綜合規劃修編中功能區小議

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摘要：流域綜合規劃修編是黃河流域開發利用的重要基礎工作，其中規劃中涉及到河流功能區、水功能區和地下水功能區等，重點介紹其概念與黃河流域功能區特點。建議進一步補充完善功能區特提出管理地表水的源頭取水許可的紅黃藍“三色”理論。

關鍵詞：地下水功能區水功能區河流功能區“三色”理論流域規劃黃河

隨著我國經濟社會快速發展，流域水資源形勢發生了顯著的變化，貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會，對流域治理、開發和保護工作提出了新的要求。而現有大江大河流域綜合規劃距今已20年，流域的水情、工情發生了很大的變化，大部分規劃的基礎資料已過時，規劃期已滿，規劃思路和內容都難以適應經濟社會發展新形勢的要求。因此，迫切需要根據流域新的水資源形勢、經濟社會發展新要求，按照新時期的中央水利工作方針和水利部黨組提出的治水新思路開展新一輪流域綜合規劃修訂工作。黃河流域綜合規劃修編也正在緊張進行中。

黃河流域綜合規劃修編涉及到各個方面，其中有河流功能區、水功能區和地下水功能區等。

河流功能區劃是針對流域干流及主要支流河段為單元，根據河流的自然資源屬性、生態與環境屬性、經濟社會屬性和規劃期經濟社會發展對水資源開發利用的需求以及生態與環境保護的目標要求，協調經濟社會發展對河流開發利用的需求與維持河流健康、促進可持續利用之間的關系，合理劃定河流功能區劃，體現國家對水資源合理開發利用和治理保護的總體部署。

水功能區劃分是針對流域干支流河流，指為滿足水資源合理開發和有效保護的需求，根據水資源的自然條件、功能要求、開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護規劃和經濟社會發展要求，在相應水域按其主導功能劃定并執行相應質量標準的特定區域。

地下水功能區劃分是針對流域面上的地下水，是編制淺層地下水利用與保護規劃的基礎，規劃編制主要以地下水功能區為單元，根據其功能狀況，提出分區分類開發利用與保護修復規劃方案。

地下水功能區以流域的地下水資源量與可開采量和水質功能定義，水功能區劃分地表水水資源狀況來定義，河流功能區劃是綜合河流的多個目標中主導功能來定義。

1.河流功能區劃

河流功能區劃是新一輪流域綜合規劃修編的重要組成部分，是流域綜合規劃思路、理論技術體系和規劃設計方法的完善和創新。河流功能區劃的根本目的，是根據資源環境稟賦、承載能力和開發潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開發、利用、治理、保護的目標任務，研究提出相應的控制指標或限制條件，促進生態環境保護和資源優化配置，為指導河流開發利用和治理保護，編制流域綜合規劃、實施流域綜合管理提供支撐與依據。

河流功能區劃以河段為單元，綜合河流自然資源屬性、生態與環境屬性、經濟社會屬性和經濟社會發展需求等主要因素，按照河流河段自然、生態功能要求和規劃期經濟社會發展對水資源開發利用的需求以及生態與環境保護的目標要求等，采用4類河流功能區區劃體系進行功能區劃分，分為規劃保護河段、規劃保留河段、調整修復河段和開發治理河段,體現河流開發利用、治理保護的總體格局，協調經濟社會發展對河流開發利用的需求與維持河流健康和可持續利用的關系。規劃保護河段以生態環境保護為主要目的；規劃保留河段是為可持續發展作為儲備；調整修復河段是要著重解決開發利用于治理保護之間的矛盾與不協調；開發治理河段是要在注重保護的基礎上，進行科學治理，實現有序、合理開發。

在河流功能區劃基礎上，分析確定河段功能區在水生態保護、水資源保護、景觀保護、防洪排澇、供水灌溉、水電開發、內河航運等方面的主要任務，協調不同河段功能之間和不同用水部門之間的關系，提出相應的開發利用與治理保護控制性指標和限制條件，以及管理對策，為編制流域綜合規劃和實施流域綜合管理的提供基礎依據。

