現代化政治腐敗分析論文

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封建恩賜與政治分贓權力導致的吏治腐敗

雖然經過長期復雜而激烈的斗爭，1688年“光榮革命”使英國終于正式確立了資產階級君主憲制，但是由于“光榮革命”實現的是“新興的中等階級和封建地主之間的妥協”，把“俸祿和官職這些政治上的戰利品留給了大地主家庭”（恩格斯語），英國官員的錄用制度實行的仍是帶有封建色彩的“官職恩賜制”，國王、大臣或貴族議員仍掌握直接任命官員的權力。這樣，官員錄用時，不是看其能力和知識水平，而取決于有恩賜權的人的意志。握有官職恩賜權的人均為大臣和部門負責人，他們錄用官員主要依據私人關系、是否對其忠誠以及能否得到好處。恩賜制的隨意性使得英國吏治成為最為腐敗的領域。首相沃波爾不但通過支付秘密傭金來控制大多數衰敗選區，緊握官職任命權，而且還讓其兒子在政府里掛名并用公款在巴黎揮霍享樂。議員格倫維爾竟然將掌璽處秘書的職位預定給他四歲的親戚。國王喬治三世在位初期，把幾乎所有政府官員的任免權都控制在自己手中。人們為了求得一官半職，爭相賄賂恩賜者。買賣官職是公開常見的現象，軍事部門尤甚。請人代官也風靡一時。于是，買官賣官、收取求官者的賄賂成了有恩賜權的人的固定收入。1718年，麥克爾斯菲爾德勛爵被任命為大法官。每當他任命一名新法官助理時，都會得到一大筆謝禮，而新法官們也會想辦法彌補“損失”。1759年富蘭克林考察英國得出的印象是，英國到處都是行賄受賄、營私舞弊的丑聞，“絕對的腐敗在這個古老國家的所有等級的人們中流行，從頭到腳都完全墮落和腐敗了！”

恩賜制和混亂的管理使得文官隊伍素質低下，充斥著無能之輩，發生大量假公濟私、貪污挪用的現象。吏治中的體制性腐敗導致國家管理的無序和低效，在北美獨立戰爭時英國就因此而吃了苦頭，因工作人員的失職無能而影響了英國的戰事。

隨著資本開拓市場規模的擴大，官商勾結的投機活動不僅嚴重地腐蝕了政府的權力，而且破壞了正常的資本市場秩序。1720年“南海泡沫”丑聞曝光。南海公司成立于1710年，該公司通過賄賂手段，收買了一些議員和內閣大臣，獲準買下了國債的全部發行權。然后以買空賣空的方式大量發行公司股票。該公司舞弊的內幕揭穿后，公司的股票暴跌，有一大批股票購買人因此而傾家蕩產。為此，當時的輝格黨內閣信譽掃地，引發了嚴重的危機。后來政府采用行政干預措施，把大部分的股票換為英格蘭銀行的股票以減少股民的損失，才平息了這場經濟和政治的危機。亞當·斯密在《國富論》中也曾揭露了東印度公司利用特權和壟斷權，販賣鴉片，截留和虛報利潤，個人假公濟私，牟取暴利的丑行。

到18世紀末，英國政府對“官職恩賜制”的腐敗現象被迫進行某些整頓與改革，規定官吏的錄用由政府各部門的負責人或高級官員推薦之后任命。但由于政黨的交替執政，無論哪一個政黨在競選中獲勝上臺，都把各種官職作為“勝利果實”進行公開分贓，分給他們的支持者。在上者任人惟親，在下者溜須拍馬。因此“個人推薦”往往是從個人親疏好惡這一主觀因素和功利因素出發，任人惟親和拿官位送人司空見慣。1851年到1854年，英國政府私人推薦的55位官員無一人合格，均為平庸無能之輩。

“功績制”文官制度的初步改革

1853年，主張改革的英國財政大臣格拉斯頓授意斯坦福·諾斯科特爵士和查里斯·屈維廉爵士就英國國內官吏狀況進行全面調查，并提出改革意見。1854年，他們提出了一個《關于建立英國常任制度的報告》（或稱《諾斯科特一屈維廉報告》），尖銳地批評了當時官吏制度的根本弊端，認為“官職恩賜制”和“政治分贓制”是導致當時政治腐敗和行政效率低下的根本原因。為了從根本上革新吏治，諾一屈氏報告對英國官吏的考試、提升、分級、管理提出了富有遠見的一整套建議。報告于1854年2月正式提交議會討論后，在政府、議會內外引起了廣泛的反響。大多數人對改革都持反對或懷疑態度。議會里的貴族議員更是堅決反對。因為以公開競爭考試取士就剝奪了他們任命政府官員的特權，從而也就取消了他們在政府部門安插親信的可能。1854年3月負責王室俸祿的審計長喬治·阿伯斯諾特在議會辯論時的發言頗有代表性。他攻擊諾一屈氏報告對當時文官制度弊病的批評是“對文官個人品德的攻擊”，“是一種不公正的非難”，堅決反對任何改革。由于保守派議員們的反對，這個提交議會的報告竟被內閣撤了回來。盡管如此，諾一屈報告奠定了現代西方公務員制度的基石。

