農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策分析論文

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內(nèi)容摘要：農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)、精簡機(jī)構(gòu)和人員、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實(shí)施過程來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府、農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進(jìn)"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實(shí)征收不可操作、只給政策基層無法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再決策應(yīng)該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制、構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制。

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價(jià)值評估；公共財(cái)政；制度變遷

當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認(rèn)識，并需要從體制改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務(wù)院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項(xiàng)公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項(xiàng)公共政策進(jìn)行初始制度分析。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問題"的歷史背景

認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必先認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定

"農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個中性詞，它是指農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在自身進(jìn)行消費(fèi)和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、實(shí)物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，也是一個社會問題和政治問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個"問題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展時，才成為了"問題"。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國家、集體和社會有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過不合理的價(jià)格因素，主要通過工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。

顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費(fèi)，"五統(tǒng)"是指計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)以及村干部提留費(fèi)；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種"三亂"，即各種針對農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負(fù)擔(dān)，"三亂"則屬于非法負(fù)擔(dān)。

（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"負(fù)擔(dān)"的歷史階段

農(nóng)民負(fù)擔(dān)真正成為農(nóng)民的"負(fù)擔(dān)"主要經(jīng)歷了兩個歷史時期：

1．第一個歷史時期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個"一號文件"針對當(dāng)時農(nóng)村的狀況進(jìn)行的重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一改革推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是通過包產(chǎn)到戶（后來稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進(jìn)了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時的農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)然就不會成為"問題"了。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到城市中去，全面推進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個"承包"了得。全面改革的進(jìn)行，標(biāo)志著農(nóng)村改革不再是改革的重點(diǎn)，中國決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步出現(xiàn)了問題。1985年我國農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國務(wù)院決定實(shí)行"劃分稅種、核定收支、分級包干"的新財(cái)政體制，這一"分灶吃飯"的財(cái)政包干政策，在各級政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨(dú)立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強(qiáng)烈要求；此時，那些擁有國家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。

1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施。中共中央、國務(wù)院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，明確指出引導(dǎo)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的主要原因在于各級機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閿偱珊褪召M(fèi)主要是上級機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。然而，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未因此減下來，隨著城市改革的擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)體制在全國范圍內(nèi)進(jìn)行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價(jià)格逐步放開，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。

90年代初開始的農(nóng)村各種達(dá)標(biāo)活動，使農(nóng)民背上了沉重的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增重之時，也是政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策及法規(guī)不斷出臺之時：1990年《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》出臺；1991年《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》下發(fā)；1992年國辦《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)和勞務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》下發(fā)。這一時期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策是同時進(jìn)行的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也與政策俱增。

2．第二個歷史時期（1994年--今）

農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入第二個歷史時期的標(biāo)志是1994年進(jìn)行的分稅制改革。

1993年12月25日，國務(wù)院通過了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實(shí)現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從20世紀(jì)90年代開始暴露出一系列嚴(yán)重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財(cái)政狀況有句俗語概括為："中央財(cái)政很好過，省級財(cái)政也好過，地市財(cái)政也能過，縣鄉(xiāng)財(cái)政沒法過。"分稅后，稅費(fèi)征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財(cái)政較為充足，而縣鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。要維護(hù)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)節(jié)節(jié)攀升。

從2000年開始，中央在16個省市實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其目的是通過將稅費(fèi)合一，成為正稅，正稅之外再無費(fèi)，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費(fèi)。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級直接向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，另一方面減少了政策外財(cái)力，鄉(xiāng)村財(cái)政收入迅速減少。稅費(fèi)改革止住了亂收費(fèi)，但是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)卻日益嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見肘，如何維護(hù)農(nóng)村政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運(yùn)行，都成了問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入了一個新的階段，能否取得減輕負(fù)擔(dān)的后果，需要解決的問題很多。

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二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容

（一）控制并減少農(nóng)民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）重、三稅（各種收費(fèi)）是個無底洞"。控制亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開放后政府的一項(xiàng)重要的任務(wù)。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》指出上級機(jī)關(guān)和單位，下達(dá)的名目繁多的各種派款收費(fèi)的決定，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此需要做到：嚴(yán)加控制"集資"、"贊助"、"捐獻(xiàn)"等活動，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)；各級行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費(fèi)、交通工具購置費(fèi)、服裝費(fèi)。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種"三亂"（亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻(xiàn)。

1990年2月3日，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，進(jìn)一步明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例一般應(yīng)控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)定了一個"高壓線"，所有的攤派、收費(fèi)和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴(yán)厲的詞語要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。

1991年12月7日，國務(wù)院將農(nóng)民負(fù)擔(dān)通過《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)的形式確定下來了。國務(wù)院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應(yīng)該交的費(fèi)用，也就從正面排除了非此收費(fèi)就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)必須嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用的各種攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動和行政事業(yè)性收費(fèi)，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進(jìn)行清理。

