農民工醫療保障機制

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一、農民工醫療保障現狀

全國第五次人口普查表明，2005年全國進城務工和在鄉鎮企業就業的農民工總數超過2億，其中進城務工人員1.2億左右，并且這一數字還將遞增。農民工廣泛分布在國民經濟各個行業。據新華社的一份統計數據表明，目前在全國第二產業就業人員中，農民工占到了57.6%，其中加工制造業占68%，建筑業占80%；在全國第三產業從業人員中，農民工占到了52%；城市建筑、環保、家政、餐飲服務人員90%都是農民工。由于文化素質較低，農民工對高層次就業崗位的選擇機會非常小，絕大多數只能從事那些技術含量低，臟、重、累、苦、險的工作。不僅勞動強度大，經濟收入低，而且缺乏必要的勞動保護，生活環境、飲食條件差，受傷和生病的可能性很大。據有關部門統計資料顯示，僅2003年上半年全國建筑行業共發生安全生產事故586起，受傷害的90%是農民工。2004年底在北京農民工某聚居地的調查顯示，500份問卷調查結果中，有39.1%的人生過病，有些甚至多次生病，12.9%的農民工生病在3次以上；在生過病的農民工中，59.3%的人沒有花錢看病，另外40.7%花錢看病的人人均支出是885.46元，而所在單位為其看病的平均支出卻僅有70.15元，不足實際看病花費的l/l2。農民工，作為農民與工人的結合體，他們是農民，又身處城市，而無法享受新型的農村合作醫療帶來的好處；他們是工人，由于二元戶籍制度的限制，又無法同城鎮職工一樣享受平等的醫療保障待遇，他們往往被排除在城鎮醫療保障體系之外。

二、農民工醫療保障缺失的原因探究

1.農民工醫療保障制度性缺失和不完善。在傳統的醫療保障體制中，我國醫療保障制度的三大支柱是城鎮公費醫療、勞保醫療和農村合作醫療。其中除公費醫療制度外，勞保醫療其主要對象是國有企業職工，部分集體企業參照執行，其經費來源于企業按工資總額的一定比例提取，其主體服務對象仍為廣大城鎮職工，農民工難以爭得一席之地。而新型的農村合作醫療，其主體服務對象為農民，采取個人繳納為主，公共財政資助與合作信用保險相結合的籌資機制。農民工并沒有被包含在這三個支柱的醫療對象之中，完全處于醫療保障網絡之外。由于政策及制度設計的偏失，農民工權益保障問題在很長時間內沒有得到充分重視。盡管近年來出臺了一些有關農民工醫療保障政策，但由于操作性不強，農民工看病難、看病貴等情況依然存在。雖然農民工是以青壯年勞動者為主的群體，但由于其總體工作環境較差等原因，生病在所難免。有資料顯示，外來農村流動人口對醫院服務的利用率大大低于當地居民。11%的人患病后不采取任何醫療措施；65%的人患病后靠自我醫療，因為花費較低；24%的人患病后雖去就醫，但其中48%的人是利用基層衛生機構或私人診所(多數是無照經營)提供的服務，只有在疾病嚴重時，才會去高層級醫療機構；而在應該住院治療者中，有30%的人放棄住院，因為支付不起昂貴的住院費用。

