非法占用農(nóng)用地及司法治理策略

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摘要：基于對2003—2014年中國16個省份200個非法占用農(nóng)用地案件的調查和分析表明：中國非法占用農(nóng)用地現(xiàn)象并未得到有效控制。其行為主體主要是自然人或單位，其行為特征是為謀取經(jīng)濟利益將農(nóng)用地非法占為建設用地等其他用途，以未經(jīng)批準形式最為常見。其司法治理中主要存在鑒定機構較為混亂、罰金數(shù)額波動幅度較大、適用刑罰輔助性措施較少等問題。改進司法治理重點是加強源頭預防機制和專項治理、區(qū)別運用相應的行政或司法處罰、確保公平鑒定、建立土地限制利用補償金制度。

關鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪；行為特征；司法治理；策略

農(nóng)用地的非法占用和大量毀壞，威脅著人類社會可持續(xù)發(fā)展。規(guī)范農(nóng)用地利用行為，減少因非法占用農(nóng)用地造成的次生環(huán)境問題是政府的重要責任。從1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用農(nóng)用地罪”，有效地阻止了對土地、林地、草原等農(nóng)用地的破壞行為。然而，目前對非法占用農(nóng)用地罪的研究仍多限理論層面，專門針對非法占用農(nóng)用地刑事案件的實證研究較為缺乏。而且，少量實證研究層面的研究僅限于行政機關人員或者司法工作人員對經(jīng)辦案件的經(jīng)驗總結，存在覆蓋地域小、樣本數(shù)量少、代表性不夠等問題。為此，筆者擬以中國16個省(市、區(qū))2003—2014年間200份非法占用農(nóng)用地罪案件的判決書為樣本①，對非法占用農(nóng)用地案件的整體情況與司法適用現(xiàn)狀進行分析，從而為預防和懲治非法占用農(nóng)用地犯罪行為提出立法和司法方面具體的可操作性建議。

一、非法占用農(nóng)用地的主體及其行為特征

200個非法占用農(nóng)用地案件樣本囊括貴州、河南、四川等16個省份，涵蓋2003—2014共12個年份，案件數(shù)量在2009年達到高峰，隨后迅速減少，但自2011年以后，數(shù)量又開始往高處爬升。這種波浪式發(fā)展態(tài)勢表明非法占用農(nóng)用地的行為并未得到有效控制。案件發(fā)生地排名前五位的是河南、四川、陜西、貴州和湖南，共占總案件的78%，其中僅河南就占24%，與其人口稠密、土地需求較大有關。就西南地區(qū)的省份來看，云南、貴州、四川三省案件高達72件，占總案件的36%。這與其山地眾多、森林資源豐富有關。河南與陜西的案件高達79件，占總案件的39.5%，與當?shù)刎S富的煤礦資源密不可分。

1．犯罪行為主體與對象

被告人主要分為三種類型：年滿16周歲并具有刑事責任能力的自然人(主要為農(nóng)民)、單位(法定代表人、項目直接負責人)、村民委員會。200個非法占用農(nóng)用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。單位犯罪有21件，占10.5%。以村民委員會為被告的案件有4件。根據(jù)《土地管理法》第四條第三款的規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。從統(tǒng)計分析結果來看，200個樣本案件中未發(fā)現(xiàn)農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成為非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用農(nóng)用地犯罪行為的主要對象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36個案件基本農(nóng)田被非法占用，占該類別案件的42.86%。由此可見，盡管中國土地行政和刑事立法對基本農(nóng)田的保護制定了嚴格的法律政策，但非法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象仍然比較普遍。

