行政約談對電商平臺法治發展的應用

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摘要：行政約談以其靈活、柔性、多樣的執法特征，廣泛運用到社會治理各領域，有著彌補法律滯后和漏洞的效果，推動了行政執法和治理模式的變革。在規范管理電商平臺活動中，行政約談既節省了管理成本，又提高了行政效率，同時促進了電商平臺健康有序發展。本文通過梳理電子商務領域行政約談，發現行政約談電商平臺法律依據不足、程序缺乏規制和缺乏監督救濟措施等。實現行政約談電商平臺法治發展應從完善立法體系、細化程序規則、建立監督機制三方面入手，從而不斷推進電商平臺管理活動規范化。

關鍵詞：電商平臺；行政約談；法治發展；管理規范化

行政約談起源于稅務領域，遼寧省地稅局在2002年9月的有關個人所得稅約談外籍人員的工作通知，第一次以官方規范性文件規定了行政性質的約談，其后在稅收、食品、環境、網絡、電商等諸多領域廣泛運用。2012年12月23日，上海市消費者權益保護委員會就虛假標價、夸大宣傳、不平等條款等問題約談25家電商企業。行政約談電商平臺主要是行政主體依照管理職權約談電商平臺企業，通過溝通協商、政策宣講和勸誡警告等方式，達到預防糾紛、違法預警和懲戒教育的現實效果。有學者提出，“目前，依約談對象不同，主要有內部約談和外部約談?！保?］前者是上級行政機關約談下級行政機關，后者是行政機關約談管理的社會組織和其他行政相對人。本文以電商平臺企業為行政相對人作為研究對象。

1行政約談電商平臺現狀

隨著電商平臺的日益發展，更加多樣化的電商服務不斷滿足了消費者的需求，成為消費者日常生活的重要組成部分。由于電商平臺前景廣闊，市場經濟的盲目性和自發性誘發該領域問題頻現，對于該領域的治理是政府管理的一個新課題。在電商平臺管理中，政府管理部門予以行政約談柔性的執法手段及時、高效地實施行政指導，引導電商平臺規范有序發展。

1.1高規格約談電商平臺

2003年淘寶網成立以來，京東、美團、攜程等電商平臺不斷創新、豐富和方便了消費者的網購生活，促進了電商網絡經濟快速發展。然而，在電商平臺發展中存在濫用市場支配地位、濫用自主定價權、侵害消費者信息數據、平臺監督管理不力等方面的諸多問題。行政約談電商平臺能有效解決此類問題，通過指導規范電商經營秩序，維護公平競爭環境。2014年10月31日，原國家工商總局集中約談阿里巴巴、唯品會、京東等10家電商平臺企業，要求各企業防范商品價“先漲后降”、禁用“史上最低價”宣傳語，確保7日無理由退貨。2020年12月22日，國家市場監管總局聯合商務部就規范社區團購秩序集中約談阿里巴巴、騰訊、京東、滴滴、美團、拼多多6家網絡電商平臺，會議深入學習國家互聯網經濟法律政策，并予以行政指導，提出電商平臺嚴格遵守“九不得”。

1.2電商節約談電商平臺

2009年，天貓商城舉辦“雙十一”促銷活動以來，其后天貓“雙十二”“京東618”等電商節促進電商經濟發展，其中2020年天貓“雙十一”全球實時成交額突破3723億。在電商平臺促銷活動中存在主體準入、商品信息、銷售管理、評價信用等方面諸多問題。早在2013年11月6日，北京市工商局就“雙十一”期間商品、服務質量問題預防消費糾紛集中約談京東商城等16家電商企業，要求應給予消費者7日的冷靜期。2020年11月1日，北京市市場監管局牽頭集中約談京東、天貓、美團、微店等9家重點電商平臺企業，指導電商平臺規范開展電商節活動。該約談重點圍繞平臺管理、產品價格、消費者維權等內容，要求與會電商平臺企業嚴格遵守《網絡安全法》《食品安全法》等法律法規，加強對電商平臺管控力度，形成平臺自治與政府監管的良性互動。2020年“雙十一”期間，珠海、鎮江、合肥等地市場監督管理局集中約談電商平臺企業，學習《電子商務法》《消費者權益保護法》《價格法》等法律法規。

1.3多領域約談電商平臺

電商經濟的發展推動電商平臺多元化發展，其涉及餐飲、住宿、交通、購物等諸多領域，在發展中暴露出的問題亟待解決。一是，食品安全領域行政約談。2020年8月10日，山西省市場監管局約談兩家電商平臺負責人，電商平臺嚴格遵守《電子商務法》和《國家市場監管總局關于開展“長江禁捕打非斷鏈”專項行動的公告》要求及時下架類似“長江魚”的產品，持續監測平臺商戶情況。二是，交通出行領域行政約談。2020年10月21日，湖北十堰市公安局交管局針對共享電動單車妨礙交通安全管理，未經許可、備案違規投放等問題告誡約談美團、哈啰、青桔三家共享電動單車企業地區負責人，要求加強共享電單車管理，積極履行企業主體責任。三是，旅游住宿領域行政約談。2018年8月20日，北京市旅游發展委員會針對去哪兒網商提供住宿服務問題約談該電商平臺負責人，要求平臺依照《北京市旅游條例》加強在線旅游行業的監督管理，并納入北京旅游信用信息系統進行警示。

