加工貿易監管改進研究論文

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一、加工貿易監管模式的演變我國對加工貿易一直實行由外經貿主管部門審批合同、海關備案并進行實際監管的治理模式。海關對加工貿易監管模式的演變：（一）70年代末至80年代中后期，加工貿易處于成長期加工貿易占全國進出口貿易的比重不大。企業取得訂單、簽訂合同后向外經貿主管部門申請批準，海關憑外經貿主管部門的批件核發手冊，企業憑手冊進口料件，生產成品后出口。海關以手冊、進出口報關單、核銷表等為依據核銷結案，并結合下廠核查、核銷加強實際監管。合同的登記備案、核銷均為手工作業。（二）80年代中后期至90年代中期，加工貿易進入快速發展期加工貿易占全國進出口貿易的比重迅速上升，從1987年的23。2%增長到1995年的47%。伴隨著加工貿易合同和報關單數量猛增，“三假”案件頻發。海關在監管過程中相應采取了防偽印油、防偽標簽等打假措施，并取得了一定的效果。（三）90年代中期，部分海關試行加工貿易計算機治理90年代中期開始，海關結合加工貿易臺帳的實施，大力推行業務科技一體化，運用計算機對加工貿易合同備案與核銷進行治理，作業環節從單證作業轉變為計算機數據與單證數據相互核對，進一步嚴密了海關監管。1999年實現全國加工貿易計算機數據聯網傳輸，有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規現象。同時，海關采取一系列措施加強審批和實地監管。如對進口敏感商品實行限量審批制度，從“雙人作業”（初審、復審）轉變為“三級審批”（經辦人、科長、處長）作業制度;制定海關查驗、核銷量化標準，規定下廠核銷比例、跨關區結轉貨物的核查率和加工貿易貨物進出口查驗比例，通過中期核查、下廠核銷來加強實際監管。回顧海關對加工貿易監管模式的演變，不難看出：第一，隨著加工貿易在我國對外貿易中地位不斷上升，對加工貿易的監管日益受到監管當局的重視;第二，隨著加工貿易規模的擴大和業務的復雜，如大量深加工結轉業務的出現，海關對加工貿易的難度也越來越大，不得不進行監管模式的創新和引入新的監管手段;第三，加工貿易監管模式的變化貫穿于海關工作方針的調整之中。上世紀80年代，海關工作貫徹“促進為主”方針，對加工貿易的治理，比較重視促進加工貿易的發展。90年代中期，海關堅持“依法行政，貫徹政策”，從1995年實施加工貿易保證金臺帳開始，監管工作更多地重視對加工貿易加以規范。2001年，海關適時地提出“依法行政，為國把關，服務經濟，促進發展”的十六字方針，標志著監管部門力求在“把好國門”與促進經濟發展之間實現均衡。二、對現行加工貿易監管模式的評價1995年以后隨著加工貿易保證金臺帳制度的出臺及完善，以及海關計算機監管的日益完備，加工貿易監管日趨嚴密。但與加工貿易相關的違規行為還沒有完全遏止，國家稅收保全機制仍面臨挑戰。2000年全國海關共查獲加工貿易渠道走私案件752起，案值25。4億元，雖然案件數只占全部走私案件數的7%，但案值比例高達42%，略高于加工貿易進口占進口總額的比重（38。5%）。2001年上半年，海關調查部門立案的走私案件，涉及加工貿易的案值，仍達到總案值的42。7%;海關緝私警察立案的走私案件，加工貿易的案件呈明顯上升勢頭，共立案148起，增長48%，案值12。5億元，增長76%，擅自倒賣保稅料件、成品、減免稅設備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個方面：（一）加工貿易“漫山放養”的發展格局增加了監管難度長期以來，我國對開展加工貿易實行不限區域、不限企業、不限商品的寬松保稅政策，這對降低企業的生產成本、擴大出口有著積極的意義。