河流功能區劃既要按照總院技術大綱的要求，也要體現黃河自身的特點，站到全河的高度上確定各河段的功能定位。工作中要注意與全國主體功能區劃的銜接，盡可能協調好與水功能區劃、河道岸線功能區劃、生態區劃、防洪區劃等各種區劃的關系，當各種區劃存在矛盾時，其他功能應當服從河段的主要功能。

黃委主任李國英黃委專題研究指出，黃河流域河流功能區劃應立足于維持黃河健康生命的終極目標來分析確定每個河段的功能定位，牢牢把握構建完善的黃河水沙調控體系是維持黃河健康生命的主要途徑，要將是否有利于構建完善的黃河水沙調控體系作為黃河流域河流功能區劃的判別標準。同時，要正確處理好與國家主體功能區劃的關系。

2.地下水功能區劃分

地下水功能區劃分是編制淺層地下水利用與保護規劃的基礎，規劃編制主要以地下水功能區為單元，根據其功能狀況，提出分區分類開發利用與保護修復規劃方案。

根據水文地質條件，地下水水質狀況，地下水補給和開采條件，區域生態與環境保護的目標要求，結合近期地下水開發利用狀況及水資源綜合規劃對地下水開發利用的需要以及生態環境保護與修復的要求，以平原區和具有重要供水及生態保護意義的山丘區淺層地下水為重點，劃分地下水功能區。

根據地下水功能區的主導功能要求，兼顧其它功能的用水要求，在分析現狀存在問題的基礎上，因地制宜地確定地下水功能區的開發利用和保護目標，提出地下水開發利用的總量控制目標、維系供水安全的水質保護目標；同時，要根據各功能區水文地質條件、生態與環境保護需求，從管理實際需要出發，結合實際可能，因地制宜制定維持良好生態環境的合理生態水位控制管理目標。根據地下水開發利用現狀，按照功能要求對各功能區地下水開發利用狀況進行評價。

地下水功能區劃分體系見表1，地下水功能區劃分工作的技術要求，詳見《關于開展全國地下水功能區劃定工作的通知》（水利部水資源[2005]386號）。

本次全國地下水功能區劃面積原則上與全國水資源分區面積一致，包括不透水面積、水面面積及沙漠區面積等。地下水功能區劃分是地下水利用與保護規劃成果的基礎。

3.水功能區劃

水功能區是指為滿足水資源合理開發和有效保護的需求，根據水資源的自然條件、功能要求、開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護規劃和經濟社會發展要求，在相應水域按其主導功能劃定并執行相應質量標準的特定區域。

水利部水資源[2003]233號文“水功能區管理辦法”第三條：水功能區分為水功能一級區和水功能二級區。水功能一級區分為保護區、緩沖區、開發利用區和保留區四類。水功能二級區在水功能一級區劃定的開發利用區中劃分，分為飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區和排污控制區七類。黃河流域水功能區劃分類體系見框圖1。

黃河水資源保護局根據水資源管理和保護的要求，黃河流域水功能區劃共劃分河流46條，劃分河長共計14082.3km，其中干流河長5463.6km，占總河長的38.8%；劃分湖庫面積448km2。水功能一級區共劃分118個，其中保護區22個，保留區9個，緩沖區50個，開發利用區37個。水功能二級區共劃分178個，其中飲用水水源區26個，工業用水區26個，農業用水區55個，漁業用水區7個，景觀娛樂用水區8個，過渡區25個，排污控制區31個。

水功能區劃是水利部門進行水資源保護監督管理、科學利用水環境承載能力等工作的基礎和依據。黃河流域水功能區劃在結合流域實際情況的基礎上,充分體現了水資源開發與保護并重、保證水資源的可持續利用等原則，具有覆蓋面廣、開發利用程度高、突出水資源的保護重點及水質標準要求高等特點。水功能區劃還有一個重要的作用，確定各水域的主導功能及功能順序；確保水域功能不遭破壞。

4.流域功能區劃的區別

4.1主體功能區規劃與流域功能區劃

《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》(國發[2007]21號，下簡稱《意見》)，《意見》認為，編制全國主體功能區規劃，有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的績效考評體系。四大類主體功能區：優化開發區域：國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發區域：資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區域：資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區域：依法設立的各類自然保護區域。全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，也是國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃等的基本依據。