1994年中央實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》強(qiáng)調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過虛報(bào)農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，因此要堅(jiān)決把農(nóng)民承擔(dān)的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和勞務(wù)全面控制在國家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴(yán)禁面向農(nóng)村的亂收費(fèi)、亂集資、亂漲價(jià)、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的達(dá)標(biāo)升級活動。之后，又有中共中央1998年10月通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農(nóng)村稅費(fèi)改革，即并費(fèi)入稅，稅外無費(fèi)。全面禁止一切稅外之費(fèi)。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩(wěn)定正稅

農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長期以來保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來一直沒有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實(shí)征收。從各地政策執(zhí)行情況來看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負(fù)擔(dān)不在正稅上，因?yàn)檎愊鄬碚f比較輕而穩(wěn)定。

（二）確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)

改革開放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務(wù)和積累工越來越成為負(fù)擔(dān)的時候，1991年國務(wù)院下發(fā)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林。

（三）精簡機(jī)構(gòu)和人員

精簡機(jī)構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重中之重，政府精簡機(jī)構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機(jī)構(gòu)和人員問題。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，黨中央和國務(wù)院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》開始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過多的也應(yīng)精簡。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，無不要求精簡機(jī)構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡機(jī)構(gòu)和人員畢竟是一個系統(tǒng)工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個角度去精簡，現(xiàn)在看來，是無法達(dá)到目的的。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財(cái)政措施。中央實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以來，特別是部分試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革以來，中央政財(cái)拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來解決因稅費(fèi)改革，帶來農(nóng)村稅費(fèi)減少而引發(fā)的財(cái)政缺口。

（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費(fèi)中共中央、國務(wù)院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就開始要求："農(nóng)村社會主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實(shí)事，講實(shí)效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風(fēng)再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)前的中心任務(wù)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)不合時宜，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對這些錯誤思想，1996年《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中指出："嚴(yán)禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達(dá)標(biāo)升級活動。各級政府和部門在農(nóng)村開展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級活動。"1998年中辦和國辦《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》基本重復(fù)了上述規(guī)定。2000年實(shí)行的稅費(fèi)改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費(fèi)不得超過15元。

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三、對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的價(jià)值評估

（一）對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策實(shí)施過程的評估

1．農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行

農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長，此時的農(nóng)民負(fù)擔(dān)低于農(nóng)業(yè)收入的增長。這一時期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不成為問題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長12%，農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均增長9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時期，雖然沒有出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，但黨中央和國務(wù)院早在1985年就開始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，這對農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長的預(yù)防起到了效果，加上改革開放以來的5個"一號文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

1988年至1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在高位上運(yùn)轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個百分點(diǎn)；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負(fù)擔(dān)增速7.4個百分點(diǎn)。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進(jìn)改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實(shí)施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)復(fù)歸，造成農(nóng)民收入增長的大幅回落，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)性支出增幅明顯高于收入增長幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟(jì)上做出了很大的貢獻(xiàn)。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時間，但這兩年是黨中央和國務(wù)院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國務(wù)院公布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，1992年開始全面推行。1993年政府對農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格的比例控制，明令取消了中央國家機(jī)關(guān)37項(xiàng)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)、集資和基金項(xiàng)目以及43項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級活動，糾正了10種錯誤的收費(fèi)方法。當(dāng)年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)額出現(xiàn)絕對數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就止住了迅猛增長的勢頭。

但是，從1994后開始實(shí)施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力太大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈不可避免。1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)便以高出收入12.6個百分點(diǎn)的增長速度反彈，1995年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出仍在高位運(yùn)行。反彈的力度越大，黨中央和國務(wù)院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國務(wù)院又進(jìn)一步作出了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》后，負(fù)擔(dān)又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復(fù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長和減輕更替進(jìn)行，減輕負(fù)擔(dān)的政策在不斷地采取、不斷地出臺。雖然，這些政策對于壓制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本。政策出臺得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。

2．農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府

自1985年以來，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長的主要源頭在政府自身。中共中央、國務(wù)院減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的最早的一個文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就指出了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重"主要責(zé)任在各級領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)派款收費(fèi)的決定，是上級機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。"為此，中共中央、國務(wù)院責(zé)成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)同志出面主持，對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題進(jìn)行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實(shí)加以解決。1990年中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟(jì)過熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對''''三亂''''的危害性認(rèn)識不足，管理不嚴(yán)，清理整頓態(tài)度不堅(jiān)決，措施不得力，致使問題長期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動和行政事業(yè)性收費(fèi)及罰款等方面的許多文件來自中央國家機(jī)關(guān)和省級國家機(jī)關(guān)。"

