當代中國地方政府改革：權力、權限和責任

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內容提要中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區域的地方政府以必要的權力，設定必要的權限和責任，事關行政管理體制的大局。合理配置權力、設定權限、明確責任，是進行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過多、職能交叉、機構臃腫、權責脫節和多頭多重執法等問題的關鍵所在。

關鍵詞當代中國地方政府權力權限責任

當代中國，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區域的地方政府以必要的權力、設定必要的權限和責任，事關進一步轉變政府職能、改進管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級地方政府能否體現精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，很重要的一點，就是要解決權力配置、權限設定和責任明確的問題，這是從根本上解決層次過多、職能交叉、機構臃腫、權責脫節和多頭多重執法等問題的關鍵所在。

一

地方政府改革的關鍵到底是什么?有人認為是精簡機構，有的強調職能轉變，我認為核心是權力配置以及與此相應的授權、設限、明責。合理配置地方政府權力，首先涉及對權力概念的界定。羅素認為：“權力可以定義為有意努力的產物?！彼€把權力分為對人的權力和對事物或對非人類生活方式的權力。馬克斯·韋伯認為，權力是“一個人或一些人在某一社會活動中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進行抵抗的情況下實現自己意志的可能性”。達爾認為權力就是影響力。頓納斯·H·隆也認為“權力是一些人對另一些人造成他所希望和預定影響的能力”。伯恩斯認為權力等于動機+資源。丹尼斯·朗認為“權力是某些人對他人產生預期效果的能力”。實際上，地方政府的權力是國家權力的一部分，即地方行政權，而這種地方行政權同樣是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。

其實，權力是特定社會主體決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權利和責任以及履行該權利和責任義務的能力。地方政府權力就是它所具有的決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權利和能力，它是一種公共權力——行政管理權。一方面，地方政府經由一定的途徑擁有或獲得有關權力，得以影響和控制社會；另一方面也受到相對方的影響和控制，如社會制約與監督。

地方政府的權力依客體分，有行政指揮權、規范權、操作權、評判權；就物質文明、政治文明、精神文明三大系統而言，地方政府權力有經濟權力、政治權力、文化權力；就時間而言有常設權力、短期權力、臨時權力；還有創造型權力、保守型權力、中庸型權力，擴張性權力、收縮性權力和適中性權力等。

對地方政府權力的分類以及對不同分類之間的權力公正地做出妥善的制度安排仍然是一個進行時的問題。在行政權內部，無論是政府流程還是結構性分工，無論是制約與監督還是集約與合成，都客觀存在或包含了決策權、執行權、監督權，時下關于行政權三分制的試點實踐與理論探討表明，對行政權運作規律的探討有助于政府當然也包括地方政府改善工作流程，提高地方政府的運作效率和效果。決策權、執行權、監督權不能合理分離或者不能有機合成，構成當代中國地方政府權力結構和功能性問題的一大原因。

地方政府權力的內涵從總體上作為執行權的特征，表現為權素上的內容：即地方政府同所有的國家機關一樣，其權力的所有權根本上屬于人民，人民通過國家法律等途徑授予政府以有關權力的占有權、使用權、支配權，為人民服務，保證人民的受(收)益權。法定的地方政府權力由各級地方政府依法占有、使用和支配。如何防止地方政府利用占有、使用和支配的權力侵占、蠶食人民對國家權力的所有權和收益權，這就提出了地方政府的權限和責任問題。

實踐中，地方政府權力表現為制令權；對下領導權(含改變或者撤消下級“不適當”的權力)；行政全面管理權；保護、保障權、審計監察權、對設立在本行政區域內不屬于自己管理的國家機關、企業、事業單位的協助和監督權等。