2．犯罪行為類型與原因

非法占用農(nóng)用地行為可以歸為三種基本類型：其一是將農(nóng)用地轉為建設用地，如建廠、建房、建設水電站等；在農(nóng)用地上進行礦產(chǎn)資源開發(fā)活動，如采礦、采砂等也可認為是轉為建設用地。其二是將耕地轉為其他農(nóng)用地，如開墾林地、挖塘養(yǎng)魚等。其三，轉為其他用途，如毀壞、堆放、取土等，使農(nóng)用地無法進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。統(tǒng)計結果表明，將農(nóng)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地案件有118件，占59%；轉為其他農(nóng)用地的案件有55件，占27.5%；轉為其他用途的有27件，占13.5%，農(nóng)用地以各種變相形式轉為建設用地現(xiàn)象尤為嚴重。為謀取經(jīng)濟利益而非法占用農(nóng)用地的案件共180件，占總數(shù)的90%。非法占用農(nóng)用地罪的犯罪原因主要是直接利用農(nóng)用地自身價值或其內含價值，短期內取得巨大收益。“以非法占用農(nóng)用地為代價可以獲取成本的節(jié)省，農(nóng)用地的自身價值與其內部財產(chǎn)性利益大。”[1]尤其是森林、礦產(chǎn)資源豐富的省份，無需較多經(jīng)濟投入，就可以開采煤、錳等資源，短時間內即可牟利，經(jīng)濟效益高。村民委員出于“政績”動機，為避免集體土地閑置，將土地出租獲得經(jīng)濟價值，將所獲收益分給成員。部分農(nóng)民和防護林管理人員“貪圖眼前利益，法律意識淡薄”，為了增添收入，進行墾荒或將林木砍伐后建造房屋或改種經(jīng)濟作物，非法占用農(nóng)用地以獲取不當收益。

二、非法占用農(nóng)地行為司法治理與缺失

從案件審判的角度出發(fā)，將200個非法占用農(nóng)用地案件相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)和具體審判實踐與環(huán)境法、刑法的相關理論相結合，從犯罪事實認定、刑罰適用(法律適用和量刑)兩方面對非法占用農(nóng)用地刑事案件審理中的具體問題進行研究分析。

1．犯罪事實認定及其缺失

對非法占用農(nóng)用地的認定，可以從“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”和“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”兩方面的犯罪事實進行分析。對“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”的認定，司法解釋并未明確規(guī)定。理論界關于“非法占用”存在理解上的分歧。有學者認為，“非法占用農(nóng)用地，是指未經(jīng)審批、登記、核發(fā)證書、確認土地使用權等法律規(guī)定的程序，或者使用欺詐等不正當手段取得使用權等，違反土地利用的總體規(guī)劃或者計劃，擅自占用耕地、林地等農(nóng)用地的行為。”[2]一般認為應包括三種形式：未經(jīng)批準而擅自占用農(nóng)用地；少批而多占(即不按批準或超過批準)用農(nóng)用地；以欺騙手段騙取批準農(nóng)用地。在200個非法占用農(nóng)用地案件中，少占多用有4件，欺騙手段有1件，未經(jīng)批準形式最為常見，占案件數(shù)量的97.5%。其原因主要有以下幾點：一是缺乏法律意識，在不知土地的占用需要批準的情況下犯罪。二是農(nóng)用地之間沒有明確標識，只能根據(jù)外觀或者傳統(tǒng)的利用方式判斷農(nóng)用地的性質。三是在招商引資、招標背景下，相應的批準手續(xù)默認由村委會或鄉(xiāng)政府代為辦理。四是相關部門監(jiān)督辦理批準手續(xù)的工作不到位，導致非法占用農(nóng)用地行為的長期存在。另外，社會歷史原因致使地域性未經(jīng)批準而非法占用農(nóng)用地的行為盛行。需要注意的是，“處于辦理手續(xù)過程中”在司法實務中也被視為未經(jīng)批準。這是因為非法占用農(nóng)用地罪的一個顯著特征，就是該行為的行政違法性。只要未完全辦理占用農(nóng)用地手續(xù)而先行施工的行為，就符合非法占用農(nóng)用地罪的構成要件。因此，對于農(nóng)用地性質的判斷，應該先以土地登記為準，登記不明時，應以實際的狀況進行認定。對“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的認定，相關專業(yè)機構鑒定情況如表1所示：關于農(nóng)用地的三個司法解釋，分別對“造成耕地大量毀壞”、“造成林地大量毀壞”、“造成草原大量毀壞”的認定進行了規(guī)定。盡管三者關于“大量毀壞”的認定上略有區(qū)別，但都將造成耕地、林地和草原種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染作為認定的標準。然而，在司法實踐中如何認定耕地、林地或草原遭到“嚴重毀壞或嚴重污染”，既沒有規(guī)定相關的鑒定機構，也沒有規(guī)定鑒定的標準和鑒定的程序。可以看出，200個案件樣本中，125個案件裁判文書中明確指出了鑒定機構的名稱，但涉及鑒定機構眾多,主要鑒定機構有國土資源局、林業(yè)局、林業(yè)調查規(guī)劃隊、林業(yè)司法鑒定中心；其中鑒定土地毀壞程度的機構有農(nóng)業(yè)保護監(jiān)測站、土壤肥料研究所、農(nóng)業(yè)局等。其中有2件關于國土資源局是否享有鑒定資質爭議的案件。爭議較大的是鑒定機構是否享有鑒定資質、鑒定報告是否符合鑒定的標準和鑒定的程序、鑒定報告的認可度等。首先，依據(jù)《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》的規(guī)定，國土資源局享有指派工作人員對毀損的耕地進行勘測后作出鑒定意見書的資質。其次，《非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞認定辦法》進一步明確國土資源行政主管部門可以委托專業(yè)檢測機構進行檢測或者認定，但專業(yè)檢測機構并沒有相應名錄，認定報告只需國土部門的認可，缺乏相關監(jiān)督。再次，《辦法》雖確定了地面硬化、耕作層破壞兩種毀壞類型以及不能用于涉及人體健康的農(nóng)作物種植的嚴重污染的類型，但存在“對于三種類型的具體定義、類型判斷沒有明釋；毀壞程度沒有進一步細分，即沒有毀壞的等級標準；耕地的恢復成本和恢復難易程度沒有考慮其中；不同質量的耕地沒有區(qū)別對待等缺陷。”[3]此外，對于耕地毀壞的認定設置了前提條件，即必須非法占用耕地進行非農(nóng)建設，且達到了法定的面積才會進行認定。若是合法占用的情況如何處理，并未提及，是另一缺陷。

