國內公眾行政決策綜述

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本文作者：青鋒工作單位：國務院法制辦公室

公眾參與行政立法，本質上是參與行政立法決策。行政立法是由行政主體一系列立法決策構成的行政活動。行政立法在調整社會關系、平衡利益格局、劃分權力職責、設置權利義務等過程中必然存在立法決策，并且是通過各種立法決策來完成和實現的。行政立法決策貫穿了行政立法進程的全過程，沒有立法決策，就不可能完成法律法規的制定、修改或者廢止。因此，行政立法也可以說就是立法主體在自己的職權范圍內，根據決策原理、按照決策程序、采用適當的決策形式和方法，就立法活動中的實際問題，作出的某種選擇和決定的活動。公眾參與行政立法，從根本上講，核心是參與行政立法過程中體現在法條上的各種立法決策。在此，還有必要厘清行政決策與行政立法決策的關系。行政立法決策實際上就是通過立法活動進行并以法律規范形式體現的行政決策。行政立法決策是最重要的行政決策之一。之所以這樣講，主要有以下幾點考慮。第一，行政決策的法治化原則，要求長期性、根本性、重大的行政決策通過立法的形式來體現和規范。因為相對而言比較科學、民主的行政立法決策，給行政決策的科學性、合理性和合法性以最大的保障。立法活動制定出的法律法規規章，是制度的主要載體；通過立法活動進行的決策，程序比較嚴密，決策比較理性，決策過程中的各方關系的平衡比較充分，決策主體比較多元。同時，法律制度本身具有的穩定性、規范性和長期性等特性，使得通過立法活動進行的行政決策，在內容上轉化成了法律的種種規范，從而在形式上賦予行政決策的制度性功能和特征。行政決策與法治化原則，在立法決策上得到了有機的結合和充分的體現。第二，行政立法決策涉及的內容重大。凡需要通過行政立法來規范和保障的行政事項，首先必須要過立法必要性的審查關。內容重大的行政決策事項不一定立法，但是，通過立法決策確定的行政決策事項一定是重要的、重大的和必須的。這也是行政立法必要性本身的內在含義。第三，行政立法決策涉及的領域廣闊。政府行為的基本準則是依法行政。依法行政就要求有法可依。政府管理延伸到哪里，立法決策就涉及到哪里，行政法就覆蓋到哪里。可以說，行政立法決策已經涉及行政管理的方方面面，各個領域。第四，行政立法決策涉及公民的權利義務。公民的權利義務應當由法律規范來調整，這已成為法制建設的重要原則。這是行政立法決策重要性的決定性因素。這也是非立法性決策在諸多方面不能決定增加公民義務或者減少權利的原因。第五，行政立法決策體現為國家意志并由國家強制力保證落實，這就是行政立法重要性的表現。這個特征是一般的行政決策不具備的。盡管行政立法決策是行政決策的重要形式，行政立法決策一樣要受行政決策一般規律的支配，但是，行政立法決策因其進入了立法領域，因而更要受立法領域的特殊規律的制約，因此，研究行政立法決策需要更多地關注其特殊性，特別需要聚焦行政立法決策的公眾參與問題。為此，《立法法》第5條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過各種渠道參與立法活動。”2010年國務院的《關于加強法治政府建設的意見》強調指出，政府立法要符合經濟社會發展規律，充分反映人民意愿，著力解決經濟社會發展中的普遍性問題和深層次矛盾，切實增強法律制度的科學性和可操作性。嚴格遵守法定權限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機制，保證人民群眾的意見得到充分表達，合理訴求和合法利益得到充分體現。除依法需要保密的外，行政法規和規章草案要向社會公開征求意見，并以適當方式反饋意見采納情況。良法之治是社會管理的基本需求。管理社會需要體現科學性、民主的行政法制，需要行政立法決策的科學化、民主化和規范化。那么科學、民主、規范的行政立法決策從何而來呢？公眾參與無疑是重要的源泉。第一，行政立法決策最終的公開性，決定其必須面對公眾，需要公眾參與。公眾參與就意味著行政立法決策在陽光下進行，接受公眾的監督，使決策者嚴格根據法定權限，按照法定程序，依據法律規定來決策，使得行政立法決策符合科學化、民主化和規范化的要求。第二，公眾參與意味著“開門立法”，需集中民智進行行政立法決策，以符合客觀規律，使得行政立法決策科學合理。第三，公眾參與意味著行政立法決策需反映民意，維護大多數人民群眾的利益，接受民眾的檢驗，使得行政立法決策符合人民的利益和愿望，體現民主政治的基本要求和精神。第四，公眾參與行政立法決策，意味著既是參與行政管理的重要途徑，也是參與行政法制建設和接受法制教育、提高法律素養、增強法律意識的過程，這就為公眾自覺執行行政立法決策打下了良好的基礎。綜上，公眾真正有效參與行政立法決策過程，對行政立法決策的公正、合理，科學、民主作用很大，不但有利于防止制度性的決策失誤和決策如何規定制度方面的失誤，也有利于提升行政管理水平，提高政府工作效率，增強政府的權威，而且有利于加強行政監督防止行政權力的缺失和濫用，更有利于平衡社會各種利益關系，帶動全社會尊重法律，遵守法律，維護法律。這對推進民主法制建設，加強和創新社會管理，促進社會和諧穩定，保證經濟社會的科學發展都有著重要的意義。

