貿易政策走向經貿關系的前景及展望

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摘要：2021年10月，美國貿易代表辦公室公布的對華貿易政策體現了拜登政府著眼修復國內經濟、重塑美國同盟體系和重振全球領導力的內外施政路線。這一主張仍然以“美國優先”和保護主義為底色，并采取軟硬兼施手段。展望中美經貿關系，雙方無法實現“經濟脫鉤”，但“科技脫鉤”和規則博弈加劇將成為中長期的突出趨勢。

關鍵詞：拜登政府；對華貿易政策；中美經貿關系

2021年10月4日，美國貿易代表戴琪在智庫戰略和國際研究中心就美國對華貿易新舉措發表演講。同日，美國貿易代表辦公室（USTR）官方網站發布《拜登—哈里斯政府對華貿易新政策事實清單》。這是拜登政府上任后首次公開系統性闡述對華貿易政策，標志著為期數月的中美經貿關系評估結果最終公布。

一、拜登政府對華貿易政策分析

拜登政府的對華貿易政策服務于其增強美國經濟、重塑美國全球領導力和擴大對中國競爭優勢的總體戰略思路和目標。

（一）修復特朗普貿易政策損害的美國經濟和全球領導力

特朗普時期，美國貿易政策以逆全球化、本土主義、保護主義和“美國國內法至上”為特征，服務于“美國優先”的目標。在美國把中國定位為“首要競爭者”并著手開展戰略競爭的背景下，特朗普政府對中國開展以加征關稅為核心內容的貿易制裁，并輔之以限制對中國進出口、加碼單邊貿易執法、收緊涉華投資審查、強化對中國科技制裁等手段試圖推動“經濟脫鉤”。同時，特朗普政府還把貿易制裁引向盟友及伙伴，不斷退出或宣布重談多個區域貿易協定，而且持續阻撓世界貿易組織（WTO）改革，極大削弱了美國的同盟凝聚力及全球領導力。然而，正如戴琪所說，此前處理對華經貿問題的手段未能解決美國根本關切。根據中國統計，2017—2020年中美雙邊貨物貿易總額一直保持高位運行。根據美國統計，這期間美國對華貿易逆差并未明顯收窄。2021年2月，美國商會中國中心與榮鼎咨詢公司聯合發布研究報告指出，如果現有的25%關稅稅率覆蓋所有中美雙邊貿易，那么到2025年美國每年將損失1900億美元，到2030年每年損失2500億美元，美國總共會損失近1萬億美元的經濟增長潛力。此外，“硬脫鉤”還將影響近7640億美元的美國在華直接投資，并導致對華教育和旅游服務出口每年分別減少約150億美元和300億美元。穆迪公司研究顯示，對華貿易制裁讓美國失去約30萬個就業崗位，加征關稅成本的90%由美國進口商承擔。2021年8月，超過30個美國工商業團體致信拜登政府，稱對華加征關稅拖累了美國經濟增長，呼吁政府重啟對華貿易談判并開啟削減和豁免程序。

（二）維護美國工人和中產階級的利益，提振美國國內競爭力

拜登在競選期間發布的內外政策構想和就任后的數次演講中，明確提出國內政策和對外政策密不可分，表示美國的繁榮“始于國內”，對外要推行“服務中產階級”的政策。這一施政思路的目的在于，通過聚焦占人口總數比重超過50%的中產階級的切身經濟利益并增強其競爭力，達到修復國內經濟和擴大選民基本盤的雙重目的。同時，本屆美國政府對外強化了對中國作為“最嚴峻競爭者”的戰略定位，明確提出要“贏得對中國的競爭”，并強調對中國的競爭方式在于“對美國人民、經濟和民主進行投資”。在這一背景下，戴琪提出，美國對華貿易政策要以工人為中心，并為工人、農民和企業創造一個“公平”的競爭環境，達到強化美國中產階級、服務于拜登國內新政的總體目標。顯然，這一目標延續了特朗普政府“美國優先”的關切和“買美國貨、雇美國人”的貿易政策方向。拜登就任美國總統以來，推出了三大增支計劃——“救援計劃”“就業計劃”“家庭計劃”，推動了系列法案審議與部分通過，完成了供應鏈百日評估，這些舉措加大了對美國國內基礎設施、技術研發、本土采購、制造業及供應鏈回歸等事項的關注和投資。