合理配置地方政府權力，亟須進一步從源頭上規范其權力的來源。當代中國地方政府的權力主要來自于全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的立法授權，也來自于中央人民政府(國務院)根據全國人民代表大會及其常委會的立法和有關決定所作的授權。前項授權即人民——國家授權，是為根本授權，國家的一切權力屬于人民，人民通過人民代表大會授予政府以行政權；后項授權即政府內授權，屬于政府系統內部的依法再授權或轉授權。上述兩種授權構成了中國地方政府權力的主要來源。當然，歸根到底地方政府的權力同一切國家權力一樣，都屬于人民，地方政府的權力的淵源深藏于人民之中。地方政府源自于國家權力機關的授權，首先來自于憲法。中國憲法第一百零五條至第一百一十條的規定構成了國家最高權力機關對地方政府的憲法授權，體現了大一統國家中央政府和地方政府在中央集權前提下的合理分權特色。其次，《方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(第三次修正)第四章對地方各級人民政府的權力做了明確的規定。上述規定構成了地方政府權力的主要法律源泉。第三，來自于單項法律的授權。如《環境保護法》規定，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。問題是具體的單項法律之間涉及地方政府權力的要注意協調，防止因為法律而造成權力交叉打架。第四，地方國家權力機關的授權。第五，對特別行政區的授權。如全國人大通過香港和澳門兩個特別行政區《基本法》，授予特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權等高度自治權，“中央人民政府授權特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務?！碧貏e行政區還“可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力?！被痉ǖ氖跈鄻嫵闪烁邸奶貏e行政區權力的來源。

地方政府的權力還來自于中央人民政府的府內授權。政府內部自上而下的層級間的授權，構成了地方政府權力的一大來源。國家把行政權總體上授予中央人民政府，但由于行政的實際需要，中央人民政府不可能事事管到底，也不可能事事管得好，必然要進行授權，發揮地方政府的作用。一是通過規范性文件、命令、指示等進行，也可通過中央政府行政首長向特定地方政府發出指示、批示、做重要講話等進行。這對于責成地方政府處理一些“老大難”問題不失為一種有效的辦法，但要注意防止行政首長現場講話授權的隨意性。

值得指出的是，地方政府權力源頭問題的癥結在于地方政府利用制定地方政府規章自行創設一些權力。因為《立法法》規定，地方政府規章可以就下列事項作出規定：(一)為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要指定規章的事項；(二)屬于本行政區域的具體行政管理事項。這里地方政府的自由度還是很大的，更何況有的地方政府越權制定規章為自身設定權力。學術界對地方政府權力特別是政府部門權力利益化的批評，使人們對地方政府權力的自生機制有所警惕，必須把這種地方政府權力自生源控制在最小的限度內。

二

中國地方政府權力的配置，實際上是在中央的統一領導下賦予地方政府以多少或多大的自主權的問題，也是中央政府與地方政府權限和職能如何劃分的問題。長期以來，由于對中央集權的片面理解和對西方發達國家分權的誤解，一度導致諱言分權。其實，中國既不是一個絕對的集權國家，也不是一個權力分散的國家，而是一個集權與分權相結合、中央與地方權力配置日趨合理完善的國家。

中國憲法其實是規定了分權原則的?！稇椃ā返谌龡l規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”憲法規定的這一原則至少包含了以下幾點：一是中央和地方之間劃分職權；二是分權的目的和前提是保證中央的統一領導；三是分權的目的也包括充分發揮地方的主動性、積極性；四是中央的統一領導需要地方主動性、積極性的充分發揮；五是中央的統一領導和地方主動性、積極性的充分發揮，二者不應互相妨礙，而應該相得益彰。

一方面，中央不集中必要的權力，就不能對全國發揮統一領導作用，國家主權必須集中由中央政府統一行使。同時，中央政府授權地方政府行使一些權力，賦予地方以必要的自主權“，中央要鞏固，就要注意地方的利益”，《地方政府組織法》第五十九條規定了縣級以上人民政府行使的職權，第六十一條規定了鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使的七項職權。第六十七條還規定，省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府應當協助設立在本行政區域內的不屬于自己管理的國家機關、企業、事業單位進行工作，并且監督它們遵守和執行法律和政策。這種協助和監督，也是有關地方政府的權利和義務，權力和責任。