①目前，我國的行政立法決策公眾參與的發展態勢比較良好，其狀況表現出諸多客觀特征，最主要的特征是以征求意見的形式和制度安排來體現和實現公眾參與。根據中國政府法制信息網所顯現的情況看，行政立法決策公眾參與主要有如下一些客觀特征。第一，我國行政立法決策的公眾參與，從無到有，由少到多，呈迅速發展的客觀態勢。據中國政府法制信息網上的法規規章草案意見征集系統顯示，2006年以前，尚未用該系統向公眾征求意見，這就意味著公眾尚未以這種方式參與行政立法決策。2006年10月12日，國務院法制辦公室在該系統上了“關于公布《國家自然科學基金條例（草案）》廣泛征求意見的通知”，通知要求有關單位和各界人士如有修改意見，請于2006年10月20日前，將書面意見通過郵寄或者電子郵件方式送本省、自治區、直轄市人民政府法制辦公室，也可以直接將書面意見通過郵寄或者電子郵件方式送國務院法制辦公室。以信函方式郵寄的，信封上請注明“國家自然科學基金條例征求意見”字樣。據筆者查詢，該條例的點擊量達3395次。《國家自然科學基金條例（草案）》在網上公開征求意見，標志著我國行政立法決策公眾參與的新形式、新階段、新發展。此后，2007年有11部行政法規草案在該系統上征求意見供公眾參與立法決策；2008年這個數量上升為25部。從2009年開始，國務院部門的規章也開始在這個系統上征求意見，供公眾參與規章制定過程中的立法決策。這一年，共有73部法規規章在該系統上。2010年為67部。2011年的數量開始大幅上升，達117部。這就意味著公眾參與了117部法規規章的立法決策。第二，公眾參與行政立法決策的熱度，大致上說與其追逐社會輿論熱點問題或者切身利益，有一定的正相關關系。也就是說，在一定程度上，行政立法決策越是涉及社會輿論關注的熱點問題或者特殊的利益關系，公眾的參與積極性就越高。比如，社會輿論高度關注房屋拆遷問題，國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）一，就有13437人參與，在網上提出130356條意見，并且第二次征集意見時，仍然還有10429人參與，提出了74266條意見。平時大家不太關注的校車，在社會輿論關注的當日的校車安全條例（草案）（征求意見稿），也有2737人參與，提出了23411條意見。與切身利益相關度比較高的立法決策，公眾的參與度也比較高。比如，女職工特殊勞動保護條例（征求意見稿）就有6503人參與，提出了35234條意見；中華人民共和國勞動合同法實施條例（草案）有7473人參與，提出了76136條意見；職工帶薪年休假規定（草案）（征求意見稿）有8387人參與，提出了14234條意見；國務院關于修改《工傷保險條例》的決定(征求意見稿)有5030人參與，提出了29876條意見。相反，公眾的參與積極性就不高。如中華人民共和國國際收支統計申報條例（征求意見稿）就只有8個人參與，提出的意見只有44條。第三，網絡信息化的平臺對公眾參與行政立法決策具有決定性的影響。它為公眾參與行政立法決策提供了方便快捷及時的參與渠道，徹底改變了行政立法決策傳統的信息獲取與傳遞方式，打破了公眾參與的時空和地域限制，使公眾可以不受身份的約束自由地表達對政府擬作出的行政立法決策的意見和建議，可以廣泛地參與到行政立法決策的方方面面中去。因此，目前看網絡信息化平臺是公眾參與行政立法決策的最重要的渠道。據統計，2006年至2011年在中國政府法制信息網上的法規規章草案意見征集系統中，公眾參與行政立法決策的法律法規規章有294部，其中行政法規有91部，部門規章196部，并且還有《中華人民共和國電影產業促進法（征求意見稿）》、《中華人民共和國商標法(修訂草案征求意見稿）》、《精神衛生法（草案）》、《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》等4部法律。公眾參與的這294部法律法規規章涉及公安、民政、衛生、計生、交通運輸、鐵路、民航、建設、財政、稅務、審計、科技、商務、證券期貨、保險、旅游、文化、教育、人力資源、社會保障、林業、農業、水利、國土資源、海洋、氣象、測繪、環保、專利、商標、工商管理、電力、質量檢驗、工業與信息化和海關等各個領域的政府部門的行政立法決策。第四，公眾參與行政立法決策的另一個重要客觀特征，是通過其意志的表達，大范圍、廣角度、深層次地介入國家層面的制度建設。公眾參與行政立法決策涉及的不是一事一議的具體的或者短時期、局部的行政事務性決策，而是事關全社會的普遍性的根本性的制度問題，通過這種形式，廣大社會成員參與到了法制建設中，參與到了法律法規規章的制定中，參與到了國家重要制度的創立、形成的過程，使公民的言論自由在一些根本性的方面——行政立法決策——也得到體現和實現。同時，公眾參與行政立法決策，其針對性、目標性都比較強，其發表的意見，所提的建議一般是直接針對具體操作的立法決策事項，而不是泛泛而談的議論，這種類型的參與，是將其意見和建議原汁原味地直接傳達到立法決策者，沒有信息過濾、失真和遺漏，對決策者的參考價值就比較大，受重視程度就相應高，參與者的影響力也就比較大，作用也發揮得比較充分，正是重要的意見傳遞給了重要的人聽。第五，公眾參與行政立法決策，有效地促進了行政立法的質量和水平的提高。行政立法的質量和水平的提高，有賴立法決策的質量和水平。影響行政立法決策的正確與否，水平高低的因素不少，但是公眾參與行政立法決策是根本性的因素之一。從中國政府法制信息網2006年至2011年在法規規章草案意見征集系統公布的294部法律法規規章征求意見稿看，公眾對這294部法律法規規章征求意見稿都積極參與，有相當一部分還是高度關注，參與度達100%。從正式出臺的法律法規規章與其征求意見稿的對比可見，公眾參與對行政立法決策的質量和水平是有很大影響的。從理論上看，主要有以下幾點原因。一是，行政立法決策的公眾參與，就意味著行政立法決策必須公開透明，決策活動必須在陽光下進行。這樣就產生兩個功效：一方面，決策者受到公眾的有效監督，能夠比較好地預防決策中的制度性腐敗行為、不公行為、濫用決策權的行為等；另一方面，在陽光下進行行政立法決策活動，其質量和水平要受到公眾的關注、評判，決策者有著巨大的壓力，這種壓力會轉化成追求高質量高水平決策的內在動力，也就是說公眾的評價、“面子”的效應，使得決策者在公眾參與的情況下不得不更加努力地履職盡責，從而使行政立法決策的質量和水平得到提高。