（三）推動基于“價值觀”的“規則制定”，強化美國全球競爭力

拜登政府在全球層面提振美國競爭力的重要方式在于，把美國對中國的經貿競爭進一步意識形態化，放大為“‘民主’國家應該對華開展規則競爭”。拜登明確提出，要確保“民主”，而不是中國或任何其他國家，圍繞貿易和技術制定21世紀的規則。戴琪指責中國“不遵守”全球貿易規則而獲得了“不公平”的競爭優勢，而美國要致力于制定21世紀的“公平”貿易規則，并促進“市場經濟和民主”國家與中國開展競爭。這一表態同樣延續了特朗普政府把中美經貿爭端國家安全化和意識形態化的趨勢，試圖用“價值觀秩序”重塑生產要素全球流動方向，以期削弱中國與包括美國盟友及伙伴在內的國家的經貿聯系，以及中國在現行全球經濟體系中的優勢。只不過，相對于特朗普政府傷害盟友利益的單邊主義經貿措施，拜登政府則強調“要與盟友加強合作”，強化在國際經貿規則制定上的主導權。

二、美國對華貿易政策的態勢走向

短期內，美國主要將與中國探討并推動《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經濟貿易協議》（以下簡稱《中美第一階段經貿協議》）框架下相關事項。總體來看，拜登政府所提出的對華貿易政策“新方式”，既有對特朗普強硬貿易政策“撥亂反正”的一面，也有延續并強化其部分做法的一面。

（一）敦促中國加大對農產品等美國商品的采購力度

自《中美第一階段經貿協議》簽訂以來，美國的重點關切始終包括中國應該進一步加大對農產品在內的美國產品采購量。這既有特朗普政府安撫農業州基本盤的考量，也顯示了美國試圖扭轉對華貿易逆差的目的。中國長期以來是美國農產品三大出口目的地之一，近年來美國對華農產品出口面臨來自巴西、歐盟等的激烈競爭，占中國農產品進口總額的份額有所下降。美國智庫彼得森國際經濟研究所的研究顯示，中國2020年從美國實際采購量為協議目標的59%，2021年1-9月為69%。拜登政府認為，在《中美第一階段經貿協議》框架下，中國加大對包括農產品在內的美國商品采購力度符合美國利益。2021年10月9日，國務院副總理劉鶴與美國貿易代表戴琪舉行視頻通話，雙方就第一階段協議的實施情況交換了意見。預計下一階段，美國將在中國采購農產品等美國商品問題上做文章。

（二）重啟針對性加征關稅排除程序

自特朗普政府對中國發起“301調查”以來，美國總共對中國加征四輪關稅，截至2021年總加征關稅的商品價值達3700億美元，加征關稅稅率為7.5%~25%。在雙方多輪貿易磋商談判和達成《中美第一階段經貿協議》后，美國政府對部分加征關稅商品實施了排除措施，并分批部分降低了加征關稅稅率。2021年10月5日，USTR發布公告，就是否恢復此前延長的“301關稅排除程序”征求意見。根據公告，關稅排除的考慮因素將包括商品在美國或第三國的生產情況、產品供應鏈自2018年9月以來的變化情況、進口商自2018年9月以來從美國或第三國采購商品的情況、美國國內生產商品的能力等，還將考慮排除措施是否會對美國小企業、就業、制造業產出和關鍵供應鏈等產生影響。

（三）可能動用更多單邊和多邊貿易工具

拜登政府強調，對《中美第一階段經貿協議》的非市場政策、國有企業競爭和補貼、知識產權等“未盡問題”表示嚴重關切，并稱美國將動用所有可動用的政策工具，以及開發新的政策工具來“捍衛”美國經濟利益。可見，盡管當前美國在加征關稅問題上顯示出緩和態度，但依然延續了特朗普政府頻頻訴諸貿易懲罰措施的強硬態勢。戴琪強調，“301調查”和WTO框架內的措施都很重要。這表明，下一階段拜登政府可能同步使用單邊貿易執法和多邊貿易措施，以及可能在WTO中“聯合盟友”。此外，如果圍繞補貼問題磋商進展不大，拜登政府可能考慮就補貼問題對中國發起新一輪“301調查”，并聯合歐盟、日本及其他盟友在WTO發起反補貼調查。美國企業研究所專家史劍道認為，針對中國補貼問題的新一輪關稅可能取代特朗普時期以來的關稅，在2022年美國國會中期選舉前拜登政府都會在動用貿易工具上保持強硬姿態。①