然而，地方政府的權力配置并不僅僅是寫在紙上的法律條文。它實際上是一種活生生的、動態發展著的狀態。上述法定地方政府的權力往往被配置在地方政府及其所屬各部門上，于是就產生了所謂的政府部門權力，難免會產生部門權力利益化的問題，少數權力部門利用掌握的權力去“尋租”，從而成為腐敗的一大根源。不是說地方政府部門不應該具有一定的權力，而是對具體政府部門的權力必須給予合理配置和嚴格的監督制約。

當代中國地方政府的權力配置必須在以下幾個方面繼續通過改革加以完善。

首先，按照憲法確定的基本原則，合理劃分中央政府與地方政府的權力，把政權、事權、人(事)權、財權加以科學地劃分，總結1994年分稅制和近年農村稅費改革的經驗，統籌考慮權、利、職、責的落實。在政權層級上，充分運用層級落差產生的自上而下的勢能優勢和由下向上的末端優勢，防止政權間的效率遞減現象的發生，防止政府權力系統內的梗阻現象的出現，保證全國的政令暢通。為此，在加強中央政府對地方政府的領導和指導的同時，必須加大力度，發揮地方國家權力機關的作用，擴大地方各級人民代表大會對地方政府的預算和人事的決定和監督權，增強執政黨地方黨委統攬轄區全局、協調區內各方的權威和能力。

其次，鞏固近年來減少和規范行政性審批的成果，繼續推進行政審批改革，把事關全局的行政審批權配置適當集中上收到層級較高的地方政府，把人民群眾即時服務性強的事項適當下放給基層政府，最大限度地利民便民。同時，對行政審批權，必須明確非經法律法規設定或授權即無權，任何政府及其部門不得自設審批權。再者，行政審批權的配置必須嚴格程序，配置程序合理科學，運轉才能優質高效。

第三，真正落實行政首長負責制。地方政府權力與地方政府行政首長的權力是緊密相連的。行政首長的職權配置得好不好，對地方政府運作而言十分重要。法律對首長負責制的具體內涵規定得不是太清楚，甚至有相互沖突的方面。首長負責制似乎包括：行政首長主持地方各級人民政府的工作；召集和主持本級人民政府全體會議和常務會議。但地方政府組織法也規定，政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定。一般來說，地方政府首長應該善于利用上述政府決策機制，但如果出現政府常務會議或者全體會議討論的意見與行政首長的意見相左而行政首長的意見又是正確的情況，那么應該如何決定呢?行政首長個人負責制要求首長決斷，而決策民主化則要求民主。如果遷就眾人不正確的意見，行政首長最終需要對集體錯誤的決策負責，如果堅持己見，獨斷負責，則會議未必同意。也許正是考慮到上述矛盾，法律留下了一定的空間。問題是對地方政府的“常務會議或者全體會議討論決定”做怎樣的理解。從字面上講“，會議討論決定”當然是會議討論、會議決定。如此一來，行政首長如果對重大問題沒有最終決定權，那么他(她)又如何能負責呢?如果說是會議討論，首長決定，那么會議的權力和功能又被極大地弱化了，變成咨詢性的會議，這不符合法律的含義。實踐中，還有另一些情形。一些事情，往往是首長決定，會議才討論；還有一種“首長辦公會”也討論決定許多問題。如何防止有的行政首長把不合己意的重大問題不提交會議討論，或者討論但不做決定(有的情形是允許的)?同時，對什么是重大問題，應該由法律進一步明示。如《立法法》第七十五條規定，地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定，即為明示。行政首長應該有權認定哪些問題屬于重大問題。在發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的格局中，在共產黨領導的人民代表大會制度框架內，應該強化行政首長的權力，強化行政首長負責制，這不會導致行政權專制，行政權的首長負責制是國家實行民主集中制對集中和行政效率的合理要求，何況，在國家領導權、國家人大權、國家行政權、國家司法權、國家監督權相生相克的“五權架構”權力結構體系中，行政權是可以被設定比較明確的邊界和休止符的。在現代國家，任何權力都不可能像歷史上的君主制那樣無邊無際，特別是作為公共權力的行政權，已經或正在被人民加以必要的限制。法律設定了地方政府的權限，可以防止或治理越權、濫施權力、怠權等有害情形。