由此可見，政府早就看清了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭在政府本身，主要來自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國務(wù)院也就把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責(zé)成其主要黨政領(lǐng)導(dǎo)主持這項(xiàng)工作，要求有關(guān)部門第一把手負(fù)責(zé)，立即行動起來，把涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件清理完畢，作出表率。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國務(wù)院對于當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負(fù)擔(dān)迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)靠政府自覺是何等脆弱的機(jī)制！這么多年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在中央的三令五申中，不斷地冒進(jìn)，問題日益嚴(yán)重，就說明了這一政策實(shí)施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達(dá)主體，因此，增負(fù)和減負(fù)的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說，各級政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時候，政府自利的偏好就會顯現(xiàn)出來。

3．農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化

80年初開始實(shí)行的農(nóng)村體制改革，主要實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其核心就是"交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當(dāng)初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對應(yīng)的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上不存在了，而計(jì)劃體制下的政府萬能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實(shí)并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式相對應(yīng)的土地所有制形式，成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個重要的載體。正是因?yàn)檎蜞l(xiāng)村實(shí)現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個事實(shí)上并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實(shí)際上沿用了''''三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導(dǎo)致了一些過時不合理的事情合法化。從運(yùn)行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實(shí)相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致了稅、租、費(fèi)分配關(guān)系的紊亂，同時為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了可能，是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）

隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進(jìn)一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟(jì)形式相適應(yīng)而建立起來的，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，在實(shí)施過程中不可避免地修補(bǔ)和延續(xù)原有分配制度。1991年國務(wù)院發(fā)表的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來的分配制度進(jìn)一步以法律的方法固定下來。這一行政法規(guī)的主旨是保護(hù)農(nóng)民利益，從正面確定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)應(yīng)該有哪些，除此以外，為不合法負(fù)擔(dān)。但是，這一法規(guī)卻從另一個側(cè)面，將農(nóng)民本不應(yīng)該有的、適應(yīng)并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式的負(fù)擔(dān)合法化。這一條例將直接面向集體經(jīng)濟(jì)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌堂而皇之地要求農(nóng)民向集體交納，而事實(shí)上主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納，部分用于村委會這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來，在我國大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)村作為集體，已經(jīng)不存在。因此，設(shè)立村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)際上就是對農(nóng)民超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。"（馬曉河，2002，P18）

我們在研究減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的博弈中，中央一面清理不合理的項(xiàng)目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認(rèn)一些項(xiàng)目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。雖然，確立一些項(xiàng)目，否定一些項(xiàng)目，在短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，新確立的項(xiàng)目卻又以非常合法的方式得以存在，當(dāng)新一輪負(fù)擔(dān)項(xiàng)目上來時，中央又和部門及地方政府進(jìn)行博弈，新的項(xiàng)目又得以固化為合法的負(fù)擔(dān)。如此累積，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復(fù)著"黃宗羲定律"。②

4．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少

從90年代開始，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件出臺的頻率是極其少見的，所使用詞語的嚴(yán)厲程度也是極其少見的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國務(wù)院及其辦公廳就發(fā)了14個減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。然而，一項(xiàng)公共政策的成效并不以發(fā)文件的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。恰恰相反，對于同一公共事務(wù)文件越多，越是降低文件的權(quán)威性。

減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策制訂多，能全面落實(shí)的卻很少。其原因是多方面的，一是這項(xiàng)公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是某級政府在某一時間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機(jī)制，如何落實(shí)政策、誰去落實(shí)政策缺少必要的組織機(jī)構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達(dá)意見的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實(shí)的程序。因此，當(dāng)侵農(nóng)事件發(fā)生，農(nóng)民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問題的"上訪"一途，或者采用過激的自殺手段，來引起政策制訂和執(zhí)行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農(nóng)事件發(fā)生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓(xùn)，并不是一個法治社會所推崇的。

（二）對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策主要措施的評估

1．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的積極成果

黨中央和國務(wù)院自1985年以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的重要性，并采用極為嚴(yán)厲的言詞要求地方政府和各部門進(jìn)行清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在一定程度上壓制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長速度。黨中央和國務(wù)院對解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的態(tài)度是十分鮮明的，這既代表了國家利益，也符合農(nóng)民利益。因此，每一個減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的中央文件都是農(nóng)民反對負(fù)擔(dān)增加的重要武器。正是由于黨中央和國務(wù)院站在最廣大的農(nóng)民階級的利益上思考問題，因此，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策出臺后，農(nóng)民最能支持。這一立足點(diǎn)，充分體現(xiàn)了國家利益和農(nóng)民利益的一致性。正是這種一致性，引導(dǎo)著農(nóng)民保持社會的穩(wěn)定，雖然個別地方也出現(xiàn)過農(nóng)民采用過激行為，沖擊地方政府現(xiàn)象，但是全國農(nóng)民在負(fù)擔(dān)如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國務(wù)院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國務(wù)院的減負(fù)政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。所以說，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"三農(nóng)"問題的一個重點(diǎn)，但一問題并未引起農(nóng)村社會的動蕩不安。因此可以說，黨中央和國務(wù)院在過去的近二十年中，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中發(fā)展起來的。離開了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開放的現(xiàn)有成果。