（四）聯合盟友開展全球經貿規則競爭

與特朗普相比較，拜登對華貿易政策的最大特點是要激活“同盟力量放大器”的作用。為此，美國必須緩和與盟友的既有經貿爭端，并在雙邊、區域和多邊層面加強對華經貿政策協調。在雙邊層面，拜登政府通過暫緩航空補貼爭端關稅、達成金屬關稅“暫時休戰協議”等措施，在一定程度上緩和了與歐洲的經貿爭端。同時，美國—歐盟貿易和技術委員會（TTC）在首次會議上達成了約10個“規則制定”領域的合作。在區域層面，盡管拜登政府仍未表示將重返《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），但卻計劃推出《印太數字貿易協定》，以期在區域數字貿易規則制定上下“先手棋”。在多邊層面，拜登政府先后推動七國集團（G7）、經濟合作與發展組織（OECD）以及二十國集團（G20）就“全球最低企業稅率”達成一致，力圖顯示美國對同盟體系的號召力和在全球經貿規則制定上的領導力。在WTO中，拜登政府一改特朗普做法，對新任總干事奧孔喬的WTO改革意見表示原則性支持，同時還推動與歐盟和日本在上訴機構改革、特殊與差別待遇、產業補貼規則、“競爭中立”等議題上加強立場協同。

三、中美經貿關系的前景展望

作為全球最大的兩個經濟體，中美在理論上和現實中都無法實現“經濟脫鉤”。隨著拜登政府更多地采取競爭為主的對華戰略，雙邊經貿關系也將面臨科技、規則制定等領域更大博弈態勢的挑戰。

（一）中美無法實現“經濟脫鉤”

盡管特朗普政府動用行政手段試圖與中國“經濟脫鉤”，然而事與愿違。在新冠肺炎疫情沖擊和全球供應鏈受阻的情況下，2020年中美貿易逆勢增長，雙邊貨物貿易總額達5800億美元，同比增長超過8%。2021年1-8月，中美貿易額達到4703億美元。盡管特朗普政府和拜登政府均試圖將供應鏈移出中國，然而美中貿易全國委員會2021年的最新調查顯示，87%的受訪美國企業在過去一年都沒有將任何供應鏈遷出中國，94%的受訪美國企業表示未來一年對中國的投入將增加或保持不變。在中國進一步擴大金融業對外開放、放寬外資持股比例限制的政策背景下，美國資金將持續流入中國債券和證券市場。彼得森國際經濟研究所高級研究員拉迪指出，中國金融市場對外國公司的吸引力非常大，這種吸引力只會增加。戴琪在回應中美“經濟脫鉤”問題時也表示，全球兩大經濟體之間停止貿易并不現實，雙方可尋求建設性的“再掛鉤”。

（二）美國將持續推動與中國“科技脫鉤”

高科技競爭已成為大國競爭的關鍵，只有在高科技上占據領先地位，才能帶來更大的經濟繁榮和更強的安全保障。美國政府認為，相對于不現實的大面積“經濟脫鉤”，精準聚焦與中國“科技脫鉤”將更能夠提升自身競爭力。拜登政府在科技領域聯合盟友伙伴，試圖在科技出口管制、進口限制、供應鏈合作、投資審查、聯合研發、人員交流等方面，圍繞“限制和排除中國”的目的，形成范圍更大、領域更廣、程度更深的“小圈子”。目前，拜登政府已完成了對半導體制造、大容量電池、關鍵礦物和材料、藥品制造四大領域的供應鏈評估，啟動了第二階段針對國防、公共衛生、通信科技、交通、能源和食品六大領域的供應鏈評估，提出了美國與盟友間加強供應鏈協作和減少對中國依賴的措施。在關鍵礦產領域，2021年初，美國國防部向澳大利亞一家稀土開發公司投資3040萬美元，以資助得克薩斯州的稀土金屬加工廠建設，力圖增加美國本土稀土產量。美國還把科技合作作為升級全球盟友體系的關鍵：在首次美國、日本、印度、澳大利亞“四邊機制”線下首腦峰會期間，推出《“四邊機制”技術設計、開發、管理和使用原則》，強調將打造半導體等關鍵技術和材料供應鏈；在美國—歐盟貿易和技術委員會首次會議期間，雙方圍繞技術標準合作、供應鏈安全、氣候和綠色科技、信息通信技術、數據治理和技術、出口管制、投資審查等領域形成了10個工作組，并表示推動“共同應對中國”。

（三）中美全球經貿規則博弈將加劇

拜登政府極力主張“重塑21世紀的經貿規則”，其對華博弈可能著力于以下幾個方面。一是區域層面，在《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）即將生效以及中國正式提出申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）的背景下，美國可能會加快推動《印太數字貿易協定》進程；二是在WTO改革中，隨著美國緩和與歐盟、日本等經濟體的貿易緊張關系，下一階段中國在產業補貼、國有企業等問題上可能面臨更大壓力；三是美國牽頭七國集團推出了“重建更美好世界”計劃，試圖在發展中國家的基礎設施投融資和氣候變化、數字技術、衛生健康等全球議題的規則制定上，強化對華競爭。

作者：趙明昊 龔婷