投資項目成本管理與控制

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一、當前政府投資項目成本管理與控制存在的主要問題

1.項目管理水平較低

目前，地方政府投資建設項目的業主單位眾多且形式多種多樣，有城投、交通、建設、房管等部門及各類項目指揮部，各業主單位的項目管理水平參差不齊，其組成人員多數為臨時抽調的人員，缺乏相關的工程管理專業知識，如對合同條款和工程量計算規則不夠熟悉，對項目的重要控制環節不了解，或經濟觀念不強，只顧工程質量而不考慮工程成本，對建設項目成本控制帶來一定的影響。

2.項目投資缺乏控制

多數政府投資項目的建設單位為項目立項，有意低估工程造價；可行性研究與論證深度不夠，其內容和數據不實，如大多側重于功能設計而忽視技術上的可行性，造成設計錯漏項情況嚴重；對項目用地征遷環節的概算論證不夠到位，導致成本失控。施工單位為了得到工程，想方設法中標，項目完成招投標確定中標價后進入施工環節，由于各種原因引起設計變更，使得工程量增加，導致建設成本增加，項目投資失去有效控制。

3.合同管理不到位

施工合同中有關條款背離招標文件和投標承諾。個別項目在合同環節提高標準，如招標時采用03定額計價，而簽訂合同時卻采用08定額計價；個別項目甚至把招標文件和中標價完全放棄，簽訂合同時以采用“據實結算”的方式，連中標單位投標時的競爭讓利和投標承諾都棄而不管。工程管理人員或工程監理缺位，造成工程款支付與工程進度、合同約定不符，往往超前支付甚至超付，導致建設管理成本增加。

4.項目建設程序不規范

違反建設程序交叉施工。如建設單位為趕工期，要求拆遷與施工同時交叉進行，而設計方案在實施中不斷變更，施工遇到政策處理不及時、頻繁變更設計而停工或窩工的情況頻繁發生，造成施工索賠較多，增加建設成本。簽證審核不規范。有的簽證要素不齊全，有的甚至沒有到現場簽證審核，為施工單位弄虛作假、以少報多提供了機會，增加項目投資；個別項目簽證嚴重滯后施工進度，特別是隱蔽工程的簽證不及時，導致現場簽證不能準確的反映工程當期的數量、價格，為施工單位虛報工程量留出了空間。

5.資金使用效率亟待提高

政府投資項目中政府資金來源多依賴貸款或發行地方性政府債券，資金成本相對較高。然而，在政府面臨資金支出壓力大、債務負擔重的情形之下，工程項目中依然存在提前退還工程履約保證金、履約保函續保不及時、部分建設項目在移交安置前代墊的預存款及物業費等費用回收不及時、未按工程進度提前支付工程款等現象。同時，亦存在某些工程項目有多渠道資金來源，資金沉淀，而某些項目資金緊張，無法支付工程進度款造成工期延誤，導致建設成本增加。

二、加強政府投資項目成本管理與控制的路徑探析

1.引用新模式，推進規范化管理

傳統建設管理模式監管機制不完善、投資效益低下，已不能適應公益性政府投資項目建設的要求。政府自上而下地推行PPP模式，通過市場機制可以更加靈活運作，對社會資源進行優化配置，以實現更具社會效益的基礎設施建設。建立以民主集中制為指導，規范、統一、標準的責權利相結合的成本管理與控制模式。明確各個部門、各個工作人員的職責和權限范圍，同時建立并完善目標考核獎懲機制，以充分調動各個部門、各個工作人員的積極性和主動性，使其有效地履行職責，共同實現成本效益的最大化。

2.建立項目分階段投資控制體系

政府投資項目從投資意向到完工交付可分為投資決策、設計、征遷、招投標、合同、施工、竣工結（決）算等階段。項目成本的控制貫穿項目建設的各個階段，在不同階段成本控制的重點和效果是不同的。建設項目投資控制目標設置應隨著建設階段不斷深入，由粗到細，各階段的投資目標相互聯系，相互制約，估算、概算、預算、結算的后者不能超越前者，組成有機的投資控制目標體系。一般而言，投資決策、設計、征遷、招投標和合同階段對項目建設成本的影響占70%-90%，施工和竣工結（決）算階段占10%-30%，其中投資決策、征遷是投資控制的重點。如做深做細項目的可行性研究，在充分優化評選的基礎上進行論證、審查，才能有效遏制“三超”現象的源頭。

3.樹立合同權威性，增強風險防范意識

隨著工程項目管理理論研究和實際經驗的積累，人們越來越重視對合同管理。合同管理是項目管理的重要內容，貫穿于項目實施的全過程。合同管理工作必須堅持系統性、全過程、動態管理的原則。在政府投資項目中推行“招標投標制、建設監理制”，建立系統的合同管理制度和合同管理程序，通過制度形式將合同管理流程化、規范化，做到合同管理層次清楚、職責明確，從而使合同的簽訂和履行處于全面、有效地控制狀態。法治時代，必然實行“合同之治，契約之理”，通過有效、科學地進行工程合同管理，避免引起不必要的法律糾紛，才使項目工程投資達到可控范圍。

4.嚴格執行基本建設程序

嚴格按程序辦事。政策處理應在施工之前進行；施工過程中嚴格控制工程變更，必須變更工程應按照多方案、比好價、細審查、后施工的程序執行；變更應履行審查程序，對建設內容、規模、范圍和標準作出的變更為重大變更，應由建設單位組織相關單位和專家，對變更的合理性、經濟性進行充分論證后上報相關部門，經審查通過后批準實施。制定完善簽證制度。嚴格控制現場簽證，簽證應做到與施工同步，所有的現場簽證必須經施工單位、監理、業主代表三方共同簽字方為有效，同時必須做到真實、準確，防止施工單位通過隨意變更來增加投資成本。

5.加強資金管理，提高資金使用效率

資金是有成本和價值的。政府投資項目中不論政府資金還是PPP模式中利用民間資本都是需要考慮成本的。而項目成本管理始終離不開對資金的管理和資金成本的控制。政府投資項目建設應嚴格執行財政部《基本建設財務管理規定》，確保資金使用規范化、程序化、制度化，以對資金成本進行有效控制，提高資金使用效率，如加強合同的執行力，對提前支付工程款進行追責；重視合同未履行完畢前的工程履約保證金管理和到期保函的續保工作；加強往來款項的管理，及時清理各類代墊款項及押金，避免長期掛賬。而對項目資金保障方面，政府各部門要從機制層面認真研究項目建設計劃、資金籌集渠道和資金結算管理等問題。需要財政解決的要調度到位，以保障項目建設的順利進行，提高資金使用效率。

三、結束語

隨著國家“四個全面推進”戰略的實施，轉變政府職能，改善投資環境，激勵市場活力，穩步推進經濟社會可持續發展已成為我國經濟發展的新常態、主旋律。政府投資項目管理在新模式不斷推出及市場化的大背景下，項目成本管理與控制也必然以市場方式進行，項目成本管理還將出現新情況、新問題，仍然需要不斷地深入探索。

作者:胡丹吉 單位:浙江省麗水市財務總監管理中心