公眾參與的行政規定思索

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本文作者：林明民工作單位：華東政法大學

所謂公眾參與，指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和。［2］50在我國這樣一個特別強調“人民當家作主”的國度，公眾參與被緊密地與民主聯系在一起。公眾參與是在代議制民主的基礎上，源于“再次的民主之需要”而出現。在代議制民主下，民主本身已被盡可能最小限度地予以打折，為了盡量彌補這種打折所帶來的損失，公眾參與作為一種有效的修補機制應運而生，在保障立法民主方面發揮了重要作用。在實踐中，行政機關往往以行政民主化為標榜，積極倡導公眾參與到行政規定的制定活動中來。在中央層面，2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，針對追求行政決策科學性和民主性的目標，明確提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策”的要求。此處“行政決策”之范圍極其廣泛，而制定行政規定顯然是其中的一個重要內容。至于地方層面，相關案例更是不少見。如2008年8月，河北承德市政府專門制定《承德市規范性文件制定公眾參與辦法》。［3］其中規定，公眾參與規范性文件制定，所提意見被采納的，由政府法制機構頒發榮譽證書或者給予表彰。②又如，2009年5月，廣東中山市政府專門制定《中山市市政府規范性文件制定公眾參與辦法》。［4］該辦法也規定公眾積極參與規范性文件制定工作，所提意見被采納，有重大貢獻的，由市法制局頒發榮譽證書或者給予表彰。再如，2010年2月，廣東惠州市政府也專門制定《惠州市政府制定規范性文件公眾參與監督制度》。［5］行政機關出臺這些專門的規范性文件③之目的基本一致，即促進和規范規范性文件制定過程中的公眾參與工作，保障規范性文件制定工作的科學性、民主性和合法性。就公眾參與制定行政規定，這些專門的規范性文件是行政機關為落實公眾參與而采取的一種最穩固與最長效的機制。通過這些規范性文件，公眾參與不再只具有一種理念上的價值，具備了在實踐中得以實現的可能性。但需要注意的是，事實上，這些規范性文件卻同時盲目地將公眾參與原則化了。（一）對行政規定涉及的內容不作任何區分，基本上制定任何行政規定都可以有公眾參與。實踐中的行政規定往往涉及行政事務的各個方面，在制定哪些行政規定應當允許公眾參與，哪些應當限制或者排除公眾參與的問題上，這些規范性文件都未作規定。無論是制定者有意為之，還是不小心疏忽了，其所造成的公眾參與被原則化這一結果都是事實。同時，從這些規范性文件的具體內容來看，公眾參與往往貫穿了制定行政規定的各個階段，包括立項階段、起草階段、審核或審查階段、實施階段等。（二）在公眾參與的主體與方式上缺乏合理的限定，規定得過于寬泛。這些規范性文件所羅列的參與方式主要有：1．通過信函、傳真、電子郵件等書面方式向有關部門表達意見；2．通過政府門戶網站或者政府法制機構網站發表意見；3．通過召開座談會、聽證會、專家咨詢論證會等方式廣泛征求公眾意見；4．邀市人大代表、政協委員、派和無黨派人士參加，聽取其意見等。從表面上看，參與的主體具有廣泛性，方式也具有多樣性，但其現實的價值有待商榷。姑且不論這種對公眾參與的原則化有無充分的法理根據，就其實際運作來看，行政機關難逃借這種原則化搞“形象工程”的嫌疑。在我國當前法治環境下，質疑行政機關對公眾意見的實際重視與采納程度不是一種刁難，公共參與的本意往往被架空，基本流于一種表面形式。

（一）我國憲法對行政機關的角色定位西方國家否認權力的統一性，主張權力自然為“惡”，故以民主與分權來均衡和制約權力。我國則大相庭徑，并不當然承認權力本身為“惡”，認為凡基于民主而產生的權力都為“善”，都是正當的，因而沒有制約的必要。基于這種思想土壤，國家權力的設計是統一的，并且以高度集中的狀態運行，由此憲法文本出現了“最高國家權力機關”的概念。至于權力統一于何處，我國憲法通過確立人民代表大會制度，明確權力統一于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。按照人大制度這種設計，全國人大是最高國家權力機關，地方大人則是地方國家權力機關，兩者共同構成人民行使國家權力的機關。在上述基礎上，行政機關是由國家權力機關產生，中央和地方各級的行政首長分別由全國人大和地方人大決定。《憲法》第85條和105條也明確規定，中央行政機關是最高權力機關的執行機關，地方各級行政機關是地方各級國家權力機關的執行機關。