2.城鄉二元格局對農民工醫療保障的制約。我國目前仍為城鄉二元格局的經濟結構，農村社會保障制度長期滯后，究其原因，主要是我國城鄉二元經濟結構的長期存在，在此基礎上也形成了二元社會保障體系。二元戶籍制度的實行，雖然促進和加速了國家工業化的進程，但同時也造成了我國城鄉差距越拉越大。二元戶籍制是城鄉不平等的最大根源，使得農民進城后仍然無法擺脫“農民”的身份。農民工已是產業工人和城鎮人口的重要組成部分，但在城市他們仍處于與城鎮戶口的市民身份不同、權利不等的“二等公民”的地位。二元戶籍制度形成的城鄉分割制度在醫療方面的體現是：二元經濟結構導致了城鄉社會保障的落差。國家通過建立項目齊全、水平比較高且個人不負擔任何費用的社會保障制度，使城市職工的低工資得到了適當的補償，城鎮企事業職工的醫療問題由國家和企業共同承擔，而農民工的醫療保障主要依靠家庭，國家對農民的社會保障的承諾卻微乎其微，除少數農民工在特殊情況下能夠得到少量的國家救濟外，國家在農民工的醫療方面不承擔任何責任，這就意味著大多數農民工在醫療方面得不到國家的任何“照顧”。除民政部門提供的社會救濟外，農村實際不存在完整的社會保障體系。據有關統計顯示，在2003年，占國家人口70%左右的農民的社會保障支出僅占全國社會保障費的11%，而占30%左右的城市居民卻占有社會保障費89%。城市人口人均享受的社會保障費用己是農村人均30倍之多。盡管現階段，有一部分地區已經實行了新的農村合作醫療制度，但作為農民中的一個特殊群體的農民工來說，其“看病難，就醫貴”的問題，并沒有切實解決。

3.醫療資源配置不合理對農民工醫療保障建設的影響。經過30年的改革開放，中國農村發生了巨大的變化，經濟有了長足的發展，然而，經濟的發展并沒有給農民在看病問題上帶來太多的實惠。我國人口占世界的22%，但醫療衛生資源僅占世界的2%。就這僅有的2%的醫療資源，其80%都集中在城市。從1998年到2003年農民人均收入年均增長2.48%，但醫療衛生支出年均增長11.48%，后者的增長是前者的近5倍。據有關媒體報道，至今中國農村有一半的農民因經濟原因看不起病，在廣東那樣的經濟發達地區，也有40.08%的群眾有病未就診，23.35%的群眾應住院而不能住院。另外，我國社會保障的覆蓋面還很窄，不足以解決農民的“后顧之憂”。在廣大的農村，社會保障體系基本上處于“空白地帶”，“看病難、看病貴”是目前中國農村比較普遍的現象。

我國醫療資源配置極不合理，經濟發達的東部地區和城市集中了我國大部分衛生資源，而城市衛生資源又主要集中在少數大醫院，也就是說80%左右的衛生資源集中在城市，城市中80%的衛生資源又集中在大醫院，而農村的合作醫療開展難度較大，缺醫少藥問題嚴重。衛生部原部長高強在其報告中曾指出：醫療衛生事業發展不均衡，醫療資源配置不合理，與改革開放初期因為醫療資源嚴重缺乏而導致的老百姓就醫困難不同，現在看病不容易更多的是醫療資源結構性失衡造成的。醫療資源過分集中在大城市、大醫院，醫療衛生領域的高新技術、先進設備和優秀人才基本集中在大城市大醫院。不僅讓社區和農村沒有能力承擔起基本的醫療功能，而且也讓以“高藥價、高耗材”為特征的過度醫療消費愈演愈烈。老百姓得了病在當地得不到有效治療或者不相信當地醫療機構，只奔大城市大醫院，從而讓這些醫院陷入門診的海洋中。世界衛生組織2000年的報告顯示，中國衛生系統的績效被列為全球191個國家的第144位，衛生籌資的公平性被列為全球倒數第4位。

三、創新農民工醫療保障機制的思考與對策建議

未來15年我國將進入城鎮化快速發展時期，城鎮人口年均增長1個百分點，約合1300-1500萬人，需要大量吸收農村轉移人口，而農民工是最有可能成為城鎮人口的潛在人群。如果農民工長期游離于社會保障體系之外，根本不可能在城鎮穩定下來，勢必影響城鎮化進程及其質量，不利于農村人口向城鎮轉移和促進“三農”問題的解決。