2．刑罰適用及其缺失

在200個非法占用農(nóng)用地案件中，一審案件有194件，占總案件的97%；上訴案件有6件，占案件總量的3%，并且無再審案件。上訴案件維持原判有4件，占上訴案件的2%。2個改判案件均因量刑過重提起上訴，法院在綜合考慮被告人犯罪情節(jié)后，改判適用緩刑或者減少罰金。表明非法占用農(nóng)用地上訴率低，再審率為0，案件審判質量較高。在200個樣本案件中，有189個案件被告被判處有期徒刑，占樣本總量的71.59%；28個案件被告被判處拘役，占樣本總量的10.61%。司法實踐中，由于非法占用農(nóng)用地并造成農(nóng)用地嚴重毀壞或者嚴重污染，一般情況下，土地恢復費用往往較高，所以大多數(shù)案件的被告人被判處有期徒刑。非法占用農(nóng)用地案件中有259個被告人被處以罰金，占被告人總數(shù)的98.11%。換言之，除免于刑罰的5個被告人，其他被告人都被科處了罰金。有42個被告人被單處罰金，占被處以罰金刑被告人總量的16.22%。有217個被告人被并處罰金，占處以罰金刑被告人總量的83.78%。從樣本案件量刑情況看，判處的罰金數(shù)額波動幅度較大，最低為1000元，最高達700000元。各地的裁判標準仍有較大差距，在犯罪情節(jié)基本相同的情況下，被告人被判處的刑罰存在較大差異。這是因為刑法只是籠統(tǒng)規(guī)定“并處或單處罰金”，并沒有確定罰金數(shù)額，實務中罰金刑的判處主要依靠法官進行自由裁量，但這種無限額罰金制度既缺乏可操作性，也極易造成法官量刑的不統(tǒng)一。非法占用農(nóng)用地案件被告人普遍認罪態(tài)度較好，能夠坦白交代，認識到自己行為的社會危害性，有悔罪表現(xiàn)，并且絕大部分被告人為初犯。在264個被告人中，共有19人有自首情節(jié)。在量刑情節(jié)上，非法占用農(nóng)用地罪有一些有別于其他犯罪的情節(jié)，如積極賠償生態(tài)修復費、能主動將毀壞農(nóng)田予以復耕、積極預交賠償款等等。在司法實踐中，根據(jù)刑法規(guī)定，未經(jīng)批準將一種農(nóng)用地轉變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣可能構成非法占用農(nóng)用地罪，這種非法占用的情形是否可以作為一種量刑情節(jié)，司法實踐還不統(tǒng)一。筆者認為，在目前的制度背景下，此類情節(jié)應當被視為量刑情節(jié)予以考慮。針對環(huán)境刑事犯罪，存在旨在恢復被犯罪行為破壞的環(huán)境資源的非刑罰處置措施，即環(huán)境刑罰輔助措施。在司法實踐中，非法占用農(nóng)用地罪的刑罰輔助性措施主要是以恢復土地原狀、種植林木等方式賠償受害單位損失。在判決中通常會明確被告人在某個時間之前，完成土地的恢復、林木的種植等，但對于驗收單位、驗收標準、驗收時間等沒有明確。另外，刑罰輔助性措施的執(zhí)行與刑罰的執(zhí)行之間如何銜接，也存在一些問題。如馬某非法占用農(nóng)用地罪案件中，要求被告在刑滿釋放后三年內以種植林木的方式，賠償因非法占用農(nóng)用地行為給受害單位造成的損失。這樣判決的合理性值得商榷。從目前的刑事司法實踐看，對非法占用農(nóng)用地犯罪人判處的刑罰以主刑為主，法院適用刑罰輔助性措施的運用較少，判處的罰金數(shù)額波動幅度較大，需要對自由刑量刑幅度、量刑標準進一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，保證量刑均衡，維護司法統(tǒng)一。如何在非法占用農(nóng)用地刑事案件中合理運用刑罰輔助性措施仍將是今后需要繼續(xù)研究的課題。

