農村公共服務供給主體協同治理研究

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1問題的提出

伴隨著社會經濟的不斷發展，同時社會轉型加快，中國農村地區基本公共服務缺乏、供給效率低下等問題也隨之凸顯。政府組織、市場以及社會組織等該怎樣建立主體協同治理的供給模式，進而實現并形成農村的基本公共服務的有效供應，這是眼下亟需解決的難題。

2文獻綜述

2.1農村公共服務研究綜述。近些年中國在農村公共服務的建設、公共文化建設、基礎教育建設以及基礎的公共設施供應水平等方面取得了進步。聶應德等人認為農村的基礎設施和公共文化、公共醫療和社會保障、科技信息在農業上的服務以及農民維權服務等項目是農村公共服務的組成要素，同時它還具有一般公共服務的非競爭性和非排他性以及收益的外溢性等特點。農村的公共服務供給模型，不僅具有“一主多元”的社會協同供給模型和農村參與供給模型等，還有學者綜合具體的實踐案例并提出了“復合供給”模式、“以錢養事＋無縫隙服務”等模式。還有將農村的公共服務社會化分為參與型和合作型以及社會化的主體主導型等三種模式，同時著重分析了以上三種模式所具有的各自特點以及形式。在此基礎上，根據一些權利，如選擇和評估政府和公共服務機構的社會責任定位必須尊重公共服務的供給能力和農村居民的權利。農村的公共服務應由傳統的政府單個中心模式向著政府和社會以及市場多中心互動的模式轉變。史傳林指明民間組織具有重要作用，特別是在公共服務和滿足市民的需求，在農村地區的供應，以及實現城鄉協調發展，改善農村地區和其他農村參與的社會管理體制中。2.2農村公共服務供給主體研究綜述。對于有關農村公共服務的供給主體該如何界定，李倩表明，農村公共服務有政府部門、社區的集體組織、公司企業或個人以及非營利性的民間組織團體等四種供給主體。在以上的四種供給主體之中，處于主導地位并且起到不可或缺、無可代替的重要角色的是政府部門。政府組織、市場組織和村民群眾自治組織這三個主體，有學者是依據公共產品的屬性來分類。針對于公共服務供給在農村的主體創新，賴揚恩認為其供給途徑一般有四類組織形式，它們是：政府、農村社區、農村個人、不以營利為目的的民間組織。由于供給主體多元是農村公共服務具有的特點，崔艷蕊與賈洪榮以此作為機制研究的出發點并得出政府組織、市場環節、農村社區組織、社會組織等是其供給主體。呂微、唐偉等人表示政府、社會化和市場化的供給組織形式是供給主體的主要承載方式。農村經濟合作和非營利性組織以及個人是社會化供給組織的組成部分，國有、股份制和民營等性質的企業是市場化供給組織的部分。所以，由宏觀角度可得出結論，政府、社會組織、市場是中國農村公共服務的三大類供給主體。關于其作用，分析已有的文獻資料可知，從不同角度都有學者對農村的公共服務供給進行了各類主體的分析，有學者認為民間組織的高速發展與公民個人和企業以及其他NGO組織的同心協力發揮著日益重要的作用并且慢慢的成為一種其他組織無可代替的重要供給力量。張菊梅認為鄉鎮的政府所具有的直接服務性和服務綜合性、上下承接性和城鄉統籌性以及工農聯系性等性質在農村的公共服務供給中將占據獨特的優勢、發揮著重要的作用。趙曼麗認為在新農村建設過程中，私營和民營企業逐步參與市場化的手段來提供農村公共服務，以及那些通過私有化支付和外包及合同，不僅提升公共服務供給的效率，還為社會節省了資源。在農村公共服務的供給過程中政府和民間組織分別是其核心以及重要主體，政府在其中起到了核心領導性的作用，民間組織對農村的經濟發展起到推動作用。企業使農村的公共服務供給效率和社會資源得到了提升和節約。但也出現供給主體的缺位和錯位以及供給主體之間權利的不均衡等現象。由于在農村的公共服務供給中單一的供給主體具有資源不足和能力缺乏的特點，故此單一的供給主體尚且不能解決在農村的公共服務供給過程中的諸多難題，同時農村公共服務的碎片化的現象這一問題僅僅依托于縣鄉兩級政府的供給還不能使其得到化解。目前來看，農村的公共服務怎樣在多元化的主體之間展開良好的互動是農村公共服務所需要面對的問題。