1.農民工醫療保障制度的選擇。目前實行的城鄉分割的二元結構是一種變相的社會身份等級制，在這種結構框架中，農民工的權益被排除在社會權益保障的范圍之外。農民工權益問題同時也是一個基本人權問題，是恢復農民的“國民待遇”問題，是承認和擴大公民權利問題，是一視同仁地保障城鄉勞動者合法權益的問題。當前最重要的是打破城鄉二元結構，使農民工真正享有憲法所賦予的平等權。

農民工社會保障制度的選擇既要適應農民工的特點和需求，保證其社會保障權益不受侵害，又要便于同改革后的城鎮社保相銜接。體現這些要求的一個關鍵，是為農民工醫療保險專門建立過渡性的個人賬戶制度。其優勢是繳費有選擇的彈性，便于農民工低費率進入，易為用人單位接受；賬戶權益可累積計算；增強待遇的可攜帶性，適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會保險關系的情況，保證其社會保障權益不受侵害；便于通過個人賬戶折算，與城鄉社會保障制度有效對接。

2.發揮政府的作用是完善農民工醫療保障制度的重要前提。在市場經濟條件下，政府的職能主要是向公民提供公共產品，公共物品是指具有非排他性、非競爭性的產品，這就決定了公共物品由政府提供的必要性。農民工醫療保障制度屬社會保障制度范疇，具有非競爭性和非排他性，是一種典型的公共產品，是以確保廣大農民的基本生活條件為目標和宗旨的，這一性質決定了農村社會保障職責的主角是政府，理應由政府來提供。縱觀世界各國的社會保障，從其誕生之日起，都是由政府組織實施的，是一種政府行為。社會保障制度是社會財富和資源的再分配，在構建農民工醫療保障制度的過程中，國家承擔著不可推卸的職責，政府有義務根據國家財力和社會經濟發展水平來推進農村社會保障建設，通過一系列的制度創新來構建并逐步完善農村社會保障制度，并以之替代土地保障制度，促進城鎮化和農業現代化進程。

農民工在農村都有承包地，有基本的生活資料。但土地屬于國有，農民工只對其所承包的土地享有經營權，對土地進行承包權的轉讓則缺乏相應的政策依據，因而對土地承包權的轉讓自由度很小。當他們離開自己的家鄉進城務工時，就無法通過轉讓承包地來獲取基本生活保障，一旦得病更無力承擔醫藥費用。要解決這方面的問題，政府的責任重大：一方面，政府承擔著推進城市戶籍制度改革的任務。各級政府應積極推進城市化進程，繼續深化戶籍制度改革，進一步降低農民工成為城市居民的門檻。另一方面，政府必須加快進行農村承包土地經營制度改革，及早出臺一些土地流轉政策。如：農民工如何將承包土地交給國家以取得一筆土地經營轉讓金，然后存入個人醫療和其他社會保障的相關賬戶，作為基本醫療保險金，也就是學術界和政府正在研究的“土地換保障”機制。同時，政府要協調處理好各方面的利益關系，切實保障農民工的權益。

3.創新和完善農民工醫療保障機制。農民工這一群體所從事的工作一般是工業、建筑業、餐飲業和服務業，工作的特點是工作量大、工作強度高、環境艱苦，有許多工作甚至存在著安全隱患問題。由于他們的流動性大，工作更換頻繁及缺乏培訓，加上多數休息時間不足，導致事故發生概率進一步增高。據有關部門統計，2004年共有10.8萬農民工因生產意外致死，死亡率0.08%、傷殘率高達0.5%，他們面臨著嚴峻的工傷、醫療、養老等問題。因此，首先為農民工建立工傷保險制度，應當作為最基本的社會保障項目優先加以建立。該保障項目對農民工是一種職業風險的分散機制，對用人單位則是符合國際慣例和建立在《勞動法》基礎上的工傷賠償機制。探索對農民工的綜合社保制度，上海市2002年開始實行農民工綜合保險制度，包括老年補貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫療三項保險待遇。綜合保險費率為12.5%(其中7%為養老補貼)，由單位繳費；費基為上年度該市職工月平均工資的60%。到2005年6月，有180萬農民工入保，占農民工總數的近50%。由勞動保障部門管理，商業保險公司運作。這種辦法簡單易行，本人不需繳費，易為農民工接受，較好地解決了農民工面臨的工傷和大病醫療風險防范的問題，具有一定的參考意義。