三、非法占用農(nóng)地行為司法治理的優(yōu)化

農(nóng)用地的保護關系到中國的糧食安全。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對農(nóng)用地實行特殊保護，是中國土地管理的基本政策。將農(nóng)用地轉為建設用地和其他用途等違法行為規(guī)定嚴格的刑事責任，對于防止建設規(guī)模的無序擴大、合理開發(fā)利用土地、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護糧食安全，等方面具有重要意義。對非法占用農(nóng)用地的行為，一方面要做好農(nóng)用地保護政策的法律宣傳，另一方面，要根據(jù)具體行為動機依法依規(guī)進行治理。

1．加強源頭預防機制和專項治理

首先，非法占用農(nóng)用地罪造成的往往是公共資源的損害，且這些損害長期才得以修復，加強對非法占用農(nóng)用地犯罪相關的法制宣傳和預防，才是減少犯罪、保護農(nóng)用地資源的關鍵。要加強農(nóng)用地保護政策的法律宣傳，增強民眾的法制觀念。在農(nóng)用地間設置明確的界碑與標識也是當前預防占用行為的重要環(huán)節(jié)之一。只有明確了農(nóng)用地的界限，存在明確、可識的參照物，才能使民眾明確認識農(nóng)用地的性質并更好地予以保護。其次，非法占用農(nóng)用地案件不僅多發(fā)于經(jīng)濟相對落后、資源豐富的邊陲地區(qū)，也常發(fā)生于人口數(shù)量眾多、土地較少的地區(qū)。根據(jù)不同地區(qū)的不同特點，土地管理部門及國土資源部門等行政機關既要做好占用農(nóng)用地的審批工作，又要采取有針對性的具體措施予以監(jiān)管，如做好土地占用的隔離線等，及時遏制非法占用農(nóng)用地的行為。既要預防，又要監(jiān)管，雙管齊下，才能從源頭上減少非法占用農(nóng)用地的行為。

