行政，除以前范圍內(nèi)的公法上的方法以外，也使用所謂私法上的手段進(jìn)行活動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)行政中，除此之外，還存在裁量基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、行政調(diào)查等各種行為和制度?！盵13]既然現(xiàn)代現(xiàn)行的目的不再僅是單純的管理，而是提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和便捷地實(shí)現(xiàn)公共利益，那么，基于公開(kāi)、平等、合意原則之上的非強(qiáng)制性行為方式將得到倡導(dǎo)推廣。正如美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆所言：“公共行政的中心問(wèn)題被看作是提供公共利益和服務(wù)時(shí)，除了擴(kuò)充和完善官僚機(jī)構(gòu)外，其他的組織形式也許可以提供所有這些功能?！盵20]非強(qiáng)制性行政行為融合了行政機(jī)關(guān)的行政目標(biāo)和相對(duì)方的創(chuàng)新動(dòng)力，有利于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。眾多人士經(jīng)由獨(dú)立的和競(jìng)爭(zhēng)的努力，能促使那些我們見(jiàn)到更會(huì)需要的東西出現(xiàn)。[21]

（四）行政運(yùn)行機(jī)制的更新——從注重權(quán)力行政到注重權(quán)利尊重

在國(guó)家行政觀念的支配下，偏重于提高行政管理活動(dòng)效率，強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威和全面干預(yù)，行政權(quán)力駕

于相對(duì)人權(quán)利之上，使行政權(quán)力的行使暢通無(wú)阻，而漠視相對(duì)人的權(quán)利要求。故在行政法中，對(duì)行政職權(quán)的規(guī)定是面面俱到、不厭其祥，乃至不惜超過(guò)授權(quán)法定的范圍、界限、程度等去作開(kāi)辟延伸。[22]因此容易造成雙方互不信任，甚至可能產(chǎn)生對(duì)抗，這勢(shì)必導(dǎo)致行政的低效率和高成本。行政法必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行重新定位，確定尊重權(quán)利的精神原則，行政權(quán)行使的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的權(quán)利，不是消極地不侵犯相對(duì)人權(quán)利，而是積極地創(chuàng)造條件促進(jìn)相對(duì)人權(quán)利的增長(zhǎng)。通過(guò)行政主體與行政相對(duì)方之間的相互信任，真誠(chéng)合作，充分調(diào)動(dòng)雙方的積極性和創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)公益與私益的最大化。

六、公共行政法范式對(duì)行政法研究的啟示

行政法從國(guó)家行政范式到公共行政范式的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)了研究的視角轉(zhuǎn)換，給行政法理論研究最重要的啟示是：打破國(guó)家行政觀念界限，樹(shù)立公共行政觀念，促進(jìn)公共利益，提高人民福祉。我們挑兩例子具體闡述。

社會(huì)中介組織的興起與發(fā)展，引發(fā)了一系列行政法問(wèn)題。例如傳統(tǒng)行政法的調(diào)整對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間因行政管理而產(chǎn)生和各種行政關(guān)系。即受行政法規(guī)范和調(diào)整的主體主要是兩個(gè)：國(guó)家行政機(jī)關(guān)和作為行政相對(duì)人的公民、法人和其他組織。社會(huì)中介組織在參與和監(jiān)督政府管理過(guò)程中的重要作用沒(méi)有在傳統(tǒng)行政法中得到充分體現(xiàn)?，F(xiàn)代行政法如何將社會(huì)中介組織納入其規(guī)范與調(diào)整的范疇，是我國(guó)行政法研究面臨的重大課題。又如，現(xiàn)代社會(huì)，越來(lái)越多的公共管理職能被移交給社會(huì)中介組織來(lái)承擔(dān)和行使，而社會(huì)中介組織的這種對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力是不是一種公共行政權(quán)，是否屬“公共行政”的范疇，也成為目前必須解決的問(wèn)題之一。

非強(qiáng)制性行政行為大量出現(xiàn)，也需要我們解決與之伴隨而生的一些問(wèn)題。例如應(yīng)依法明確非強(qiáng)制性行政行為的主體資格。非強(qiáng)制性行政行為須是一定的行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織發(fā)出?，F(xiàn)實(shí)中，曾有本不具備行政主體資格的組織與公民個(gè)人簽訂所謂的行政合同，后者蒙受損害后卻因被告身份不適格而無(wú)法通過(guò)行政訴訟渠道加于解決的教訓(xùn)。又如對(duì)非強(qiáng)制性行政行為的救濟(jì)問(wèn)題，公眾對(duì)政府的信賴(lài)和政府對(duì)公眾承諾，使得非強(qiáng)制性行政行為正常有效實(shí)施。政府如果違背誠(chéng)實(shí)守信、禁止反言等原則，侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，政府應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，相對(duì)人應(yīng)獲得相應(yīng)的救濟(jì)，這是法治行政的基本要求。因此，應(yīng)盡快建立和逐步完善包括行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償制度在內(nèi)的救濟(jì)制度，促使相對(duì)人的主動(dòng)參與和積極配合，從而促進(jìn)非強(qiáng)制性行政行為在更廣闊空間內(nèi)發(fā)展。

國(guó)家行政范式向公共行政范式的轉(zhuǎn)變，對(duì)于行政法研究而言，重要的不是獲得現(xiàn)成的答案，而是確立公共行政的理念，樹(shù)立以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的態(tài)度。要最終真正實(shí)現(xiàn)行政法范式的轉(zhuǎn)變，還有許許多多問(wèn)題，有待于我們?cè)谘芯恐猩罨J(rèn)識(shí)。

七、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行與市場(chǎng)機(jī)制的逐漸完善，以及經(jīng)濟(jì)全球化，必將推動(dòng)著我國(guó)行政改革步步深入，公共行政范式的確立，更為我國(guó)行政法理論設(shè)定了便利的分析與研究的框架和推理結(jié)構(gòu)，我國(guó)行政法研究必將迎來(lái)新的發(fā)展之春。

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