近期，中國人壽保險股份有限公司借鑒“新型農村合作醫療保障體系”的運作方式，提出通過建立“農村意外保障體系”來解決農民普遍擔憂的意外事故風險。政府可以借鑒在“新農合”試點和推廣過程中建立積累的客戶和運營經驗，利用其強大的公眾影響力、宣傳渠道和相應的基層組織積極推廣和普及“農村意外保障體系”。保險企業則負責包括銷售、核保、理賠等一系列具體的運營服務。在推廣“農村意外保障體系”的過程中采取這種“由政府負責主導、保險行業具體實施”的方式，有利于實現運作的專業性和有效性，緩解政府的救助壓力，釋放社會保障資源，消除社會發展的不和諧因素，從而進一步增強社會穩定性，為持續穩定和諧發展提供保證。

4.推進農民工醫療保障制度的法律制度建設。社會保障制度是一項復雜的經濟制度，要使農村社會保障工作走上規范化的軌道并發揮積極作用，就必須保證其規范性和相對穩定性。而制度的權威性、嚴肅性和強制性都需要法律來維護。立法是制度生死攸關的保障，實現社保的法制化，是國外社會資金管理的成功經驗，也是市場經濟的客觀要求。社會保障是關系國計民生和由計劃經濟向市場經濟平穩過渡的重要事業，依靠行政部門的規定、辦法很難維持其強制性和社會認同感，必須正式立法，以體現社會保障的法律規定性。時至今日，我國還沒有一部系統完整的社會保障法規，農村社會保障一直依靠各級政府的政策、文件進行引導，強調農民在自愿基礎上參加的原則。因為政策不具備法律效力，很容易受到國家政治、經濟等變化的影響，使農村社會保障工作無法可依、無章可循，存在很大的風險和不穩定性。

因此，加強農村社會保障的立法，是建立農村社會保障制度一個重大舉措。國家應盡快制定《農村社會保障法》，將關系到國家穩定和億萬農民切身利益的農村社會保障中的有關各方承擔的責任以法的形式明確下來。通過立法對農村社會保障制度的作用、管理體制以及各種保障形式的保障范圍和保障方式做出明確的規定，將農村社會保障的運行納入法制化、制度化軌道，使農村社會保障制度的運行有法可依，有章可循。

我國現在仍是一個農業大國，在工業化的歷史進程中，改變農民工的生存現狀，切實保障農民工的合法權益，逐步建立農村社會保障制度，按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，是貫徹落實“以人為本”的科學發展觀的內在要求，也是社會主義現代化建設持續、健康、穩定發展的基礎之一，更是構建社會主義和諧社會的必要保證。將農民工納入社會保障體系，使之享有和城市職工平等的受保障的權利，這是消除社會保障體系上的城鄉二元結構特征、完善社會保障制度建設的一大跨越，是中國社會文明進程的一大跨越，這一步跨越，托起了農民工的夢想，也托起了國家的希望。這不僅因為我們是農民人口占絕大多數的國度，農民問題仍是中國社會經濟發展最根本的問題，而且農民工是城鄉聯系的橋梁，也是解決農民、農村問題的關鍵點。這一跨越在縮小城鄉差別的同時，充分體現了社會公正和公平，它有助于社會建立起城鄉均衡發展的理念，樹立起公共資源共享的平等價值觀，而這深層觀念上的革新，將是經濟社會不斷發展的強大動力。

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