1854年10月英軍在克里米亞戰爭中失利，英國政府機構的混亂狀況充分暴露。陸軍部的官員既庸祿無能又玩忽職守，部隊的傷亡很大，但前線缺乏最基本的藥品和其他后勤供應，糧食不能及時運到，致使前線士兵因傷重或饑餓而大批傷亡。阿伯亭內閣還不準對軍事部門這種混亂狀況進行調查。輿論為之嘩然，議員們責備政府用人不當，迫使阿伯亭內閣辭職。為了平息被前線敗局激怒了的公眾輿論，滿足自由主義勢力對改革的要求，繼任的帕麥斯頓內閣于1855年5月21日頒布了文官制度改革的第一個樞密院令，并決定成立文官制度委員會，負責考試事宜。這一命令奠定了考試用人的組織基礎。這種用人和晉升的方式又稱為“功績制”。不過，這次改革不徹底，因為它并不要求實行公開的考試，只是對于被推薦的人員進行審查。

金錢操縱選舉資本控制下的吏治腐敗

英國是西方議會政治的最早發源地。然而，最初英國下院的勢力微弱，所起的作用只是答應國王的征稅要求，因而議員代表的職位對人們沒有多大吸引力。但隨著英國政治的發展，下院的地位逐步提高，議員的作用也日益重要。議會通過的稅收財政令，各個地方都要執行。到18世紀時，下院的地位空前提高，因而被視為步入政界、升官發財的階梯。所以在選舉議員的時候，由于各種政治集團都想把自己的人推到議院中，造成了議員選舉中的操縱選舉、賄買選票營私舞弊的事情隨之泛起，形成了下院議員選舉混亂不堪的局面。許多人不惜花費巨資收買選民，議院的議席實際上成了標價的商品，價格不斷上漲。17世紀末時，一個議席只有幾鎊到幾十鎊，到18世紀末漲到2000鎊。1807年，約克郡的一個議席竟賣到了10萬鎊。一些財力雄厚的貴族為拉攏選票不惜拋撒金錢。1784年格羅夫那斯勛爵在參選中僅招待選民的吃喝費就花掉了8500鎊。一些市政當局竟然把出售議席作為一項收入。連國王喬治三世都被動員起來成為“拉選票的頭號紳士”。恩格斯在揭露英國議會選舉腐敗時曾說過：這里所有的人，沒有一個人能夠說自己不是靠賄賂而是由選民自由地選出來的，賄賂的規模從來還沒有像現在這樣大，城市代表的席位完全公開拍賣，誰出的價錢高，就賣給誰，這些俱樂部就像做生意一樣地進行交易，你出多少英鎊，就保證給你一個什么位置。除此之外，在進行選舉時還有一些辦法，這些辦法就是：投票時到處酗酒，候選人請選民到小酒館喝酒，在投票的地方結伙擾亂，吵架毆斗，——所有這一切都充分表明任期七年的代表是一文不值的。我們看到，王權和上院已經失去了作用；我們看到，掌握大權的下院是用什么方法補充成員的；現在的問題是：實質上究竟是誰統治著英國呢？是財產。雖然18世紀時英國曾頒布了一系列旨在消除腐敗、維護選舉公正性的法律，但由于法案漏洞百出，都是既得利益者之間妥協的產物，并非要根除賄賂現象，因而其未能發揮實際的作用。

經過幾百年風風雨雨，英國資產階級在遏制腐敗方面已積累了不少經驗和教訓，逐步建立了一套預防和懲治腐敗的機制，特別是現代文官制度，有效地遏制了腐敗，使腐敗現象保持在不足以危害和動搖資本主義基本統治秩序的狀態下。所以，時至今日，盡管腐敗丑聞不斷曝出，但總體上保持對腐敗現象的可控狀態，并未像一些發展中國家那樣，腐敗泛濫成災，甚至使國家政治生活和權威體系發生傾覆性變遷。

字庫未存字注釋：

＠①原字為目右加僚的右部