3農村公共服務供給困境

3.1農村公共服務供給不足。現階段，農村公共服務的供給明顯不足，特別是在服務供給主體、公共設施財政投入、社會資本等方面遇到了巨大的困難，同時產生“分散化”與“碎片化”問題。盡管農村公共服務中的公共基礎設施、農村基礎教育與地方文化的供給水平有一定幅度的提高，但在公共醫療衛生保障的供給和廣大農民的現實需要之間依然存在很大的差距。由于城市化發展步伐的不斷加快，城鄉差異問題更加突出，這不僅表現在收入差異上，而多數更是表現在缺少農村公共服務上。再者，農村公共服務的供給遠不及城市。這個問題更是突出的表現在公共教育、醫療衛生、社會服務保障、體育文化事業等常見領域，其主要原因是城鄉間公共資源與供給的資金投入方向之間的取舍，關鍵原因在于農村公共部門的行為有所失衡。實際上，農村與城市對于社會保障需要、文化教育需要、公共醫療衛生需要是相同的，甚至農村人口有著更大的需求量，但其得到的公共服務供給遠不如城市。由于缺乏資金的農村公共產品供給不足，因此正確處理財政緊縮和金融投資體系之間的關系就顯得尤為重要。在中國，農村公共服務供給主要是通過多級供給體制來實施的，是指從中央出發到省、市、縣、鄉鎮來實現的。市場供給體制如果沒有完善與發展，政府就無法對農村公共產品進行提供，亦無法使百姓滿意，也不能提供多樣化的公共服務。3.2農村公共服務供給效率低下。對于中國的政治體制，各層政府部門的職責范圍的差別并不大，只是在權限上出現較大的差別。上級政府來管理的鄉鎮政府，這使得基層政府行政權力的行使表現出明顯的“碎片化”特征。目前中國各級政府實行條塊交叉的管理模式，在審批、執法時，基層政府部門受上級主管部門的垂直管理，其上級主管部門則牢牢把握著財政資源，這就是所謂的權力在“條”。而責任在“塊”，則是指其平行管理區域。關于鄉鎮政府的職能方面，“條塊分割”造成的影響是不可小覷的，造成了破壞，特別是其完整性與統一性。這經常會使各個機構之間產生職責模糊，降低工作效率。另外，市場機制得不到完善，政府和市場都會出現信息失靈，政府即便擁有超前的管理能力，也難以迅速準確地了解消費者需求和不同產品的存在價值，當出現信息搜索和篩選困難時，對選擇各種制度的決策產生不良影響。

4供給主體協同治理模式的構建

農村公共產品供給，由基層政府完全提供是不足以滿足公共產品的治理，也無法完成農村公共產品項目的跨部門工作之間的連接和轉換。可以看出協同供給的出現有一定的必然性。對于農村公共品來說，通過協同監督機制的創建來調整農民、縣鄉地方政府與第三方主體之間的關系，使其形成城鄉均等化的新格局。供給資源及制度、供需雙方等都會影響協同供給。可見，農村公共服務供給可以用協同治理理論來進行解釋，并起到相互作用彼此影響。公共服務領域若存在其供給主體不止一個時，則會出現協同需求，這就是其多元化主體供給存在的必然選擇。經過對農村公共服務的供給現狀的分析，單一的供給主體提供服務時，會產生供給效率低與碎片化問題的發生，所以必須要不斷結合多種力量，構建供給主體協同治理模式。4.1主體責任意識構建。對于目前農村公共服務的供給不足問題，盡管可以通過多個主體協同合作形成合力來得到一定程度的解決，但也會出現弊端。首先，具有復雜關系的各個公共服務供給主體有著不同的處境與利益，在統一目標與完成利益耦合方面存在一定難度。各個供給主體協同若是職責混亂，責任界定不清，極易產生工作相互推辭，責任相互推卸的負面影響，造成協同合作過程中責任混亂、效率低下。其次，由于人們一貫存在的錯誤認知觀念，即政府應全權負責所有有關社會公眾利益的事務，其應包攬一切農村公共服務供給，這種認知導致農村公共服務供給在主體供給中的責任弱化及缺失，也會造成政府財政負擔加重，對農村公共服務供給的效益化與合理化形成阻礙。所以，要構建好農村公共服務供給體系，既要使各供給主體明確各自責任，堅持組織功能優勢，又要使各主體明確職責分工與功能定位，互相建立平等良好的合作關系，形成多元主體良性治理的局面。4.2協同治理模式的構建。單一的供給主體都會出現不同的困境，要想使農村公共服務供給的供給效能得到提高，就必須完善長效合作機制，逐步實現優勢互補。與此同時，匯聚多種主體力量，不斷推進供給主體的協同治理模式，各個公共服務供給主體都需要合理明確各自的功能定位。首先，政府在主體中處于主導地位，負責治理的頂層事務，形成良好的政治環境條件，為制度與環境提供保障，激發其它主體的活力，不斷激勵使其他供給主體主動參與。其次，市場的優化資源配置功能，可以引入競爭機制與市場機制，解決融資難的問題，減輕政府財政負擔，也利于彌補政府信息失靈的缺點。最后，社會組織擁有公益性特征，關注社會公眾的特殊需要，為農民提供特定的公共服務，使政府和市場的不足之處得到相應補充。4.3模式運行機制。多元供給主體要想既能夠進行良性互動，又能夠促進“多位一體”協同供給模式的長遠發展，就需要擁有一整套完善的內部運行機制，來使每一個參與主體之間相互影響、相互作用，從而使他們之間更加牢靠。首先，創建信息反饋機制。在提高農村公共服務效率與質量的同時，開通多種信息反饋渠道，使供需雙方能夠得到及時的信息交流。其次，創建監督機制。在協同治理的基礎上，政府的一部分農村公共服務職能給社會組織承接。創建由政府、公民與企業三方組成的監督機制，并對社會組織的使用權利實行透明監督，提高社會組織的社會公信力與人民滿足度。最后，創建評估機制。對政府所購買服務的質量與現實效益進行檢驗，必須使用科學的方法與準則建立評估機制。具體實施可以建立第三方評估機構，對人民對服務的滿意程度、購買服務的投入產出比等幾方面進行客觀的評估，判斷其運營模式能否實現預期效果，充分解決與總結實際運作中出現的問題，不斷更新供給服務模式，逐步提高服務質量與效率。

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作者:周海戀 單位:廣西大學