2000年開始在部分省市推行的稅費(fèi)改革,以及2004年中共中央和國務(wù)院公布的《關(guān)于增加農(nóng)民收入若干政策的意見》，再一次將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策擺在農(nóng)民面前。農(nóng)民從黨中央和國務(wù)院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負(fù)擔(dān)的減輕也具有了信心。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。雖然"三農(nóng)"問題成為了我國改革開放諸多工作中的重中之重，農(nóng)村成了發(fā)展最為危險(xiǎn)的地方，但是一切都能在黨中央和國務(wù)院控制的范圍內(nèi)順利進(jìn)行。這是當(dāng)前最為難得的農(nóng)村社會發(fā)展的大好前提。離開了農(nóng)民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時的成就，也會被國民經(jīng)濟(jì)體系的破壞所摧毀。

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2．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的不足之處

（1）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施"單兵突進(jìn)"

一是制訂的政策在內(nèi)容上單一。只顧眼前的負(fù)擔(dān)，不顧與負(fù)擔(dān)相關(guān)問題的解決。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項(xiàng)公共政策是無法實(shí)現(xiàn)的，自1985年以來，我們不斷減負(fù)，特別是90年代以來，幾乎年年都在減負(fù)，而采取的政策只是針對某一方面或某幾個方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農(nóng)民勞務(wù)重了，就控制勞務(wù)；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)高了，就采取措施不準(zhǔn)集資和搞達(dá)標(biāo)。采取的政策給人的感覺是應(yīng)急式的，缺少全盤治本式的改革措施。而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)需要全局性宏觀公共政策轉(zhuǎn)變，這將是一個重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的更大的制度變遷。

二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)僅停留在顯性負(fù)擔(dān)上，而對于隱性負(fù)擔(dān)政策措施少。"挖農(nóng)補(bǔ)工"政策在特定歷史時期實(shí)行的，實(shí)行至今農(nóng)民付出了沉重的代價(jià)。"據(jù)測算，1954-1978年，國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對額高達(dá)1000-1900億元，成倍于改革前的數(shù)額，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不可否認(rèn)這一做法在一定歷史時期起了作用，而持續(xù)實(shí)行，已損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這一做法是以農(nóng)民的長期貧困以及農(nóng)村的長期落后為代價(jià)的，繼續(xù)實(shí)施對于國家的發(fā)展不利，也與實(shí)現(xiàn)全面小康不相稱。這一做法，也不符合國際慣例。農(nóng)業(yè)是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產(chǎn)業(yè)在市場競爭中始終處于弱勢。發(fā)達(dá)國家為了保持農(nóng)業(yè)發(fā)展能得到平均利潤，在農(nóng)民已采用機(jī)械化的基礎(chǔ)上仍然大量"以工補(bǔ)農(nóng)"，給農(nóng)民以大量的補(bǔ)助，扶持農(nóng)業(yè)在國際上的競爭力。加入WTO后，我們已發(fā)現(xiàn)我國的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已超過了發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)廉價(jià)勞動力的優(yōu)勢已不存在了。如果繼續(xù)采取"挖農(nóng)被工"政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國家的整體利益了。所以說，僅在表面對顯性化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取"單兵突進(jìn)"措施，只能救一時，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負(fù)擔(dān)和穩(wěn)性負(fù)擔(dān)同時減輕才能深入到根子上去。

三是簡精鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹是一個痼疾，在社會存在著事實(shí)上的等級制度的前提下，隨著高等級階層的人口增長，他們要就業(yè)，要取得較高的收入，以及要有較高的社會地位，這些必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹和財(cái)政支出擴(kuò)大。"20世紀(jì)90年代中期以前，除了高校畢業(yè)生，我國就業(yè)的典型特征是行業(yè)內(nèi)就業(yè)，父輩們在什么行業(yè)，子女們一般也是相應(yīng)的行業(yè)。由于政府部門的干部享有最優(yōu)的政治與社會待遇，所以人人想進(jìn)政府部門，而進(jìn)入政府設(shè)置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說內(nèi)部人控制，這樣我國機(jī)構(gòu)膨脹-精簡-再膨脹和惡性循環(huán)就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員要精簡絕非如中央機(jī)構(gòu)精簡那么容易，中央機(jī)構(gòu)有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財(cái)政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內(nèi)減下來。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織了，高等級階層人口的增長及其就業(yè)的壓力，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)，加速"三農(nóng)"問題的惡化，"三農(nóng)問題是歷史上長期積淀形成的社會等級制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當(dāng)代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)上是不平等制度下低等級農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。"（林光彬，2003，P97）如此復(fù)雜的社會問題，僅靠減輕負(fù)擔(dān)政策中的一而再地強(qiáng)調(diào)，一而再地斥責(zé)下級政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。