二是，公眾參與，有助行政立法決策的科學民主，使決策更加符合決策和客觀事物的規律，更加符合民意，反映民智。特別是在利益多元化的格局下，在政府與公眾、公眾中不同人的意見不一致的情況下，能更好地防止立法決策上的偏差。第六，公眾參與行政法規立法決策，已經形成了一套制度性的保障機制。《立法法》、《行政法規制定程序條例》等法律、行政法規對公眾參與行政立法決策問題已經作出了比較全面的制度性規定。在制定行政法規的過程中，關于公眾參與的主要內容有：一是，規定行政法規在起草過程中，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。二是，規定了聽取意見可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式。三是，起草部門將行政法規送審稿報送國務院審查時，應當一并報送行政法規送審稿的說明和有關材料。行政法規送審稿的說明應當對立法的必要性、確立的主要制度、各方面對送審稿主要問題的不同意見，征求有關機關、組織和公民意見的情況等作出說明。四是，規定在行政法規送審稿的審查階段，國務院法制機構應當將行政法規送審稿或者行政法規送審稿涉及的主要問題發送國務院有關部門、地方人民政府、有關組織和專家征求意見。重要的行政法規送審稿，經報國務院同意，向社會公布，征求意見。國務院法制機構應當就行政法規送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。行政法規送審稿涉及重大、疑難問題的，國務院法制機構應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。行政法規送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。國務院法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草部門協商后，對行政法規送審稿進行修改，形成行政法規草案和對草案的說明。為了拓寬公眾參與政府立法的渠道，提高政府立法的透明度和公眾參與程度，進一步增強法律制度的科學性、合理性、公正性和可操作性，根據《立法法》和行政法規制定程序條例，2012年4月27日國務院法制辦公室在中國政府法制信息網上公布了《法律法規草案公開征求意見暫行辦法》，對公眾參與行政立法問題作了更加具體的規定：一是，明確規定法律法規草案公開征求意見，是指將法律草案、行政法規草案全文或者部分內容在中央主要媒體、中國政府法制信息網上公布，向社會公開征求意見和建議。二是，確立了基本的原則，規定：行政法規草案除涉及國家秘密、國家安全、匯率和貨幣政策確定等不宜向社會公開征求意見的外，原則上都應當通過中國政府法制信息網向社會公開征求意見。法律法規草案原則上應當在征求有關地方、部門和其他相關單位的意見、予以修改后，向社會公開征求意見。法律法規送審稿比較成熟的，也可以直接向社會公開征求意見。公布法律法規草案向社會公開征求意見的，還應當正式印送有關地方、部門和其他相關單位征求意見。三是，明確了公開的載體、要求、期限和具體操作程序等，規定通過中央主要媒體公開征求意見的法律法規項目，通過《人民日報》、《法制日報》、中央政府門戶網站等媒體向社會公布，并同時在中國政府法制信息網上予以公布。僅通過網上公開征求意見的，在網上公布的同時在中央有關媒體上消息。在網上公開征求意見的期限一般不少于30天，情況緊急等特殊情況除外。法律法規草案向社會公開征求意見的，應當在公布草案或者其主要內容的同時，公布征求意見說明、向公眾介紹征求意見的重點，并列明公眾提出意見和建議的方式、期限以及擬接收意見和建議的單位及其通訊地址、電子信箱等信息。第七，公眾參與規章的立法決策，在《規章制定程序條例》等法規中有更加明確的規定和要求。一是，起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。聽證會依照下列程序組織：（1）聽證會公開舉行，起草單位應當在舉行聽證會的30日前公布聽證會的時間、地點和內容；（2）參加聽證會的有關機關、組織和公民對起草的規章，有權提問和發表意見；（3）聽證會應當制作筆錄，如實記錄發言人的主要觀點和理由；（4）起草單位應當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規章在報送審查時，應當說明對聽證會意見的處理情況及其理由。二是，起草單位將規章送審稿報送審查時，應當將有關方面的意見等情況作出說明，并報匯總的意見、聽證會筆錄等材料。三是，應當將規章送審稿或者規章送審稿涉及的主要問題發送有關機關、組織和專家征求意見，深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。規章送審稿涉及重大問題的，應當召開由有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。規章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構經本部門或者本級人民政府批準，可以向社會公布，也可以舉行聽證會。針對部門規章，2012年4月27日，國務院法制辦公室還在中國政府法制信息網了《關于部門規章草案在“中國政府法制信息網”公開征求意見有關事項的通知》，要求各部門決定公布規章草案向社會公開征求意見，在通過有關載體向社會公布的同時，還要在“中國政府法制信息網”上集中公布，并且在該網上公開征求意見的期限一般不少于30天，各部門按照該要求確定征求意見的期限，并在公開征求意見的通知中注明。國務院法制辦將在每年一季度向社會公布上一年度部門規章草案在“中國政府法制信息網”上公開征求意見的情況。此外，2012年6月15日，國務院法制辦在中國政府法制信息網上公布了《關于起草涉及民間投資的法律文件草案聽取行業協會(商會)和民營企業意見的通知》，要求采取座談會、聽證會、論證會等適當方式聽取有關行業協會(商會)和民營企業的意見并以適當方式反饋意見采納情況，充分反映民營企業的合理要求，保護民間投資者的合法權益。