2行政約談電商平臺的法律困境

在行政約談電商平臺的主體中有市場監督管理部門、公安交通部門、旅游組織、消費者權益保護組織等諸多具有或履行相關行政管理職能的部門。在各地區各部門廣泛的約談活動中，行政管理部門頻繁要求被約談電商平臺履行義務、履行責任或者予以行政指導、告誡談話等，但是行政管理部門約談電商平臺的法律依據、規范程序和監督救濟等渠道缺乏具體的法律支撐。

2.1行政約談電商平臺法律依據不足

行政約談是行政主體依照職權主動約談行政相對人，根據規定的約談程序，雙方在規定的時間和地點就相關的事項進行談話。行政主體頻繁施以約談手段規范電商平臺管理活動，予以相應的行政指導，在現有的法律層面缺乏法律支撐。一是，涉及電商平臺的行政約談立法簡單粗略，只有《網絡安全法》《食品安全法》簡單規定就存在安全隱患可以約談，行政約談電商平臺常用的《電子商務法》卻沒有規定約談內容；二是，缺乏部門規章和規范性文支持。行政約談電商平臺應有法律規范，各部門、各地區、各行業應有可操作性規范性文件，在約談電商平臺僅以臨時通知、辦法、決定等開展約談，缺乏足夠的法律依據，在實踐中對其約談行為褒貶不一。行政約談主體“濫用”而執法“異化”，約談的靈活性、便捷性使得行政執法單位濫用行政約談，變相的以約談代替執法。行政主體和約談對象進行不對等的協調溝通，致使相對人參與約談不配合，約談結果履行不能實現。行政主體過于強調其威懾功能，濫用采用信用評價、取消評價資格等手段，使相對人的合法權利得不到救濟，相對人權利保障嚴重不足。

2.2約談電商平臺的程序缺乏規制

第一，行政約談的主體和電商平臺缺乏法律規制?，F行采取行政約談的行政主體過于寬泛，行政機關、行業協會均可對電商平臺開展約談。行政主體要求參與的電商平臺負責人身份過于嚴格，約談結果履行期限過于嚴苛，有行政約談干預市場規律之嫌。第二，約談雙方的權利和責任缺乏法律規制。行政約談電商平臺以解決問題為目標，在約談制度設計中強調電商平臺服從管理，落實主體責任，加強平臺監管，缺乏提出對策幫助其解決問題。第三，缺乏行政約談與其他行政措施銜接程序。電商平臺消極履行約談結果，法律上應終結行政約談程序，移送其他的途徑處理。在約談實踐中，“行政約談在事后與行政處罰和行政問責的互動并不頻繁，導致約談常常流于形式，嚴重制約了行政約談的實效性”［2］。

2.3電商平臺受損情形缺乏監督和救濟

行政約談電商平臺程序的啟動缺少法制審查，未經法制審查如何得知約談事項是職責范圍內的事項以及約談合法性保障。從發出約談通知啟動程序到實施約談全過程以及事后制定法律建議書，整個環節由行政主體獨立完成。行政主體擁有自由裁量權，缺乏相應的監督會有濫用職權的發生，損害電商平臺或者其他人的合法權益。行政約談結果作出決定的過程無法監督，約談結果以行政主體意思為中心，缺乏民主監督程序，有個別領導濫用自由裁量的風險。行政約談結果的決定過程缺少相應的心證記錄，沒有就如何形成結果作出相關書面材料。如果行政主體違法啟動約談程序，濫用約談手段，超越職權約談，電商平臺均無法獲得相應的救濟途徑。行政約談僅在法律規范性文件中，行政主體約談造成電商平臺受損的情形，電商平臺無法采取行政復議、行政訴訟和民事訴訟等救濟渠道。