在加工貿易發展初期，從事加工貿易的企業不是很多，生產規模不大，這種寬松政策并沒有給監管造成太大的壓力。但是，寬松政策的基石是企業守法經營、自律性好、不存在追求非法利潤的利益驅動。隨著體制改革的不斷深化、加工貿易的迅速發展和企業經營機制的變化，寬松政策中蘊藏的企業信譽風險就暴露出來。部分企業在高額利潤的驅動下，利用加工貿易保稅且無貿易管制的便利，繞開我國對一般貿易進口的管制，逃避進口關稅和增值稅。在這種情況下，“漫山放羊”的格局加大了海關對加工貿易的監管難度。加入WTO后，我國關稅大幅度降低，在一定程度上減少了企業走私的動力。但是，由于我國17%的進口增值稅不會改變，因此仍會有部分不法企業繼續從事違法行為。（二）加工貿易周期長、涉及部門多，監管難度大由于產品加工周期長，企業加工生產過程中的不確定因素多，有的企業因市場變化或經營不善，出現破產、倒閉，或外商毀約，或企業違法保稅料件被查扣、拍賣，造成進口料件未能加工出口，或加工未出口，造成合同無法核銷結案。這些企業的經營者往往一走了之。由于許多加工貿易企業的投入并不大，許多廠房設備破爛、陳舊，處理起來成本高，收益小。加工貿易逾期合同未能核銷是多年來海關監管面臨的難點問題。（三）海關本身的監管力量相對不足由于上述問題的存在，監管力量的多少是提高監管效率的關鍵之一。據調查，法國負責監管加工貿易的海關治理人員有2萬多人。但是當前，我國從事加工貿易的關員僅3，000多人，而2000年在海關有合同備案的加工貿易企業為9。4萬家，加工貿易進出口總值為2，302億美元，不斷增長的巨大業務量與治理資源不足之間的矛盾越來越尖銳。1995年保證金臺帳制度開始實施，在一定程度上加強了監管，但是由于是“空轉”，實際作用有限。1999年10月臺帳開始部分“實轉”，但截止到2001年7月底，企業繳納加工貿易保證金臺帳金額占加工貿易進口商品保稅金額的比例很小（約2%），海關的監管任務很重。（四）監管部門協調不夠，未形成合力加工貿易治理涉及外經貿、海關、工商、稅務、外匯治理等多個部門，共管格局雖初步形成，但仍然存在責任不清、難以落實的情況，對加工貿易的社會共管仍未有效形成合力。加工貿易相關的治理政策大多由海關負責執行，監管的責任也幾乎都落在海關一家身上。雖然各個部門對加工貿易都在進行治理，但每個部門的治理都存在死角。如外經貿主管部門負責審查企業的經營資格和生產能力，但是做不到，也不可能對每一家企業實施驗廠，對企業的生產能力難以把握;海關受種種限制，也無法保證對每一家企業下廠核查核銷。假如形成有效的監管合力，治理風險將會大大降低。（五）現行分類治理辦法不利于加強懲罰走私的力度對于買地建房、生產規模較大的企業的違法行為，輕易查處;但是對于租賃廠房且生產規模不大的企業，一旦“飛料走私”，人去樓空，海關難以處罰，國家稅款就會流失。現行的企業分類治理等辦法，對這類走私企業很難事先防范和事后打擊。海關既要嚴密監管，保證國家稅款不流失，又要方便快捷，高效運作，治理工作量和難度很大。對加工貿易現行監管形勢，治理部門與企業的判定分歧日益明顯。從政府治理的角度看，加工貿易成為走私一個不容忽視的渠道，盡管已經大大加強了監管力度，但仍然沒有有效地遏止加工貿易走私，因此，必須進一步加強治理。而地方政府和企業則感到，現行的監管效率由于手續繁瑣，已經不能適應企業進一步發展的要求。這種矛盾揭示出，現行加工貿易監管模式已經不能適應加工貿易發展的需要。現行的外經貿主管部門審批合同、海關備案核銷的監管模式，在加工貿易發展初期，還是比較適合傳統企業運作的。