如果說行政立法決策公眾參與的客觀特征，只是大致描繪了目前既存的公眾參與行政立法決策的客觀情況，那么，行政立法決策公眾參與的測度，則是進一步通過一些客觀的事實來測量公眾參與的程度。由于公眾參與行政立法決策的事實情況比較多，可以進行測度的方面多個角度也很多，難以一一論及，在此，擬從關注度、參與的廣度和深度三個方面來考察公眾參與行政立法的程度。從公眾對每個公開征求意見的法律法規規章草案都發表意見和建議的情況看，對行政立法決策是關注的。但是關注的程度如何？參與的廣度、深度如何？這就需要進一步考察。（一）公眾對行政立法決策的關注度公眾對行政立法決策的關注程度，即關注度。公眾對行政立法決策的關注，在表現形式上概括地說就是對行政立法的關注。根據國家統計局2011年4月28日的2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號），大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口共1339724852人。這個數據盡管比較清晰，但是它包括了社會的方方面面，各行各業，甚至各立法機關的人員，并且基數太大，因此，難以以此作為考察立法決策的“公眾”基數，而是選一些行政立法決策所針對的群體作為公眾的基數來進行測度。當然，即使是這樣，也還是存在科學性不夠的問題。然而，在目前的條件下選擇與行政立法決策相關度比較高的特殊群體作為公眾的測度基數，也是不得已而為之。那么如何在此基礎上比較好地考察公眾對行政立法決策的關注程度呢？首先是要知道究竟有多少人看過向公眾公布的征求意見的某個行政法規或者規章。從目前的實踐情況看，在報紙上公布的征求意見的某個行政法規或者規章，有多少人看過基本上無法統計，同時即使翻翻刊載有法規規章征求意見稿的報紙，也很難說是對其的關注。但是，專門上中國政府法制信息網上去打開某個法規或者規章征求意見稿看看，這種上專門的網看特定內容，就構成我們說的關注，反映在統計分析上，就是中國政府法制信息網上某個法規或者規章征求意見稿的點擊量。其次，這個點擊量反映的是關注的人數，只有這個數量，還無法反映公眾的關注程度，因此，還需以行政立法決策所針對的群體人數作為公眾的基數來進行測度。這兩個數之比，才能大致確定公眾參與中的關注度。據此，我們選幾個在中國政府法制信息網上公布的征求意見的法規規章來分析。1.關于公眾對社會救助立法決策問題的關注度2008年8月15日，國務院法制辦公室通知，公開征求對《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（附說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止9月8日，在征求意見的23天里，共有點擊量3451次。據2009年2月26日國家統計局的《中華人民共和國2008年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2008年全年2334萬城市居民得到政府最低生活保障，4291萬農村居民得到政府最低生活保障。社會救助制度的涵蓋面比較廣，但考慮到救助制度以城鄉低保為基本內容，故考察關注度時，我們選擇城鄉居民低保人數即6625萬人來考察。這樣，按照公眾3451次的點擊量與城鄉居民低保人數的比率算，那么公眾對社會救助立法決策問題的關注度大致為萬分之0.52。也就是說1萬個城鄉居民低保人員中，大致有0.52個人關注這個立法問題。2.關于公眾對職工帶薪年休假立法決策問題的關注度2007年11月6日，國務院法制辦公室通知，公開征求對《職工帶薪年休假規定（草案）（征求意見稿）》（附說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止11月16日，在征求意見的10天里，共有點擊量19337次，其中共有8387人提出了14234條意見。據人力資源和社會保障部、國家統計局2008年6月5日的《2007年勞動和社會保障事業發展統計公報》顯示，2007年全國城鎮就業人員29350萬人。按照公眾19337次的點擊量與全國城鎮就業人員29350萬人的比率算，那么公眾對職工帶薪年休假立法決策問題的關注度大致為萬分之0.66。也就是說1萬個城鎮就業人員中，大致有0.66個人關注這個立法問題。3.關于公眾對機動車強制報廢標準立法決策問題的關注度2011年9月29日，商務部通知，公開征求對《機動車強制報廢標準規定（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。截止10月30日，在征求意見的30多天中，共有點擊量9123次。據交通運輸部綜合規劃司2012年04月25日的《2011年公路水路交通運輸行業發展統計公報》顯示，2011年全國私人汽車保有量7872萬輛。每部私人汽車的車主實際上是關心其車的報廢問題的，政府汽車報廢問題的行政立法決策直接關系其切身利益。按照公眾9123次的點擊量與私人保有的7872萬輛汽車的比率算，那么公眾對機動車強制報廢標準立法決策問題的關注度大致為萬分之1.16。也就是說1萬個私人汽車車主中，大致有1.16個關注這個立法問題。4.