（2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實(shí)征收不可操作

農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)民下達(dá)指標(biāo)，不得按人、按田畝平攤。這些規(guī)定對于農(nóng)民來說不應(yīng)成為負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅在征收過程中，如果要"據(jù)實(shí)征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實(shí)征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因?yàn)椋覈r(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數(shù)據(jù)。即使能"據(jù)實(shí)征收"，稅收機(jī)關(guān)的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財(cái)政壓力下，為了增加財(cái)政收入，將這兩稅以指標(biāo)的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策無法落到實(shí)處。

（3）只給政策的減負(fù)措施基層無法持久執(zhí)行

我國政府在采取減負(fù)政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，但由于執(zhí)行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府財(cái)力相對雄厚，還可支撐，但大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政捉襟見肘，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)本質(zhì)上就是減少地方財(cái)政的可用資金，再加上要求地方財(cái)政支付減負(fù)的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一時采取強(qiáng)制手段，要使減負(fù)措施保持長久，幾乎是不可能的。甚至出現(xiàn)政策下達(dá)時，就是地方政府"想對策"應(yīng)付，乃至欺騙中央之時，地方保護(hù)主義盛行。

"放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和''''分灶吃飯''''財(cái)政體制的實(shí)施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重任，其掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配的資源也得到相應(yīng)拓展。"（金太軍，2003，P45）當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政危機(jī)，機(jī)構(gòu)難以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的時候，進(jìn)一步減少地方財(cái)政的收入，并要求支付改革成本，減負(fù)的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、教育工資縣級財(cái)政統(tǒng)管，都是如此。只給政策無資金支持，給基層財(cái)政過大的壓力。1993國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立糧食收購保護(hù)價(jià)格制度的通知》、1998年下發(fā)《糧食收購條例》，這些政策旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)的利益，用政策法規(guī)規(guī)定敞開收購，順價(jià)銷售，出現(xiàn)虧損，要由地方財(cái)政補(bǔ)貼；2001年鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)教師工資沒有保障，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將鄉(xiāng)村教師工資由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改為縣財(cái)政發(fā)放，這解決了鄉(xiāng)村教師的工資問題，也在一定程度上解決了教師向農(nóng)民伸手的問題，對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)也肯定是有好處的。但是，縣財(cái)政發(fā)工資并不等于縣財(cái)政出錢解決鄉(xiāng)村教師的工資，縣財(cái)政強(qiáng)制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政劃撥出這部分支出。其實(shí)，這部門支出還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付，只不過經(jīng)過縣財(cái)政轉(zhuǎn)了一下手，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一項(xiàng)剛性的支出而已，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能拖欠師工資了，只好進(jìn)一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力進(jìn)一步加大，向農(nóng)民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再向農(nóng)民伸手，成為百般無賴的選擇了。

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四、對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再決策的建議

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制

1．國家集權(quán)型財(cái)政體制帶來的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題根源于中國不合理的國家集權(quán)型財(cái)政體制，長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，就是通過城鄉(xiāng)分割的非公共財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的。集權(quán)型的財(cái)政體制是以城市為中心的體制，采取工商業(yè)（城市）中心，工商業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、國有（營）工商業(yè)剝奪私營工商業(yè)的方式來集中中央的財(cái)力。"在國家集權(quán)型財(cái)政體制下，一旦國家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動工業(yè)化的進(jìn)程。由于長期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制的影響，我國的工商業(yè)相對十分落后，工業(yè)化資金的來源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。……國家對農(nóng)業(yè)剩余的控制也進(jìn)一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價(jià)格''''剪刀差''''將這一剝奪進(jìn)一步加深。"（劉志廣，2003，P47）

國家采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，事實(shí)上就是采用國家權(quán)力置配資源的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最大限度地解放了農(nóng)民生產(chǎn)剩余產(chǎn)品的積極性，但經(jīng)過幾年的工商業(yè)的汲取，特別是1984年之后，城市改革發(fā)展需要汲取農(nóng)業(yè)的資源，農(nóng)村政策的使用達(dá)到極限，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題在1985年之后就凸現(xiàn)出來了。因此，就有了1985年的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的首度出臺。隨著改革開放后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到三資企業(yè)，再到民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人市場（經(jīng)濟(jì)）也逐步發(fā)展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經(jīng)濟(jì)為主的市場，共同從農(nóng)業(yè)中汲取資源（包括人力資源--農(nóng)民工），作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)無論如何也不可能抵擋如此強(qiáng)烈的"抽血"，農(nóng)民的生存空間和生活機(jī)會越來越窄。控制"三亂"、穩(wěn)定正稅、稅費(fèi)改革、減輕勞務(wù)等等，都沒有觸及這個根本性問題。