但是隨著加工貿易的迅猛發展，加工的深度、廣度不斷延伸，加上市場經濟的不斷變化，企業難以事先準確制定完備的計劃，原有的按既定合同（計劃）生產和監管的模式，與越來越多企業的實際生產經營的矛盾日益突出。企業往往先申請“虛擬合同”，再根據實際情況予以變更，但是變更又相當頻繁，且涉及外經貿、海關、銀行等多個部門，均需要一定的時間，企業和各治理部門都疲于應付，妨礙了企業的正常發展和政府治理效能的提高。因此，監管工作要實現既管得住，又保證加工貿易的順利發展，提高我國加工貿易企業的出口競爭力，必須從根本上改革現行加工貿易監管模式，積極探索適應加工貿易發展新形勢的新的監管模式。三、國際上完善加工貿易監管模式的經驗外國海關對加工貿易的治理有許多可供借鑒的地方。現在各國對加工貿易的治理模式主要有四種：一是封閉式保稅監管，即加工貿易保稅只能在海關監管的封閉區域內進行;二是先征后退，原料進口時先征稅，等成品出口時再予以退稅;三是實行在第三方擔保前提下的保稅監管;四是先進的開放式。不管采用什么方法，他們有一個共同的特點：國家稅收保障機制是制定加工貿易政策的出發點和根本前提。歐盟國家成立由產業部門參加的加工貿易品種、數量核定小組，定期審定可以開展加工貿易的品種和數量，依法使國內產業受到嚴格保護。他們具體采用兩種治理制度：一是保稅制度，要求企業以加工產品復出口為目的，貨物進口前，向海關提出申請，經海關審核同意后發給批準證書（類似我國的加工貿易手冊），貨物進境時企業憑此免稅，亦免受貿易政策措施治理，成品出口后由海關核銷。這類似于我國目前的加工貿易政策，但這種開放式治理的基石是市場和法制的完備、企業守法自律性強及信息化監管網絡的建立和健全。二是退稅制度。假如企業在進口時沒有把握將加工產品返銷出口，但希望保留產品出口后退回已征收進口稅的可能性時，可選擇加工貿易退稅制度。貨物進口前，也要經海關審核同意后發給批準證書;貨物進口時要先征收關稅和進口環節增值稅，并受貿易政策如進口數量或配額限制。假如產品出口，可向海關申請退還進口時所繳納的稅款。《歐盟海關法典》規定，不論保稅制度還是退稅制度，海關如認為必要，在核發加工貿易批準證書前，可對加工貿易企業征收保證金或由企業提供銀行擔保。日本、韓國也都積極鼓勵開展加工貿易。但在具體治理上，日本海關對加工貿易實行三種監管模式：第一種，在指定區域內（目前僅指保稅工廠）開展加工貿易，實行類同我國的保稅政策;第二種是擔保保稅政策，對一年內加工復出口，進口時提供料件稅款等值擔保的予以免稅，如屆時不能加工復出口，海關將擔保金或擔保物抵繳稅款;第三種是先征后退政策，料件進口時先征稅，在規定的時間內加工復出口的予以退稅。第二、三種監管模式是針對在保稅工廠以外區域開展的加工貿易，企業可以自主選擇。韓國目前對加工貿易實行兩種監管模式：第一種，對在指定區域內開展的加工貿易實行保稅政策，指定區域僅限于保稅工廠和保稅區（亦稱出口自由區）;第二種，先征后退政策。有必要說明的是，韓國發展加工貿易始于60年代初，曾經實行了類似我國目前的遍地開花的加工貿易保稅政策，碰到了目前我們正面臨的情況和問題。經過10多年的探索、實踐，證實不限區域、漫山放羊的保稅政策（韓國不論是開展加工貿易的地域、還是加工貿易業務量、治理難度等，都比我國明顯偏小）是不成功的。從1975年起，除保稅工廠、出口自由區仍繼續實行保稅政策外，韓國海關對加工貿易進口料件實行先征后退的政策。與上述國家相對比，我國的加工貿易具有不同的特點，對監管工作的要求也更高。首先，我國從事加工貿易的企業多，加工貿易規模大。2000年在海關有合同備案的加工貿易企業為9。4萬家，加工貿易進出口總值為2，302億美元，已占全國外貿進出口50%。