三

地方政府的權力不能沒有邊界，不能沒有限度。國家政權和政府系統內對政府權力依法設定限制而構成的權力限度和邊界，包括權力的大小、權力效力的空間范圍和時間長度、權力作用力度，它決定著地方政府能夠做什么、能夠做到什么程度、不能做什么、不能做到什么程度等，這就是權限。人們越來越追求建設有限政府，其有限性很重要的一個方面就體現在權力的有限上。古往今來，從讓政府為人民服務的愿望出發，人們希冀組建全能或萬能政府；從政府可能殘積人類遠未脫盡的邪惡而且可能是極度放大了的邪惡而言，人們又不得不傾向于有限政府；乃至在專制暴政時代，人們期盼好人政府、賢良政府，求之不得則進而主張無政府；也有人曾尋求建立兩全其美的萬能可控政府(如孫中山的“權能分離”)。然而，這些理想在當時都難以完全實現。只有權能邊界清晰、休止符號明確、約束力度適當的有限政府才往往能成為較好的政府。

有限政府理論構成地方政府權限的理論基礎，對地方政府權限的探討必須考慮：在權力配置上，應該賦予政府哪些權力?同時應該對政府權力設置哪些限制?政府理性地認識自身的有限性和有限理性，政府只是社會的一只手，應協同市場、社會之手發揮最大作用；如何為政府越權、腐敗乃至“死機”提供預防和補救等。必須對地方政府權力予以嚴格的限制!一方面，必須保持中央政府的政令暢通和全國政權的統一。任何一個國家，不管是聯邦制還單一制，地方政府的權力都是有限度和各種制約的。美國的地方政府如州一級，可以有自己的憲法，但國家憲法明確授予中央政府的權力，地方政府則不能超越。對地方政府的權力給予法定的限制是任何一國政府維護國家主權和統一的天職。另一方面，正如馬克思深刻指出的：“和立法權力相反，行政權力所表現的是國民受人統治而不是國民自治。”詹姆斯·麥迪遜曾說，在組織人統治人的政府時，最大的困難莫過于既使政府能管理被統治者，又能使政府被管理。“依靠人民是對政府的主要控制；但是，經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施?！蓖锌司S爾認為，“無限權威是一個壞而危險的東西”，甚至說不管在君主國還是共和國，民主政府還是貴族政府，號稱人民還是國王，只要被授予決定一切的權利和能力，就是“給暴政播下了種子”。德國政治思想家威廉·馮·洪保認為，設置任何新的國家機構須注意兩件事，忽視任何一件都將會造成巨大的危害?！耙环矫妫缍ㄔ诿褡逯羞M行統治和提供服務的那一部分人以及界定屬于真正的政府機構設置的一切東西；其次，政府一旦建立，界定它的活動的擴及和限制的范圍。”思想家對有限政府的探索是有益的。不管是西方的三權分立還是中國的五權架構憲政體制，對政府行政權都是有所設防的。實踐要求我們必須摒棄全能理念，全能政府只能導致保姆型社會，不利于社會自立精神、自律文化的培育和市民社會的成長；全能政府還會導致出現疲勞型政府；應該認識到，法定政府職權、資源(包括信息)、任期、手段、規模、效用有限。地方政府更是如此。

考察地方政府權限的幾個維度。第一，地方政府權限的縱向探究。在制定規章和規章的效力問題上，法律設定了地方政府各自的權限。如法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章；行政性法規的效力高于地方性法規、規章；地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章；省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的較大的市人民政府制定的規章；部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行；地方性法規、規章之間不一致時，由有關機關依照法律規定的權限做出裁決。對有《立法法》第八十七條規定的情形，由有關機關依照第八十八條規定的權限予以改變或者撤消。國務院有權改變或者撤消不適當的部門規章和地方政府規章；省、自治區的人民政府有權改變或者撤消下一級人民政府制定的不適當的規章。這里的“下一級”不是“下級”，而是僅次于省、自治區人民政府的一級人民政府。這種縱向的權限規定主要是規范政府層級之間的權限。第二，地方政府權限的橫向和空間考察。地方政府權限所及限于轄區范圍內，同級人民政府之間開展的經濟合作和區域方面的合作，則按照雙邊或者多邊協議履行各自的權利和義務。第三，地方政府任期等時限：省、市、縣、市轄區的人民政府每屆任期五年。鄉、民族鄉、鎮的人民政府每屆任期三年。又如政府采購法規定，采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存15年，此間任何政府無權銷毀采購文件。