1994年的分稅制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央的財(cái)力，也就進(jìn)一步增強(qiáng)了城市（工商業(yè)）汲取農(nóng)業(yè)的能力，權(quán)力資源為城市改革所運(yùn)用達(dá)到了極限，農(nóng)業(yè)資源的被抽取，也就達(dá)到了極限。同時，這一改革還給地方財(cái)政，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來了空前的壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。鄉(xiāng)村組織要正常運(yùn)行，轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的對象就只有農(nóng)民，如此一來，任何強(qiáng)制減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策只能救一時，不能救長久。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制的建立

公共財(cái)政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，或者說大家都需要，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨(dú)或分別提出。建立公共財(cái)政就必須將廣大的農(nóng)村納入公共需要角度上的國家財(cái)政軌道上來，因此，這就要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個共同的平等的主體，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)都是我國社會發(fā)展所必需的，都要得到重視，沒有誰是中心，沒有誰該為誰作出犧牲。如果說要有所犧牲的話，根據(jù)公共需要，由強(qiáng)勢群體或強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)向弱勢群體和弱勢產(chǎn)業(yè)作出犧牲。50多年的發(fā)展，特別是近26年來的改革開放，我們已經(jīng)建立強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)，我們已有較強(qiáng)大的國力，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市，不再具有時代意義了。盡快將鄉(xiāng)村納入公共管理之中，平等地對待城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，成為時代的要求。

長期以來，對待"三農(nóng)"問題的不平等是我們這個社會的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權(quán)角度，都是說不過去的，憲法所賦予給人的美好的權(quán)利，在"三農(nóng)"問題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來逐步固化為一般規(guī)則，使人們?nèi)找媛槟荆瑹o法意識到問題的嚴(yán)重性，一旦有人提出歸還"三農(nóng)"應(yīng)有的權(quán)利（權(quán)益）時，其阻力可想而知。"所有社會價(jià)值--自由和機(jī)會、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)--都要平等地分配，除非對其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權(quán)型的財(cái)政體制在建國初期，對農(nóng)民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農(nóng)民利益，到了非改不可的時候了。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，首先就得解決統(tǒng)一的公平正義的公共財(cái)政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負(fù)措施都不能從根本上解決農(nóng)民問題。

（二）構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制

從農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增長的發(fā)展階段，人們就能認(rèn)識到農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題根子在"上面"，大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是由各種"上級"以文件方式確立，交由基層去執(zhí)行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)令基層政府去執(zhí)行。基層政府以及被征收的對象--農(nóng)民是沒有多少發(fā)言的余地的。

各種"上級"在下發(fā)各種文件的時候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民奔小康，這些都是農(nóng)民所需要的，但由誰來實(shí)現(xiàn)呢？這就涉及到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級政府和部門都認(rèn)為自己有這個職能，要實(shí)現(xiàn)這個職能就需要動用行政手段，讓下級去落實(shí)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也抱怨：不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收費(fèi)，是上級要收費(fèi)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是農(nóng)村發(fā)展是必需的，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本應(yīng)由誰來承擔(dān)呢？從理論上講農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產(chǎn)品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學(xué)校以及政府的經(jīng)費(fèi)從來都沒有聽說向城里人再征稅，因?yàn)檫@些都是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府來提供。但是，國家的事權(quán)在鄉(xiāng)村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針，國家在農(nóng)村管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這些成本都是由農(nóng)民在稅外提供的。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)都是由農(nóng)民承擔(dān)的，農(nóng)村義務(wù)教育本應(yīng)是國家的義務(wù)，現(xiàn)在成了農(nóng)民的義務(wù)，修建校舍都得農(nóng)民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達(dá)校舍達(dá)標(biāo)指標(biāo)）。

國家權(quán)力對于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，在延續(xù)了多年的計(jì)劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權(quán)力干預(yù)農(nóng)村生活為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是本應(yīng)由國家財(cái)政掏錢解決的公共產(chǎn)品供給成本，最終由農(nóng)民掏腰包。于是，我們就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的內(nèi)在原因了。國家應(yīng)保障對不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會治安、"五幼保"等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。如果基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足,則通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。國家職能在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)，需要國家財(cái)政的支持，國家要實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村的事務(wù)，首先就要從財(cái)力上做準(zhǔn)備，因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的公共產(chǎn)品供給體制是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)所必須的。應(yīng)該做到不管是哪一個"上級"，如果要在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)管理職能，為鄉(xiāng)村提供產(chǎn)品，必須有合理合法的公共財(cái)政作支撐，如果公共財(cái)政無力支撐，就不應(yīng)強(qiáng)行在鄉(xiāng)村提供超越現(xiàn)實(shí)的公共產(chǎn)品。