3行政約談電商平臺法治發展路徑

3.1建立健全行政約談立法體系

目前行政約談作為行政管理的重要工具廣泛地應用在社會公共管理的各個領域，推進行政約談立法會更好地發揮其約談效力。第一，建立行政約談法律體系。（1）明確行政約談的法律地位。在國家法律層級對行政約談立法，明確約談雙方權利、義務和責任，限定行政主體的權限，制定保護電商平臺的監督救濟機制。（2）補足行政約談規則。針對各部門、各地區、各行業約談電商平臺的差異性，根據上位法制定相適宜的法律規則。在國家部門以部門規章為主體，地方上以地方法規為補充，具體行業要有符合上位法的針對性細則。第二，明確行政約談出法律范圍。（1）明確約談法定事由，行政約談具體情形應法律明確，保護電商平臺依法自主管理、自主經營和自主定價。2011年國家發改委約談中指出，“約談是一種溝通方式，不是行政干預，更談不上干涉企業定價自主權”［3］。（2）明確約談電商平臺參與人范圍，參加約談的電商平臺應是法定代表人、主要負責人和其他人員。（3）明確約談行政主體范圍。規定約談行政主體的層級、部門、行業、領域，立法賦予行政主體約談權力，禁止濫用約談代替管理。第三，構建合理的程序規則。重點就約談的啟動、回避、責任和評價回訪依法明確，制定行政約談的規范性法律文件應召開專家論證，征求社會公眾意見，建立合法性備案審查制度，明確行政約談的啟動審查程序、約談現場規則和約談結果履行責任。第四，建立行政救濟渠道。行政主體作出列入誠信名單、取消資格等造成行政電商平臺合法權利受損的應給予相應的救濟渠道。立法明確復議、訴訟等救濟渠道，在法律框架內保護電商平臺的合法權利。

3.2細化行政約談程序規則

行政主體依法啟動行政約談，約談程序法治化有助于保護電商平臺的合法權利，制約行政主體的自由裁量。行政約談按照法定約談事項分為簡單程序和普通程序。簡單程序適用于涉及事由簡單、情節輕微的，如民政部門約談年檢不合格的社會團體；普通程序適用于涉及事由復雜、情節嚴重的，如環保部門約談污染企業?！皩π姓s談的程序進行法治化改進，有助于控制行政約談的自由裁量權，保障行政約談的順利實施?！盵4]約談程序啟動后，行政主體應書面通知電商平臺約談時間、地點、事項和權利義務，保證電商平臺參與約談的準備時間。電商平臺有權申請行政主體有利害關系的約談人員回避，有權聘請律師和專業顧問參加約談。行政主體約談人員應在兩名以上，有相應的身份資格，確保約談的效果。行政主體約談人員主動告知電商平臺約談人員身份和姓名，核實參加約談電商平臺及聘請人員的身份，告知約談流程。行政主體約談人員應就有關問題給予相對人充足的時間予以陳述說明，雙方應本著信賴保護的原則進行約談。行政約談現場制作記錄筆錄，有條件的可以全程錄音錄像。約談筆錄經雙方簽字確認表示承諾履行約談結果，明確告知電商平臺在商定期限內不履行的責任后果。在約談商定期限內相對人不履行約談結果的，行政主體依法移動有關部門另行處理。

3.3完善行政約談監督保障

行政約談在行政管理各領域發揮重要的工具作用，引導電商平臺企業參與公共管理，共同推進電商管理法治化。法治化的一個重要特征就是程序法治化、程序正當性，從法律上監督行政約談。第一，行政約談電商平臺啟動法制審查。嚴格依法啟動約談程序，約談應經本單位法制部門審查。法制部門就行政約談啟動程序全面審查，依法對不符合職責權限和法律規定的約談予以終止。第二，行政約談電商平臺過程監督。該約談一般是行政主體和電商平臺雙方在進行溝通對話，“根據職責和工作需要，約談時可邀請相關技術專家、人大代表、政協委員、媒體記者以及獸藥行政監管部門其他人員參與約談?！保?］該被邀請相關人員作為公正的第三方，不偏不倚見證約談，約談現場制作約談筆錄、錄音錄像備案存檔，第三方可復制備份。第三，行政約談電商平臺結果監督。行政主體公開透明公布行政約談對象、事項和結果，實現社會公眾和新聞媒體參與監督。在食品、環境、安全等重要領域，行政主體應約談公告，避免“暗箱操作”“利益置換”，實現約談法律效果。電商平臺在法定合理期限內就約談結果落實情況及時匯報行政主體，行政主體回訪電商平臺，有效監督其履行約談結果，避免約談流于形式。

4結語

我國行政約談成功運用到電商平臺管理領域，在行政管理中引導電商平臺經營者和負責人參與電商環境治理，監督行政主體和電商平臺。在今后的法治政府和法治社會建設中，行政約談電商平臺法治化發展，既有利于電商平臺良性發展，又有利于電商平臺長期建設，有效地推進電商平臺促進經濟發展，促進電商平臺管理健康有序發展。目前行政約談的高效性和便捷性受到行政機關的青睞，在今后注重電商平臺企業的權利保障和救濟，約談制度才能行之持久、用之有力。

參考文獻

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[3]鐘晶晶.發改委:“約談”不是行政干預[N].新京報,2011-04-20.

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作者：徐可行 單位：中國計量大學