其次，我國加工貿易目前“遍地開花”，不限區域地全部實行保稅政策，2000年國家設立了出口加工區，引導企業入區。從課題組的企業調查結果看，目前從事出口加工貿易活動的企業，只有極少數愿意搬入出口加工區。假如出口加工區政策適宜，也只有部分新增的加工貿易企業可能進入出口加工區。因此，我國加工貿易“放養”的狀態在相當一段時期內是不可能改變的。再次，我國與不少發達國家在稅制、金融服務等方面存在明顯的差異。作為發展中國家，我國關稅水平明顯高于發達國家，而且進口還要征收高達17%的增值稅（雖然歐洲國家也有較高的增值稅，但由于其平均關稅水平已經很低，因此，進口的綜合稅賦比我國低）。因此，在我國假如對加工貿易全面實行“先征后退”，給企業帶來的資金成本將會明顯高于發達國家。更為重要的差異則在于，發達國家退稅手續簡單，非常及時，而我國出口退稅按指標而不是按出口實績，加之手續繁瑣，退稅耗時長，平均時滯長達半年到一年，這就會進一步加大企業的資金負擔。另外，發達國家金融服務體系完善，企業融資渠道暢通，融資成本低，商業信用發達，輕易獲得擔保等金融服務;而我國金融體系極不發達，企業融資難、融資成本高，假如對加工貿易實行“先征后退”，或要求提供擔保，給企業帶來的負擔會大大高于發達國家。由于上述差異，我國在改革加工貿易的監管模式時，要盡量吸取其他國家的成功經驗，但不可完全照搬任何一國的模式，必須從中國的現實出發，探索適合中國國情的加工貿易監管模式。四、完善加工貿易監管模式的建議（一）正確處理“加強監管”與“促進發展”的關系從本質上講，“加強監管”與“促進發展”是辯證統一的關系，“加強監管”不僅是為了維護國家稅收保全機制，而且是為了維護國內企業與進口品的平等競爭，促進資源的優化配置。但是，在實際操作中，在強調“加強監管”時，假如僅僅依靠增加治理環節而不是采用更加高效的監管思路、模式和手段，就難以避免強化監管與治理成本上升、經濟運行效率受到影響的矛盾。經濟發展是稅收之源，經濟發展快了，稅收才會有增長的基礎。因此，必須正確處理“加強監管”與“促進發展”的關系，“促進發展”是目的，“加強監管”是手段，在不法企業利用加工貿易走私仍然嚴重的形勢下，要通過引進新的監管思路、監管模式和監管手段來提高監管的效率、降低治理成本，從而實現既能有效防范走私，又促進加工貿易健康發展的目標。促進加工貿易健康發展，就是要通過政策與監管模式的創新，促進加工貿易不斷提高國內采購率，帶動國內產業參與國際競爭;促進加工貿易不斷向上、下游產業鏈延伸，提高加工貿易的國內增值率;促進加工貿易不斷向高附加值、高技術產品升級，提高加工貿易對我國產業升級的帶動作用;促進加工貿易從以OEM（原廠委托制造，又稱“代工”）為主，不斷向ODM（原廠委托設計制造）、OBM（自創品牌制造）升級，促進加工貿易逐漸建立國際營銷渠道，提高我國加工貿易的國際競爭力。為了實現上述目標，加工貿易賴以生存與發展的進口保稅政策不能動搖，總體上必須維持。（二）貫徹分類治理的思路，實現多種治理模式的共存加工貿易企業多、產業分布廣、地域差異大，因此，有必要在總體上保持進口保稅政策的前提下，對不同種類的企業實行與符合其發展實際需要的治理模式。第一，根據國家產業、環保等政策以及監管成本效率，明確加工貿易政策的適用范圍。建議將目前的《加工貿易禁止類目錄》加以細化，增強可操作性。對影響國家政治、經濟、社會、文化安全的;違反國家環保產業政策的，如舊電機拆解等;對擴大出口作用有限、國內外差價大、海關難以有效監管的，如魚翅加工等生產與進出口活動，不宜實行加工貿易政策，以便提高加工貿易監管的效率。第二，完善非凡區域治理政策。進一步落實出口加工區、保稅區的政策定位，充分發揮其區域封閉治理的優勢。