“權力機關的執行機關”這種憲法上的定位表明，根據人大制度的設計初衷，我國行政機關的首要職責應當是執行權力機關所作出的決定。行政規定雖是行政機關針對不特定的相對人所作出，并可反復適用的行政規則，但只要嚴格依據法律、法規、規章或者上級行政機關的行政規定，且基于其行政職權范圍即可。公眾參與更多地應當著眼于法律、法規、規章的制定，在這些行政規定的制定依據上把好關，而沒有必要在制定行政規定上也將公眾參與予以原則化。行政機關所應當做的就是扮演好執行機關的角色，這種原則化了的公眾參與不應當為執行機關這種角色定位所包容。（二）民主集中制的組織和活動原則作為我國國家機構組織和活動原則的一項基本原則，民主集中制一般被解讀為兩個層面：民主基礎上的集中和集中指導下的民主。結合人大與行政機關的關系，從比較宏觀的層面來看，經民主選舉而產生全國人大和地方各級人大作為國家權力機關，并通過民主程序組建行政機關和決定行政首長，同時以民主的方式為行政機關管理行政事務制定相應的規則，這就是一種集中指導下的民主；反之，一旦行政機關基于民主而產生，并且被賦予行政職權，同時有相應的行使規則，那么行政機關就應當認真、勤勉地履行行政職責，這就是一種民主指導下的集中。簡言之，民主一般彰顯于作為國家權力機關的全國人大與地方各級人大的“議”，而集中則具體地落實于行政機關的“行”。制定行政規定是行政機關“行”的一個重要內容，其民主基礎應當是來源于“議”。將公眾參與定位為“議”的一項原則，增強“議”的民主性無可厚非，這也是公眾參與作為代議制民主之修補機制的根本價值所在。從實際效果上講，相較于“行”的公眾參與而言，“議”的公眾參與確保了行政規定的制定依據之民主性，且這種民主性具有更強的普遍性、穩定性與連續性，進而可以更有效地維護行政規定制定工作的民主性和合法性。當然，這種民主更多地是從結果民主或內容民主的意義上講。可見，將公眾參與原則化至行政規定的制定，與民主集中制的內涵也有不盡相符之處。正如有學者指出，無論從人事上、還是行為上來看，行政機關的民主正當性都來自權力機關，而不是直接來自人民，因此，行政機關無需再次訴諸公眾，從人民獲得民主合法性。［6］（三）現代行政的效率追求行政效率是行政權的生命，現代社會中的行政權尤其如此。［7］1982年憲法確立地方人民政府實行首長負責制，其目的是強調國家行政機關的責任制，提高工作效率。［8］如前所述，行政機關作為執行機關，其根本任務是高效執行人大及其常委會制定的法律與作出的決議。而行政首長負責制可以有效地抑制行政體制內的官僚主義作風，強化行政人員的責任意識，在一定程度上克服計劃經濟體制所遺留的權責不分與行政效率低下的弊病。同時，行政機關領導經濟建設的具體工作，市場經濟對效率的追求必然要求一個高效并且負責任的行政機關。在行政首長負責制下，行政機關能夠統一有效地執行經濟發展規劃與落實經濟發展政策，契合市場經濟體制對行政機關所提出的要求。總之，從憲法確立行政首長負責制的目的與當前建立健全市場經濟體制的要求來看，在確保依法行政的前提下，行政效率應當是第一位的。然而，對公眾參與的這種原則化將“表達民意、傾聽民意”在制定行政規定中置于過高的價值定位，要求行政機關在制定行政規定中更多地以“民意”為導向。在目前行政法制并不完善的情況下，在現實生活中涌現出僅為某地區某部門獨有的并且不十分重要的問題需及時解決的，或者雖有行政法規、規章的原則規定但缺乏具體內容，此時往往由行政機關以行政規范性文件的形式予以解決。［9］從這個意義上講，對公眾參與制定行政規定的原則化應當慎重。如果過分強調以公眾參與的這種原則化來吸納民意，勢必會影響到行政的效率。如前所述，所謂的“民意”應當盡可能地在制定行政規定的相關依據環節予以考慮和吸納，而不是在執行環節“亡羊補牢”。④（四）行政首長負責制的領導體制我國《憲法》第86、90、105條的規定表明，我國行政機關的領導體制是行政首長負責制。行政首長負責制作為我國行政機關的法定領導體制，意味著在各自行政區域以及行政職權范圍內，行政首長對其主管的行政事務負全部的責任。要求行政首長負責所隱含的前提條件是，行政首長對其主管的行政事務在轄區內享有最終決定權。作為行政機關管理行政事務的一種重要手段，行政規定原則上不能創設權利義務，其存在的基礎在于執行法律、法規、規章或者上級行政機關的行政規定，細化和落實其中的權利義務規范以便執行。⑤因此，制定行政規定，應當以相關法律、法規、規章或者上級行政機關的行政規定為依據，在行政機關內部民主討論的基礎上，再由行政首長依據自身的執政經驗與決策能力作出最后的決定，這才符合行政首長負責制的內涵。可見，公眾參與行政規定制定的原則化，與行政首長負責制本身的要求也是格格不入。進一步而言，如果不能合理地控制公眾參與制定行政規定，一旦要在制定出違法或者明顯不當的行政規定問題上追究行政首長的法律責任就難免受到困惑與責難。當有社會公眾參與其中時，行政主體可能就抓到了為自己辯解的稻草：不是我的錯，這是社會公眾的選擇。［2］53此時，就會出現行政民主化與依法行政乃至依法治國之間的價值選擇沖突。