（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制

1．稅費(fèi)制度變遷

從稅費(fèi)改革的過程來看，影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)在中央不斷強(qiáng)制減輕中，頑固地增長著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關(guān)注的稅費(fèi)改革，也"只是對合法稅費(fèi)項(xiàng)目作出對當(dāng)?shù)卣图w組織較為有利的硬性規(guī)定，不僅無根據(jù)地提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅數(shù)量，而且把國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)''''三提留五統(tǒng)籌''''不超過上年農(nóng)民人均純收入5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，同時，有的地方還在合法的稅費(fèi)之外，加進(jìn)了其他收費(fèi)項(xiàng)目。"（中科院，2002，P151）農(nóng)民稅費(fèi)在不斷"減輕"中增長,這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發(fā)展進(jìn)程中不斷強(qiáng)化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費(fèi)用極高的變革。

稅費(fèi)制度的不斷改革，雖然在某一個階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消滅。"一個社會如果沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，那就是因?yàn)樵撋鐣]有為經(jīng)濟(jì)方面的創(chuàng)新活動提供激勵。也就是說，沒有從制度方面去保證創(chuàng)新活動得到最低限度的報(bào)償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費(fèi)改革的基層政府并不能從中得到好處，農(nóng)民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現(xiàn)有的制度依賴中跳出，進(jìn)行稅費(fèi)改革制度創(chuàng)新。

稅費(fèi)制度創(chuàng)新應(yīng)該逐步與世界發(fā)達(dá)國家農(nóng)民稅費(fèi)制度并軌，"世界各國都對農(nóng)民施加補(bǔ)貼，2000年，美國對每公頃耕地的直接補(bǔ)貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國卻是少數(shù)幾個向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國家，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模只有歐盟的1/40，美國的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長期向農(nóng)業(yè)"抽血"不僅使農(nóng)業(yè)失去了國家競爭力，也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展成了難題，直接后果是農(nóng)村的發(fā)展危機(jī)。因此，稅費(fèi)制度變遷，主要著眼于建立一種規(guī)范政府的規(guī)制，用硬性的規(guī)制確定政府在若干年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)零稅費(fèi)，直至給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼。

2．高等級階層就業(yè)制度變遷

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)逐步減少后，最直接的沖擊是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)加劇。原有的鄉(xiāng)村債務(wù)本就越積越多，切斷向農(nóng)民伸手補(bǔ)充財(cái)政缺口后，鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨問題。鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)又威脅著鄉(xiāng)村高等級階層的就業(yè)，高等級階層在鄉(xiāng)村社會擁有更多的資源和權(quán)力，因此，稅費(fèi)制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機(jī)構(gòu)和人員的公共政策來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)都不勝而終，就是由于這一"行動集團(tuán)"抵制的結(jié)果。"制度能否實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當(dāng)一項(xiàng)制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會總福利，而又得不到實(shí)施時，原因就在于這項(xiàng)制度減少了某一利益集團(tuán)的收益，他們?yōu)榱思瘓F(tuán)的利益而繼續(xù)維持一項(xiàng)不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉(xiāng)村高等級階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團(tuán)）出現(xiàn)，制度創(chuàng)新就缺少內(nèi)生變量。

推動高等級階層就業(yè)制度變遷，可以從兩個方面的實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是國家在鄉(xiāng)村在職能定位，盡量收縮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的強(qiáng)政府、萬能政府的管理模式。基層政府機(jī)構(gòu)之所以不斷擴(kuò)張并無法遏制，一個重要原因就是政府加之鄉(xiāng)村太多的國家職能，這種外在推動力，為高等級階層就業(yè)提供了基礎(chǔ)。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，再上無管理這些事務(wù)的財(cái)政支撐，當(dāng)然就不可能設(shè)置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會造成農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒有給農(nóng)民造成多少負(fù)擔(dān)就是例子。砍掉鄉(xiāng)村不需要的部門的管理權(quán)力，機(jī)構(gòu)精簡和裁員才有可能。這一措施是推動高級階層就業(yè)制度變遷的外生變量。

二是變革等級社會為公民社會，取消一切不平等的制度和政策，實(shí)現(xiàn)憲政民主。"社會的經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個人的利益；并且②依系于地位和職務(wù)向所有人開放。"（羅爾斯，2001，P61）財(cái)富和收入無法做到平等,但憲法賦予公民的平等權(quán)力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權(quán)力地位和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向所有人開放，包括向農(nóng)民開放，是我們應(yīng)該做到的。當(dāng)農(nóng)民能夠決定自己所需要的公共產(chǎn)品由誰來提供時，農(nóng)民集團(tuán)的自有權(quán)力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級階層的侵權(quán)。農(nóng)民階層自組織能力的增強(qiáng)，是推動高等級階層就業(yè)制度變遷的內(nèi)生變量。靠政府的自覺，是難以解決政府機(jī)構(gòu)精簡問題的。