關于公眾對保險銷售從業人員監管立法決策問題的關注度2011年4月19日，中國保監會通知，公開征求對《保險銷售從業人員監管規定（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，《保險銷售從業人員監管規定（征求意見稿）》截止5月20日，在征求意見的30天里，共有點擊量547次。據保監會《中國保險業發展“十一五”規劃綱要》統計顯示，2005年底，全國有保險營銷員152萬人。按照公眾547次的點擊量與全國152萬保險營銷員的比率算，那么公眾對保險銷售從業人員監管立法決策問題的關注度大致為萬分之3.6。也就是說1萬個保險營銷員中，大致有3.6個關注這個立法問題。（二）公眾對行政立法決策的參與廣度關于公眾參與的廣度，從廣義上講，公眾的關注度也是參與廣度的測度指標，但是，有的關注了也真正參與并提出了意見和建議，有的僅是看看，沒有真正參與，故公眾參與的廣度，本文將其界定為相關行政管理相對人群體作為公眾的基數與實際提出意見的人之比，這樣可能相對比較好些。據此，我們用幾個實例來分析。1.關于公眾對勞動合同法實施立法決策問題的參與廣度2008年5月9日，國務院法制辦公室通知，公開征求對《中華人民共和國勞動合同法實施條例（草案）》（附說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止5月20日，在征求意見的10天里，共有點擊量3636次。據人力資源和社會保障部2010年5月21日的《2008年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2008年全國城鎮單位就業人員在崗職工11515萬人，全國外出農民工數量為14041萬人。通過勞動保障監察執法，責令用人單位為1561.7萬名勞動者補簽了勞動合同。按照公眾3636次的點擊量與全國城鎮單位就業人員在崗職工和農民工之和的25556萬人的比率算，那么公眾對勞動合同法實施的立法決策問題的關注度大致為萬分之0.14。同時，按照參與提出意見的7473人與全國城鎮單位就業人員在崗職工和農民工之和的25556萬人的比率算，那么公眾對勞動合同法實施的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.29,也就是說1萬個應簽勞動合同的就業人員中，大致有0.29個人參與這個立法問題。2.關于公眾對國務院修改工傷保險條例立法決策問題的參與廣度2009年7月24日，國務院法制辦公室通知，公開征求對《國務院關于修改<工傷保險條例>的決定(征求意見稿)》（附說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止8月15日，在征求意見的23天里，共有點擊量29670次。據人力資源社會保障部2010年5月21日的《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2009年全國參加工傷保險人數為14896萬人。全年享受工傷保險待遇人數為130萬人。按照公眾29670次的點擊量與全國參加工傷保險人數為14896萬人的比率算，那么公眾對國務院修改工傷保險條例的立法決策問題的關注度大致為萬分之1.99。同時，按照參與提出意見的5030人與全國參加工傷保險的14896萬人的比率算，那么公眾對國務院修改工傷保險條例的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.34，也就是說1萬個參加工傷保險的人員中，大致有0.34個人參與這個立法問題。3.關于公眾對個體工商戶立法決策問題的參與廣度2009年7月21日，國務院法制辦公室通知，公開征求對《個體工商戶條例（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止8月28日，在征求意見的38天里，共有點擊量10163次。據國家工商總局辦公廳2009年5月11日的《統計分析：2009年一季度全國市場主體發展報告》顯示，截至2009年3月底，全國個體工商戶實有2948萬戶。按照公眾10163次的點擊量與全國實有個體工商戶2948萬戶的比率算，那么公眾對個體工商戶的立法決策問題的關注度大致為萬分之3.44。同時，按照參與提出意見的3235人與全國實有個體工商戶2948萬戶的比率算，那么公眾對個體工商戶的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之1.09，也就是說1萬個個體工商戶中，大致有1.09個人參與這個立法問題。4.關于公眾對職業病防治立法決策問題的參與的廣度2010年11月4日，國務院法制辦公室通知，公開征求對《中華人民共和國職業病防治法》診斷鑒定制度條文（草案）（附說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止11月19日，在征求意見的的15天里，共有點擊量7086次。我國現有勞動力人口7.5億，其中，接觸職業危害的勞動者達2.2億。（法制日報，2012年6月20日，第6版，《我國2.2億勞動者接觸職業危害》）按照公眾7086次的點擊量與全國接觸職業危害的2.2億勞動者的比率算，那么公眾對職業病防治立法決策問題的關注度大致為萬分之0.32。同時，按照參與提出意見的220人與全國接觸職業危害的2.2億勞動者的比率算，那么公眾對職業病防治的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.01，也就是說1萬個接觸職業危害的勞動者中，大致有0.01個人參與這個立法問題。（三）公眾對行政立法決策的參與深度關于公眾對行政立法決策問題的參與深度，主要是測度公眾介入立法決策的程度，因此，不僅要看參與提出意見的人數，而且要看總的意見條數和每人平均提出的意見條數。