流域功能區劃應遵循全國主體功能區規劃，是全國主體功能區劃的補充完善，互不可替代的專業規劃。

4.2流域功能區劃之間的不同點

地下水功能區區劃采用水資源評價地表水資源評價的面積和分區，即采用流域全覆蓋的方式進行。河流功能區劃以干流主要支流為主河段為單元，結合黃河流域特點增加中水河槽平灘流量內容。黃河流域水功能區以干流支流為主河段為單元，共劃分河流46條，劃分河長共計14082.3km，其中干流河長5463.6km，占總河長的38.8%。

黃河流域地下水利用與保護規劃是在地下水功能區區劃的基礎上進行的。黃河流域水功能區劃已經水利部的批復，在本次規劃中主要是復核完善。河流功能區是新一輪流域綜合規劃修編的重要組成部分，本部分工作大綱正在完善中，試點工作正在進行。

4.3流域功能區劃達到目標

地下水功能區區劃以及在此基礎上的利用與保護規劃將極大的提高地下水管理水平，與地表水聯合配置解決了水利部門只管地表水的狀況，另一方面鞏固水利部門管理地下水的地位，形成“一龍管水”的局面。

水功能區劃是水利部門進行水資源保護監督管理、科學利用水環境承載能力等工作的基礎和依據。2005年淮河委由于向社會公報淮河流域限制排污總量意見引起國家環保局的強烈不滿，國務院有關負責人批復按原“三定方案”的裁定才平息這場風波。

河流功能區劃的根本目的，是根據資源環境稟賦、承載能力和開發潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開發、利用、治理、保護的目標任務，研究提出相應的控制指標或限制條件，促進生態環境保護和資源優化配置，為指導河流開發利用和治理保護，編制流域綜合規劃、實施流域綜合管理提供支撐與依據。

5.流域功能區劃的認識

本次流域綜合規劃強調不能成為單一水利工程建設項目規劃，要突出技術管理的措施和手段，從以上的專業流域功能區劃中涉及河流綜合功能、水質、地下水，然而對于仍然地表水的管理的缺乏功能區劃。

國務院1987年批準了“黃河可供水量分配方案”，而其它大部分流域沒有完整的地表水分水方案。流域水資源綜合規劃進行了水資源配置，但如何管理是其不足。

流域功能區劃的劃分體系無論是三個或四個，結合本次綜合規劃“紅線”、“底限”控制性指標與限制性條件等與“紅黃藍三色理論”同工異曲。根據水利部水資源管理司孫雪濤副司長的紅黃藍分區管理的“三色理論”，其主要內容在地下水取水許可方面，實施紅黃藍管理，禁采區為紅區，采補平衡區為黃區，可采區為藍區。入河排污口信息管理系統，實施排污總量控制和紅黃藍分區管理。當區域排污總量超過其控制量、水質超過其保護目標時，為紅區，應削減排污量，當區域排污量接近排污控制總量時為黃區，不允許再增加排污量，其余為藍區，表示仍有納污容量。

我們依據該管理理論結合流域地表水主要管理手段取水許可進行了分析。流域取水許可的分色（分級）管理勢在必行，可分為紅黃藍分區管理。在地表水取水許可管理方面，對取水實行取水總量控制和取水許可紅黃藍管理。主要針對用水的源頭，即取水許可進行“源頭管理”研究，黃委會所管理的取水許可絕大部分是地表水，對整個黃河流域按行政和流域區域進行整體統籌，把握大局，分河段、分干流、支流、分區域進行統籌細化、統籌管理。在黃河流域取水實行取水總量控制基礎上實現取水許可紅黃藍管理，即禁取區為紅區，不得再批復取水許可，對于過去已批復的取水許可，嚴格控制引水量，不得超量取水；取補平衡區為黃區，流域管理限批取水許可，行政區域管理可控制過去已批復的取水許可，嚴格控制引水量，不得超量取水，可在流域限批取水許可內進行水權轉換（置換）等形式進行；可取區為藍區，來水量較充沛，初始水權明晰，符合國家產業政策，可根據取水許可條例進行有效管理。

總之，流域功能區劃與各種規劃都不能解決全部的問題，都有其局限性與規劃的時段性，不斷完善補充規劃將是一個長期復雜的過程。提出新思路會有新出路，有時候復雜問題簡單化不失為一個解決規劃中管理問題的方法與有效補充。