2．區(qū)別運用相應的行政或司法處罰

當前，出于謀取經(jīng)濟利益的動機，以各種變相的形式將農(nóng)用地轉為建設用地的現(xiàn)象比較嚴重，只有加強對非法占用農(nóng)用地的法律規(guī)制和司法處罰，方能筑牢糧食安全的最后防線。不過，就200個非法占用農(nóng)用地的樣本而言，有些案例是否需要規(guī)定刑事責任予以規(guī)范，值得進一步研究。根據(jù)現(xiàn)行立法，未經(jīng)批準將一種農(nóng)用地轉變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣構成非法占用農(nóng)用地罪，但是，有49例案件是農(nóng)民將一些荒蕪的林地開墾為農(nóng)地，在多數(shù)情況下，屬于土地資源的合理開發(fā)利用行為，如果僅僅因為未辦理行政審批手續(xù)而被法院認定為非法占用農(nóng)用地罪，雖然在法律適用上是正確的，但是從法律效果來看，將此類行為認定為有罪，確有與非法占用農(nóng)用罪立法原意相悖之嫌。而對超過土地使用權的使用期限而未辦理繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)的2個案件，是否屬于刑法第三百四十二條所規(guī)定非法占用農(nóng)用地的形式，值得研究。未辦理相關的繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)，只是違反了相關行政管理法律法規(guī)，如繼續(xù)按原用途使用農(nóng)地，不能被認定為“改變被占用土地用途”，因而不符合非法占用農(nóng)用地罪的犯罪構成。另外，非法占用農(nóng)用地罪中的閑置農(nóng)用地問題，涉及到對農(nóng)用地的解釋。因為運用實質解釋方法，長期被閑置的規(guī)劃中的耕地，并不完全屬于刑法中的耕地。當農(nóng)用地的非法占用達到數(shù)量的定量值以上，并造成其嚴重毀壞或嚴重污染時，刑法所保護的法益才受侵犯，此時刑法才會介入。諸如4個案例中村委會為避免農(nóng)用地閑置而開發(fā)利用土地資源但未履行相關行政審批手續(xù)的行為侵犯的僅是行政管理秩序，不應該被認定為犯罪。為村民做好事、謀福利的村委會，卻要承擔刑事責任，雖合法卻不盡合理，而出租土地坐享租金的村民卻因土地數(shù)量不夠不會受到懲罰，導致農(nóng)用地的保護出現(xiàn)法不責眾的尷尬現(xiàn)實。此類案件反映出農(nóng)用地管理制度仍存在悖論：農(nóng)用地可以被長期閑置，為避免農(nóng)用地閑置而開發(fā)利用土地資源的行為卻可能構成刑事犯罪。在現(xiàn)行的制度背景下，法院應將這種非法占用的情形作為一種量刑情節(jié)予以考慮。在未侵害環(huán)境公益的情形下，需要進一步研究此類行為不入罪的可能性和必要性。在司法處罰方面，法院對刑罰輔助性措施的運用較少，判處的罰金數(shù)額波動幅度較大，需要對自由刑量刑幅度、量刑標準進一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，完善刑罰體系，保證量刑均衡，維護司法統(tǒng)一。在刑罰設置上，非法占用農(nóng)用地罪的法定最高刑僅為5年，與可能造成的危害后果不相適應，因此，應對現(xiàn)行的量刑幅度進行完善，并根據(jù)罪行相適應的刑法原則準確定罪量刑。在罰金刑的設置上，目前適用的無限額罰金制，使得罰金刑的判處陷入量刑不統(tǒng)一、操作性不強的窘境。罰金的多少如何與非法占用農(nóng)用地的數(shù)量掛鉤，是不是可以出現(xiàn)一種裁量基準，給予法官在適用罰金上相應指導建議，以對罰金數(shù)額進行一定程度的明確，從而公正公平地適用罰金刑。

3．確保非法占用農(nóng)用地的公平鑒定

非法占用農(nóng)用地導致的農(nóng)用地毀壞和污染鑒定對法院的判定至關重要。正規(guī)的司法鑒定機構和專業(yè)的鑒定人員、規(guī)范的鑒定程序和科學的鑒定方法，是非法占用農(nóng)用地刑事案件立案追訴和定罪量刑的基礎與技術保障。而在實踐中，農(nóng)用地毀壞鑒定的法律規(guī)定并不完善，法律供給不足，缺乏具體且可操作的農(nóng)用地毀壞鑒定評估技術規(guī)范和管理機制，鑒定機構資質混亂[4]且缺乏第三方的監(jiān)督機制，缺乏統(tǒng)一的國家級鑒定標準對各地相應的鑒定標準進行規(guī)范，致使農(nóng)用地毀壞造成的經(jīng)濟損失難以量化，生態(tài)效益的損壞更是難以認定。因此，為更好地指導司法實踐，應進一步出臺相應司法解釋，對統(tǒng)一的國家級鑒定標準、鑒定機構資質、鑒定程序等問題一一明確，并設置相應的第三方監(jiān)督國土資源部門的認定行為。對于耕地毀壞的認定標準應該將耕地的質量、耕地恢復的難易度和成本考慮在內確立毀壞的等級標準，從而區(qū)別對待不同質量的耕地，確保司法鑒定“有法可依”，保證司法的統(tǒng)一，從而確保鑒定結果的科學性和準確性，減少實務中對鑒定結果的爭議。

4．建立土地限制利用補償金制度

農(nóng)用地保護更大程度上涉及的是公益的保護，而利用農(nóng)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟利益屬于私益。為了公益而限制土地利用，從正當性上看，應給予一定的補償。如對于集體所有的土地，可以通過給予一定的集體土地限制利用的補償金，村民委員會便不會因為所謂“政績”，為了使集體土地不被閑置，為村民謀取利益而冒險犯案。而在有一定經(jīng)濟補償?shù)那闆r下，再非法利用當屬法律意識問題。

作者:晉海 胡漫漫 單位:河海大學法學院

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