由于公眾參與是一個比較宏觀的進行了一定抽象的概念，最終還是要具體到個人的具體意見和法條，才能測度公眾參與立法的深度，因此，需要根據每人平均提出的意見條數與法律法規規章的平均條文之比，來測度公眾參與立法的平均深度。從目前的實際情況看，法規規章都比較短，大約在50條左右，如果以此為100%的話，那么，每人平均提出的意見條數與法條的平均條數之比，就是公眾參與立法決策的平均深度。公眾參與的平均深度，便于橫向上從宏觀角度在不同的法規規章中進行比較分析。而具體考察某個法規的公眾參與的實際深度，就要看每人平均提出的意見條數與該法規的實際條數之比。一般地說，總體上看提意見的條數越多，參與度越深；但法規規章的條文數則是公眾參與深度的重要變量。以下的考察我們均按此方法來進行測度、分析。1.關于公眾對事業單位人事管理立法決策問題的參與深度2011年11月24日，國務院法制辦公室通知，公開征求對《事業單位人事管理條例（征求意見稿）》（附說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止12月30日，在征求意見的36天里，共有點擊量40171次。據中央機構編制網2012年8月29日載發的《我國事業單位清理規范基本完成》一文報道，目前全國事業單位的總數110多萬家，從業者超過3000萬人。按照公眾40171次的點擊量與全國事業單位的3000萬人的比率算，那么公眾對事業單位人事管理立法決策問題的關注度大致為萬分之13.39。同時，按照參與提出意見的4665人與全國事業單位的3000萬人的比率算，那么公眾對事業單位人事管理的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之1.55,也就是說1萬個事業單位的人員中，大致有1.55個人參與這個立法問題。關于參與的平均深度，據統計，參與提出意見的4665人，共提出了31920條意見，每人平均提出6.84條意見。那么，每人平均提出的6.84條意見與每部法規的平均50條文數之比，就是13.68%。也就是說公眾對事業單位人事管理的立法決策問題參與的平均深度可以測度為13.68%。該法規實際是57條，故公眾參與的實際深度則為12%。2.關于公眾對社會保險費申報繳納管理立法決策問題的參與深度2011年11月15日，人力資源和社會保障部通知，公開征求對《社會保險費申報繳納管理規定（草案）》（附說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止12月15日，在征求意見的30天里，共有點擊量31152次。據人力資源和社會保障部2012年6月5日的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2011年社會保險參保人數為121641萬人（養老保險參保人數為28391萬人，失業保險參保人數為14317萬人，醫療保險參保人數為47345萬人，工傷保險參保人數為17696萬人，生育保險參保人數為13892萬人）。按照公眾31152次的點擊量與全國社會保險參保人數為121641萬人的比率算，那么公眾對社會保險費申報繳納管理立法決策問題的關注度大致為萬分之0.25。同時，按照參與提出意見的1930人與全國社會保險參保人數為121641萬人的比率算，那么公眾對社會保險費申報繳納管理的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.015，也就是說1萬個社會保險參保人員中，大致有0.015個人參與這個立法問題。關于參與的平均深度，據統計，參與提出意見的1930人，共提出了2801條意見，每人平均提出1.45條意見。那么，每人平均提出的1.45條意見與每部法規的平均50條文數之比，就是2.90%。也就是說公眾對社會保險費申報繳納管理的立法決策問題參與的平均深度可以測度為2.90%。該規章實際是38條，故公眾參與的實際深度則為3.82%。3.關于公眾對在中國境內就業的外國人參加社會保險立法決策問題的參與深度2011年6月10日，人力資源和社會保障部通知，公開征求對《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法（征求意見稿）》（有說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止6月17日，在征求意見的7天里，共有點擊量11354次據人力資源和社會保障部2012年6月5日的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2011年持外國人就業證在中國工作的外國人共24.19萬人。按照公眾11354次的點擊量與24.19萬在中國工作的外國人的比率算，那么在中國境內就業的外國人參加社會保險立法決策問題的關注度大致為萬分之469.36。也就是說1萬個在中國境內就業的外國人中，大致有469.36個關注這個立法問題。同時，按照參與提出意見的80人與24.19萬在中國工作的外國人的比率算，那么公眾對在中國境內就業的外國人參加社會保險的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之3.30，也就是說1萬個在中國境內就業參加社會保險的外國人中，大致有3.30個人參與這個立法問題。關于參與的平均深度，據統計，參與提出意見的80人，共提出了173條意見，每人平均提出2.16條意見。那么，每人平均提出的2.16條意見與每部法規的平均50條文數之比，就是4.32%。