無論是對實現行政法治化之目標而言，或是對在行政活動中傳遞民主精神而言，公眾參與制定行政規定的出發點值得肯定。如前文所強調，只是對其盲目的原則化并不可取。如何走出這種原則化，除了對公眾參與本身進行合理的限定之外，還應當有更開闊的視野。（一）加強專家參與的力度普通公眾的參與應當被慎重考慮，相反，應當加強專家參與的力度。這是基于參與的主體，對公眾參與本身的一種合理限定。因為專家參與本身的特點使得其具有較高的可行性與實際意義。1．專業的知識能夠為行政規定的制定提供智力支持。相較于普通公眾而言，專家往往具備較豐富的專業知識，能夠很好地以自己的專業知識為依托，結合行政規定所要調整的行政事務，為制定工作提供寶貴的意見。當然，這里的“專家”并不僅限于法律方面的專家，完全可以根據實際制定工作的需要，將管理、水利、建筑、養殖等各行各業的專家都納入到專家參與的對象范圍。2．專家特殊的人格品質能夠為其參與行政規定制定工作提供可靠保證。專家由于其學術精神和知識分子固有的憂國憂民情懷，經常可以更好地體察社會各階層的利益訴求從而進行更好的轉達。［10］3．專家參與能夠提高行政規定制定工作的效率。專家參與在保證行政規定內容的科學性與民主性的同時，還能夠憑借自身的特點打造行政規定制定工作的“低成本、高效率”。因為相較于公眾參與而言，不僅專家的專業知識可以加快制定工作的進度，而且組織專家參與具有便捷、耗時少、開銷低、意見的表達與匯集更方便等特點。（二）發揚行政首長負責制之長制定行政規定本質是一項行政活動，應當在行政首長負責制的制度框架內進行。如前所述，我國憲法確立行政首長負責制的根本目的是，通過賦予行政機關更多的職權來更有效、更迅捷地開展行政管理活動，而對公眾參與的這種原則化卻與之背道而馳。因為公眾參與本身帶有極強的任意性，且目前我國的公眾素質普遍不高，參與的積極性很弱，對其盲目的原則化并不具有多大的實際價值。行政主體極力滿足社會公眾的意志，而“在努力滿足眾多參與決策的私益性利益團體（Privateinterestgroups）要求的時候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視”［11］。因此，制定行政規定應當回歸到采取行政首長負責制的根本目的上來，充分發揮行政首長的執政經驗與決策能力，在確保制定工作依法進行的前提下，注重提高行政效率。當然，需要指出的是，行政首長負責制并不是簡單地完全由行政首長一個人作決定，而是在行政機關內部民主討論的基礎上，行政首長全面考慮各種意見，最終依靠自己的判斷作出決定。因此，完全不必擔心行政首長一人獨斷專行，制定出不合理甚至不合法的行政規定。真正應當把好關的是行政首長的人選問題，應當選派執政經驗豐富，決策能力與領導能力強，具有責任意識與大局意識的人擔任行政首長。（三）積極采取行政調查手段究其本質，公眾參與是一種保證行政規定制定工作民主化與法治化的手段，同時也是一條匯集民意并落實于行政規定的渠道。不過，這種手段或渠道并不是唯一的，也不是最為有效的。事實上，行政機關救濟采取行政調查手段也是保證行政規定民主化與法治化的一個重要途徑。行政規定雖然以法律、法規、規章或者上級行政機關行政規定為制定依據，其執行與落實這些上位規范的功能定位決定，行政機關制定應當盡可能結合所轄行政區域的實際情況來制定行政規定。從理論上講，職權是因職責而產生，管理手段則是職責、職權的延伸。［12］為保證行政機關更好地履行管理行政事務的職責，我國《憲法》第89條和107條賦予行政機關制定行政規定的職權。就制定行政規定這項職權而言，行政調查是行使這項職權所內在蘊含的一種手段。因為行政調查構成了幾乎所有行政決策、決定的必經程序環節和處分基礎。［13］基于此，行政機關在行使制定行政規定這項職權時，應當以積極作為的姿態，主動采取行政調查的手段，以便調查結果充分反映所轄行政區域的實際情況，從而制定出具備充分民主性與可行性的行政規定。進一步而言，這也是對行政法治化與民主化一種積極作為的契合。四、結語民主是人類社會永恒的、崇高的價值追求，行政活動也理應秉承民主精神。然而，在制定行政規定上，把公眾參與盲目原則化，標榜民主精神的做法值得質疑。制定行政規定如何對公眾參與作出恰當、合理的反映，包括需公眾參與制定的行政規定之類型的確定，參與主體的范圍及其確定標準等問題，都還有待深究。總而言之，制定行政規定只有正確定位公眾參與的價值，才能在依法行政的道路上越走越遠、越走越好，才能更好地回應公眾對行政民主的需求。