地方政府權限的實質是對地方政府的權力依法進行必要的限制、制約和監督。中國共產黨實行依法治國基本方略，建設社會主義法治國家，而法治的核心就在于人民對政府權力進行制約和控制，任何一級政府，越權無效，怠權受責。哈耶克說，“法治的基本點是清楚的，即留給執掌強制權力的執行機構的自由，應當減少到最低限度?！闭疀]有一定的自由裁量權，政府將會難有作為，但對政府行政權的自由裁量權如果不加限制，這種自由裁量權憑著自我復制擴張的本性就可能變得越發猖狂。用法律把政府的權力限制在合理的限度內，既讓政府有權，能夠有所作為，又要讓政府的權力有限度，才能有效駕馭和控制。

地方政府權力、權限與政府責任緊密相連。人民國家賦予地方政府機關、地方政府領導人及工作人員以一定的權力和權限，就是要他們運用法定權力為人民、社會服務，承擔相應的責任。不負責任的政府其政治合法性必將遞減，而終會被人民拋棄。各級政府公務員必須樹立正確的權力觀，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。明確政府權力的來源在于人民的授予，手中掌握的權力是公共權力，而不是私有權力，絕不能以權謀私，以權害民，只能用它來保護、實現最廣大人民的根本利益。

按照建設服務型政府的要求，通過改革不斷消除官僚主義。鄧小平曾痛斥官僚主義，揭露其主要表現和危害，其中就有“高高在上，濫用權力，不負責任，不守信用”等，雖已大有改變，但徹底鏟除，仍是任重道遠。

地方政府的權力是它的資源和有所作為的憑借，是它履行職能的保證；權限是地方政府行動的邊界與休止符，是人民約束政府的韁繩；責任是地方政府的價值所在和權力、權限的效用體現。進一步明確授權，需要通過健全法制，做到依法授權；依法設限；依法明責。通過實行政務公開，讓人民對地方政府的行政能夠知情放心、制約有度、監督有力。

努力創造條件，逐步推行地方政府首長的普遍選舉制度，按照黨管干部的原則，由執政黨推薦重要干部人選，在地方政府轄區內實行民主選舉，實行首長組閣制，地方政府領導班子的組成人選由行政首長提名，地方人大或者常委會決定并任免。一可擴大地方政府的民意基礎，二可節約政治成本，提高地方政府對人民負責的意識。同時，強化人民代表、人大對地方政府的質詢、彈劾權。并且明確，如果地方政府領導班子中的成員嚴重違法犯罪，行政首長應該負連帶責任。推薦者必須對被推薦人進行教育、監督，并且要負連帶責任。如此，那些極少數官官相護、買官賣官、跑官要官、以權謀私、濫用職權的政府官員就難有藏身之地，越權、怠權也就難有市場。要嚴格行政首長負責制，把權力、權限落實到責任上。在2003年上半年的那場抗擊“非典”的斗爭中，衛生部長的更替、北京市長的辭職以及少數官員被給予不同程度的黨紀政紀處分，實踐表明，行政首長負責制絕不只是一句空話。

隨著市場在國家的宏觀調控下對資源配置發揮基礎性作用，地方政府的權力必然會從一些領域和事務上淡出，地方政府的權力、權限、職能、責任的內容和方式都面臨著重大的轉型，形成比較定型化的機制尚需假以時日。隨著政府改革的深化，中國地方政府的內部結構和權力、權限、職能、責任、利益機制必將更加趨向合理。