也就是說公眾對在中國境內就業的外國人參加社會保險的立法決策問題參與的平均深度可以測度為4.32%。該規章實際是12條，故公眾參與的實際深度則為18%。4.關于公眾對出租車駕駛員從業資格管理立法決策問題的參與深度2011年10月24日，交通運輸部通知，公開征求對《出租車駕駛員從業資格管理規定（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。據中國政府法制信息網顯示，截止11月25日，在征求意見的30天里，共有點擊量4478次。參與提出意見的176人。據交通運輸部綜合規劃司2012年04月25日的《2011年公路水路交通運輸行業發展統計公報》顯示，2011年底，全國擁有出租汽車運營車輛126.38萬輛。按照公眾4478次的點擊量與全國126.38萬輛出租汽車的比率算，那么公眾對出租車駕駛員從業資格管理立法決策問題的關注度大致為萬分之35.43。同時，按照參與提出意見的176人與全國126.38萬輛出租汽車的比率算，那么公眾對出租車駕駛員從業資格管理的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之1.39,也就是說1萬個出租車駕駛員中，大致有1.39個人參與這個立法問題。關于公眾對出租車駕駛員從業資格管理的立法決策問題參與的深度，據統計，參與提出意見的176人，共提出了458條意見，每人平均提出1.41條意見。那么，每人平均提出的1.41條意見與每部法規的平均50條文數之比，就是2.82%。也就是說公眾對出租車駕駛員從業資格管理機的立法決策問題參與的平均深度可以測度為2.82%。該規章實際是47條，故公眾參與的實際深度則為3%。

從目前我國的行政立法決策公眾參與的狀況呈現出的客觀特征以及初步的量化分析看，主要有如下一些技術因素影響行政立法決策公眾參與。第一，在征求意見的方式上，多部規章打包同時征求意見。據統計，2006年至2012年8月14日，在中國政府法制信息網上的法規規章草案意見征集系統中，公眾參與行政立法決策的部門規章有260部。其中，有33部部門規章，是在12個部門的征求意見通知中以打包的方式公布的，占征求意見規章總數的0.13%。如2012年4月28日國家安全生產監督管理總局公開征求意見的通知，就將《工貿企業較大安全風險作業監督管理規定》等六部規章送審稿打包公開征求意見。2011年11月17日公安部公開征求意見的通知，就將《建設工程消防監督管理規定》、《消防監督檢查規定》、《火災事故調查規定》（修訂稿）等3部規章草案打包公開征求意見。以打包的方式在一個通知中公布幾個規章征求意見，從客觀情況看，公眾的參與度不高。效果不理想。從認知規律講，一次關注一個規章，接受信息就比較充分，關注度就比較高，參與度就會比較高。相反，一次面臨幾個規章，注意力就分散了，實際上是攤薄了關注度，有些信息不是忽略了就是遺漏了，對這幾個規章的參與度也是不平衡的。更重要的是，從公眾心理看，在沒有特定義務的情況下，一次對幾個規章提意見，工作量增大，操作上更加麻煩，客觀上等于為公眾參與設置了障礙，許多人也就放棄參與了。因此，要通過行政立法決策的公眾參與度，應當改變這種打包征求意見的方式。第二，公布的規章征求意見的通知中，有相當一部分沒有附相應的說明。據統計，從2006年到2012年8月14日，在中國政府法制信息網上征求意見的368部法律法規規章中，有239部在征求意見時沒有附相應的說明，占65%，其中，有14部是行政法規，225部是規章。規章征求意見不附說明的情況占了絕大部分，占全部260部規章的86%。公布法規規章草案向公眾征求意見而不附相應的說明，這是影響公眾參與的重要因素之一。我們知道，一個法規規章草案的說明，是讀者了解起草背景和必要性、需要針對性解決的問題、制度設計的基本思路和具體安排等等內容的重要途徑，也是提高公眾參與的興趣、幫助公眾有效參與的重要形式，更是立法決策民主性的重要保障條件。我們不能奢求每一個人都是法律專家，只看法規規章草案枯燥、抽象的條文，就都能吃透主要內容，把握精神實質、原則要義、關鍵環節，進而提出意見和建議。即使是法律專家，要想有效地參與立法決策，不了解起草的背景、需要解決的問題、制度設計的基本思路等恐怕也不見得就一定能夠提出高質量的意見和建議。因此，公布法規規章草案征求意見，只要不是只走過場就應當同時公布相應的真正能說明情況和問題的說明。第三，公布法規規章草案征求意見的時間不規范，有的太短。按規定，部門規章草案公開征求意見的期限一般不少于30天。據統計，從2006年到2012年8月14日，在中國政府法制信息網上征求意見的368部法律法規規章中，有206部法規規章在網上征求意見的期限不足30天，占56%。有的甚至不足5天。如2009年4月21日證監會《關于修改〈證券發行上市保薦業務管理辦法〉的決定（征求意見稿）》公開征求意見的通知，但征求意見的截止日期卻限定在4月24，前后只有4天。征求意見的期限，直接影響公眾參與的程度，因為這是公眾參與的時間條件和保證。時間期限太短，公眾還來不及參與，參與的正常通道就已關閉，向公眾征求意見的過程就已結束，事實上限制了公眾參與的可能性。因此，必須至少給公眾參與提供符合規定的30天的時間期限。目前，時間期限太短的情況有了較大改變。在2012年的公開征求意見的通知中，目前只有1部征求意見的規章的期限不足30天。此外，從中國政府法制信息網上的征求意見通知看，還存在一些技術上的問題。如征求意見的稿子叫法不統一，大都標明為“征求意見稿”，但也有“草案”、“修訂草案”、“送審稿”、“修訂稿”等；又如有些征求意見的通知格式不一致；再如有些征求意見的通知落款日期與真正出來的日期不一致，有的相差好幾天，如此等等，都需要規范。