3．鄉(xiāng)村自治制度變遷

"農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)質(zhì)，是在對農(nóng)村剩余產(chǎn)品進(jìn)行分配的過程中，國家、集體和農(nóng)民之間分配關(guān)系的反映。而過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，則反映了在新舊體制交替的時期，對三者之間利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的各種制度安排存在嚴(yán)重缺陷和不足。因此，探尋農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根源，應(yīng)從制度性因素著手進(jìn)行研究。"（楊軍，1995，P15）實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上已不存在，但是由于傳統(tǒng)政府管理體制的慣性，強(qiáng)政府的職能還需要在鄉(xiāng)村推行，國家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品的分配也需要一個組織去落實(shí)，非私有的土地產(chǎn)權(quán)也需要附著于某一經(jīng)濟(jì)體上，因此，從制度上分析集體經(jīng)濟(jì)組織的延續(xù)也就可以探究農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。

集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現(xiàn)為政治性的組織，特別是政府權(quán)力向村落延伸的組織，這就出現(xiàn)了代表農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織體的缺位。從理論上和實(shí)踐上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革就成了十分必要的了。而現(xiàn)存的體制內(nèi)能體現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織體的機(jī)構(gòu)，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強(qiáng)的政治性--既代表國家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實(shí)現(xiàn)村民的經(jīng)濟(jì)利益，因此，只有對村民自治組織進(jìn)行制度變遷才能達(dá)到代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織體的出現(xiàn)。

現(xiàn)行的村民自治制度是在村民民主的基礎(chǔ)并不太厚實(shí)的基礎(chǔ)上，由政府提供的一種強(qiáng)制性的制度變遷，政府在設(shè)計(jì)這種制度時帶有較強(qiáng)烈的"統(tǒng)治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國民的收入較高而帶給統(tǒng)治者的收益較低（由于統(tǒng)治者交易費(fèi)用的緣故），那么在和原先制度安排進(jìn)行比較時統(tǒng)治者可能會發(fā)現(xiàn)，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執(zhí)行村民組織法時，村民自治帶有很強(qiáng)的政府色彩，是原有"大隊(duì)"的替代，也是原有"集體經(jīng)濟(jì)"的組織替代，雖然村委會并不具有集體經(jīng)濟(jì)組織的能力。村委會并不能真正意義上決定和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，稅費(fèi)中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠(yuǎn)也無法真正完成剛性的上級"計(jì)算"出來的稅費(fèi)，因此，以集體名義提留的有限的費(fèi)用，實(shí)際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務(wù)，更不用說提供公共產(chǎn)品。一旦國家又以各種美好的"愿景"，要求鄉(xiāng)村發(fā)展某某時，從農(nóng)民手上奪取幾乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。

新的制度安排，應(yīng)該讓村民實(shí)現(xiàn)真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應(yīng)是經(jīng)濟(jì)上的自治。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)民自己說了算，由村民自治組織去執(zhí)行。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品大多是農(nóng)民自己的事，除了國家應(yīng)該付錢去辦的（如教育和公共衛(wèi)生、基本社會保障等），應(yīng)由農(nóng)民自己決定，也就是說鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，應(yīng)由農(nóng)民把握，政府只有指導(dǎo)權(quán)，沒有強(qiáng)行推行的所謂"逼民致富"的權(quán)力，因?yàn)檗r(nóng)民并未賦予政府這種權(quán)力。主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一，是這一制度變遷的根本性的問題。經(jīng)濟(jì)是最大的政治，如果農(nóng)民擁有鄉(xiāng)村自主發(fā)展的權(quán)力，那么有了經(jīng)濟(jì)利益的自治就更能吸引農(nóng)民參與，而不是被動地參與，這對鄉(xiāng)村民主的發(fā)展也是非常重要的，是鄉(xiāng)村良性發(fā)展的重要組織部分。

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注釋：

①最早使用"三亂"名稱的正式文獻(xiàn)是1990年6月5日，國家教委下發(fā)的《關(guān)于普通高等學(xué)校成人教育治理整頓工作的若干意見》，中，稱"亂辦學(xué)、亂收費(fèi)、亂發(fā)文憑"為"三亂"。農(nóng)村問題的"三亂"最早出現(xiàn)在1990年9月16日《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》。

②"黃宗羲定律"是清華大學(xué)秦暉教授在2000年11月3日《中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)》上發(fā)表的論文中首先概括出的。黃宗羲研究自秦以來整個中國農(nóng)村的稅制變化，認(rèn)為每次稅改都是在農(nóng)民對苛捐雜稅不堪忍受的時候施行的，砍掉一些雜稅并入正稅，農(nóng)民名義稅收增加但實(shí)際稅負(fù)減輕；然后在下一輪，官府覺得正稅不夠用了，又開始加雜稅；加到一定程度又覺得農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，于是又砍掉一些雜稅并入正稅，如此反復(fù)。

參考文獻(xiàn)：

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