在保證有效監管的前提下，對加工貿易進口設備、料件和出口成品等給予稅收上的最大優惠，給予通關等手續上的最大便利，如答應對出口到保稅區的產品予以退稅、下游企業可以從出口加工區保稅進口料件等。這樣既解決目前區外、區內企業的政策落差問題，亦有助于吸引大型的上游加工貿易企業向區域集中，并穩住已入區的加工貿易企業，促進其健康發展。第三，加快對出口規模較大的加工貿易企業推廣電子聯網、電子手冊等新的監管模式，為大型企業創造更加有效率的運行環境。加工貿易企業雖然近10萬家，但其中規模最大的3000家企業，其出口額可以達到全部加工貿易出口額的七成以上，因此，要率先為這些大企業創造高效率的監管環境。第四，對信用紀錄不良、運作不規范，或首次從事加工貿易、信用無法判定的企業要實行“保證金實轉”、擔保等辦法，在提高政府退稅效率的前提下，還可以考慮對其深加工結轉時部分稅金實行“先征后退”。通過銀行、保險等社會中介力量和風險評估機制，有利于緩解外經貿、海關等部門審批、監管人力不足的矛盾。加入WTO以后，關稅稅率將逐步降低，銀行信用擔保制度等配套措施將逐步完善，這些企業因此增加的成本將越來越低。這樣先征后退適當地增加企業的生產成本，換取企業進出口的便捷、政府治理成本和風險的降低、行政效率的提高，最終有利于企業的健康發展。現在有的企業已表示愿意選擇這種交換。（三）加強監管部門的有效協調與配合，形成對加工貿易協力共管的格局經過近年來海關大力打擊走私犯罪后，走私犯罪仍如此猖獗，究其原因，除進口關稅和增值稅過高外，主要是國內市場經濟秩序過于混亂，一些地方政府執法部門疏于治理，甚至參與走私活動，普通百姓“事不關己，高高掛起”。因此，海關與工商、稅務、質檢、公安、城管等市場經濟執法部門應共同組成一張打擊走私的網，進一步明確各部門的責任，并落實到位;加強加工貿易部際聯席會議的組織，建議成立常設辦公室，統一協調;加強各部門的聯系配合，確保監管到位。增加海關人數，提高監管能力。建立舉報走私的獎勵制度，動員全民參與打擊走私。這樣，才可能真正遏制走私犯罪活動。也才可以適當簡化加工貿易進出口貨物通關和轉關的有關程序，提高通關效率。（四）大力推廣“大通關”試點取得的成功經驗，提高監管的效率提高通關效率，才能保證從事高新技術產品的加工貿易企業適應國際市場快速變化。為此，要大力推廣已經在上海“大通關”改革試點中的成功經驗，實行“異地報關、電子報關、提前報關”，實現“一次報關、一次查驗”，“全天候查驗，24小時通關”。對于對通關效率有非凡要求的商品，實行“提前報關、艙單后核;即時提貨、機場直遞;實時監控、卡口驗放”的通關模式。（五）積極采用信息技術，提高監管水平首先，要加快推廣聯網監管。由于多數大型IT加工貿易企業仍然在區外，且搬入保稅區、出口加工區有困難，為體現國家產業政策，對資信好、規模大的高新技術企業，實行計算機聯網監管。聯網監管對企業的進口、生產、庫存、出口等實行全程式的動態治理，既適應了企業按市場經濟經營的要求，又保證了海關的有效監管，比較好地解決了“方便”與“嚴密”的矛盾。其次，要實行大手冊電子底帳治理。具備聯網監管條件的企業只占少數，大部分企業既暫不能聯網監管，又位于區外。為支持擴大外貿出口，保持加工貿易政策的連續性和穩定性，保證政府部門的有效治理，考慮到這些企業的實際情況，對資信較好、生產規模較大的企業，采取加工貿易總量控制、以出限進、自動登記、定期核銷的監管制度，實行電子底帳治理。由外經貿主管部門確定企業的經營資格、生產能力，海關根據企業的實際情況核實合理的“周轉量”，并與海關擔保治理相結合。“周轉量”的電子底帳治理將企業因市場變化而產生的變更手續減少到最低限度，保證企業的正常運作。