五、提高行政立法決策公眾參與度的現實路徑如前所述，公眾參與行政立法決策，是政府行政立法科學性、民主性的重要保證，也是科學立法、民主立法的重要途徑。法律、行政法規、國務院的文件等都對公眾參與行政立法問題作出了規定和要求。為此，根據國務院法制辦的《2011年政府信息公開報告》，在公眾參與行政立法決策方面形成了比較有效的機制和做法，取得了比較好的成效。第一，形成了有效的立法工作者、實際工作者和專家學者三結合的工作機制，通過理論研討會、專家論證會、征求意見座談會等形式，對法律行政法規草案進行研究論證。通過實際工作者和專家學者的充分參與，發揮部門積極性和專家學者“外腦”作用，尊重基層情況和實際需要，使立法決策的科學性、合理性和可操作性得到增強。例如，在起草《國有土地上房屋征收與補償條例（草案）》過程中，召開了45次各種形式的座談會，先后共有1150多人次參加了討論。在制定《校車安全管理條例（草案）》的過程中，先后召集10多個國務院部門、18個省（自治區、直轄市）、2個副省級城市、31個縣（市）的相關部門負責人以及媒體、專家等舉行了各種形式的座談會，聽取他們對條例起草的意見建議，確保出臺的條例符合實際。第二，堅持和完善行政法規草案公開征求意見的做法。除涉及國家秘密等不宜向社會公開征求意見的外，對行政法規草案都通過中國政府法制信息網向社會公開征求意見。比如，《車船稅法實施條例（征求意見稿）》公布后，共收到意見1099條；《機關事務管理條例（征求意見稿）》公布后，共收到網上意見1422條、電子郵件528封；《女職工特殊勞動保護條例（征求意見稿）》公布后，共收到意見9442條、電子郵件2290封。第三，不斷完善公眾參與行政立法的制度規定。為了進一步做好行政法規規章草案公開征求意見工作，讓公眾更充分地提出意見，國務院法制辦制定公布了三個專門規定，完善了公開征求意見的做法，對增強立法的民主性和透明度起到了明顯的促進作用。這些情況表明，這些制度、機制和做法對提高行政立法決策公眾參與度起了積極的作用，很有意義。當然，從理論上講，提高行政立法決策公眾參與度是最有效的實現途徑，是國家體制上根本性的制度安排，特別是有不同利益集團、不同階層、不同地域的民選代表在制度平臺上的公開競爭、公開辯論、相互搏奕和透明決策。除了上述途徑外，還可以有以下幾方面現實途徑。一是，進一步完善《立法法》第58條規定的聽證會制度，在行政立法決策中比較廣泛地進行聽證。盡管實施聽證制度的成本可能比較高，但是這個制度的有效實施，對提高公眾的有效參與，促進立法決策的科學性、合理性有著重要的作用。二是，充分利用各種媒體、輿論宣傳工具和手段，加大有效的輿論宣傳，加強政府信息公開工作，吸引公眾積極參與到行政立法決策中來。現在的宣傳，更多的是滿足于把信息傳遞出去，特別是法規規章征求意見稿，大部分還只是公布出去就完成了相應的程序。“傳”的問題現在看來基本解決，但是真正的“宣”還不夠，特別是用通俗易懂的形式形成公眾關心的熱點輿論，從而提高公眾對行政立法決策的有效參與，還有很大的工作空間。三是，充分發揮行業協會、社會組織在公眾參與中的作用，使得不同的利益群體的想法、主張、訴求能夠通過其組織化的渠道有效地表達出來，形成積極的意見和建議，在行政立法決策的過程中就得到充分考慮，并體現在立法決策中。其實，這也是一個有效的宣傳、教育、統一思想提高認識的過程，通過這個過程公眾對立法決策有了比較好的了解，知道相關的厲害關系，從而增強人們自愿遵守法律法規的自覺性，防止出現事前不關心、不了解，事后不滿意或者進行抵制的情況發生，促使立法決策更加科學民主，立法決策的貫徹實施更加順暢，效果更加良好，社會更加和諧。四是，完善征求意見的反饋機制。公眾參與行政立法決策積極提出意見和建議，是問題的一個方面。另一方面，是決策機構對這些意見和建議的處理情況要有一個反饋，以回應公眾所表達的意愿和訴求以及矛盾關系的協調平衡。如果長期只是單方面的提出意見和建議，沒有回應，那么這種公眾參與的單方性就會使參與者失去參與的熱情和積極性。因為決策者對公眾提出意見和建議，通過一套理性化的制度和方式來反映和相互作用于主體與客體，就會使得決策之對象的公眾的參與行為，在精神層面、價值取向、文化環境、物質條件等方面受到激發和鼓勵，以使其行為繼續發展。所以反饋機制對公眾參與行為的激勵作用和放大效應，是提高公眾參與度的重要方面。從系統論的角度看，行政立法決策系統中，公眾提出意見和建議與對之的反饋，都是系統的構成要素，缺一不可。五是，進一步完善信息化技術手段，為公眾參與行政立法決策提供盡可能方便的多種參與渠道。在這方面，關鍵是要真正認識到公眾參與的重要性，從思想深處轉變執政的理念和觀念，克服形式主義的影響，提高公眾參與方面的服務設施、水平。如果以企業想方設法去賺取人們腰包里錢的經營理念、規劃投入、全力實施、精心服務的態度和精神，來“賺取”公眾的意見和建議，技術手段、方法、渠道等一定會相當豐富、便捷、完備，獲取意見和建議的數量和質量以及公眾的參與度，就會有較大的改觀。六是，不僅在決策前而且在決策后也積極提倡鼓勵公眾參與行政立法的評估，為進一步完善立法的制度性決策提供民意支持、反映真實情況、貢獻智慧力量。此外，還可以考慮對一些經采納了的重要的意見和建議采取適當的方式進行表彰、鼓勵等。總之，行政立法決策的公眾參與，是公民、法人或者其他組織對行政機關的立法決策通過各種方式方法表達意志、闡明主張、提出建議等社會行為，進而參與國家行政管理和制度構建，以從根本上維護自身權利和利益的重要活動，對實現我國憲法規定的人民當家作主的權利，建設社會主義法治國家，推進社會主義民主政治的進程意義深遠。特別是對進一步完善中國特色社會主義法律體系，有著直接的重要的意義。因此，從體制、機制、制度上保證公眾參與行政立法決策，從信息技術、程序等各方面保證參與權利的實現，也是我們加強和創新社會管理，促進社會和諧的重要任務。