貿易體制滲透環境因素論文

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編者按：本文主要從轉基因農產品國際貿易爭端及其成因；轉基因農產品國際貿易爭端解決機制及存在問題；關于完善轉基因農產品國際貿易爭端機制的幾點思考進行論述。其中，主要包括：WTO爭端解決機制將可能處理轉基因農產品國際貿易爭端、轉基因農產品國際貿易概況、對轉基因農產品的懷疑及各國的管理規定、轉基因農產品國際貿易爭端、雙方均為WTO成員方,只有一方是《生物安全議定書》締約方、轉基因農產品國際貿易爭端解決、《生物安全議定書》爭端解決機制不具強制性和排他性、WTO爭端解決機制、爭端解決機制存在的問題、轉基因農產品國際貿易爭端背后反映的是不同國家之間多重利益的沖突、各國政府和學者及WTO貿易與環境委員會提出四種主要方法等，具體請詳見。

內容提要:各國基于對轉基因農產品安全性的考慮采取了謹慎又有所區別的貿易管制措施。多邊環境條約《生物安全議定書》支持對轉基因農產品實施貿易措施,WTO有關協議中的規定是貿易措施的約束條件,它對風險預防、科學證據充分等規定和解釋與《生物安全議定書》存在差距。

通過對文本和案例分析發現,這些約束和差距導致沖突發生。分析表明WTO爭端解決機制將可能處理轉基因農產品國際貿易爭端,使實施環境貿易措施的締約方受到壓力。為有效解決轉基因農產品國際貿易爭端,需要在貿易體制中滲透環境因素,逐步提高多邊環境條約地位,最終達成貿易與環境體制的平等協調共存。

一、轉基因農產品國際貿易爭端及其成因

11轉基因農產品國際貿易概況。現代生物技術在農產品領域已經進入日常生活。在“貿易更自由”的趨勢下,轉基因農產品①的國際貿易量快速增長,1998年估算達到12—15億美元,比1995年增長了20倍,2010年預計將達到250億美元。一些國家在生產和銷售時未將轉基因農產品與普通農產品隔離,實際需要納入管理程序的產品數量更多。據統計我國已成為進口轉基因農產品主要國家,貿易額逐年上升,至1999年達7.5億美元,2000年更巨幅增加②。中國也是轉基因農產品大國,田間試驗和商品化生產面積次于美國、加拿大、阿根廷居世界第四③,部分種類產品存在較大的出口潛力。

2.對轉基因農產品的懷疑及各國的管理規定。轉基因技術使物種短期內發生遺傳性質的巨變,存在危害人體健康、動植物安全,危及生態平衡的可能性④,長時間后是否會有危害,人們難以斷言。化學品發展過程中,曾經出現DDT、“海豹癥”等新發明利益在先、惡性在后的教訓。不少人認為,現代生物技術存在不確定性,一定時代下的安全認可及效益分析,不能無視重大風險存在。

在對外貿易中管制轉基因產品流動是保障國內生物安全的重要手段。從1995年到2001年共有16個成員國向WTO通報就轉基因農產品采取了貿易措施,其中主要包括安全評價措施、標簽措施,還包括進口許可證、通報等制度。上述國家中包括各主要貿易國①,但各國具體標準相差很大,如美國食品藥物管理局規定的咨詢程序長期以來是自愿性質②。各國標簽規定所覆蓋的范圍和最低含量要求也不同。我國于2001年5月頒布《農業轉基因生物安全管理條例》,2002年頒布實施細則,包括報告制度、審批制度、標示制度等。2002年4月衛生部又《轉基因食品管理辦法》。

3.轉基因農產品國際貿易爭端。2000年《生物安全議定書》初步統一了制度框架,是建立國內轉基因有機體管理規則的國際法根據。依據《生物安全議定書》采取的檢驗檢疫、審查、標識制度等措施,如果解釋為違反了WTO相關規定,是否構成國際法上的同一事項條約沖突,是有爭議的問題。從制訂過程看,議定書中規定的與WTO關系是歐美妥協的結果,在序言中按照美國要求規定“強調不得將本議定書解釋為締約方根據任何現行國際協定所享有的權利和所承擔的義務有任何改變”,隨之按照歐盟要求指出,“認為上述陳述無意使本議定書附屬于其他任何協定”,前者否定了同一事項“后法優于前法”原則的適用,后者又否定了前法即WTO有關協定的優先地位。議定書暫時擱置條約沖突的處理,這種看起來矛盾的規定可解釋為適合不同的需要③,也埋下了沖突的引子。《生物安全議定書》有歐盟、中國等100多個國家和區域組織簽署,尚未生效。美國未簽署,但積極參加了談判。由美國等六個西方生產國組成的邁阿密集團宣傳轉基因的安全性,而歐盟、日本等國家和地區采取較嚴格的管理措施。歐美轉基因農產品爭端雖尚未訴諸WTO,但深刻影響國家的貿易利益和農業政策,引起公眾關注和政治風波,被稱為潛伏的火山。歐盟對美國轉基因玉米、大豆的限制導致美國出口量大幅度下降,種植面積被迫減少④。

WTO西雅圖會議失敗,勞工標準、保護自然資源和轉基因有機體(GMO)之爭被認為是三大爭論焦點⑤。中國2001年宣布管制轉基因農產品,引起國際糧食市場波動,中美政治交涉的報道見諸新聞媒體。目前中國采取簡易措施,發放臨時許可證,暫時平緩了爭議。轉基因農產品國際貿易中潛在爭端主要有兩種情況,一是雙方均為WTO成員方,只有一方是《生物安全議定書》締約方;另一種情況是雙方均為WTO成員方,同時均為《生物安全議定書》締約方。第一種情況下,非《生物安全議定書》締約方沒有該議定

書下的義務,如果它認為議定書締約方的轉基因農產品管制措施違反了WTO的規定,有權向WTO提出爭端解決要求。

第二種情況下,有人認為不存在由WTO解決爭端的可能性,爭議應該由后一條約即《生物安全議定書》機制解決,但這種觀點首先忽視了《生物安全議定書》締約過程的復雜性和條約文本的歧義性,其次WTO的價值取向是貿易更自由,《生物安全議定書》卻主要借助于貿易管制實現,WTO不會輕易撒手有關貿易措施爭端而不理。在第二種情況下,WTO和《生物安全議定書》對同一事項的規定深度、具體程度不同,甚至對同一概念有著不同的理解,存在爭議。本文所討論的爭端解決是在第二種情況下發生,但按《生物安全議定書》要求,締約國與非締約國的越境轉移協定和安排不得低于議定書保護程度,因而第一種情況下仍然存在WTO框架對有關環境貿易措施的審查問題,本文的分析同樣有指導意義。簡言之,在法律層面上,WTO和《生物安全議定書》實體規則的不同是轉基因農產品國際貿易爭端發生的基本原因,在其背后有產業優勢、貿易利益、消費文化、環保態度乃至政治因素的存在,本文的討論主要依法律規則的脈絡展開。

二、轉基因農產品國際貿易爭端解決機制及存在問題

1.轉基因農產品國際貿易爭端解決。一國采取的轉基因農產品貿易管制措施如果對另一國形成貿易障礙,另一國認為它違反國際義務,將形成貿易爭端。根據《生物安全議定書》和WTO規則,貿易爭端雙方可以尋找到彼此不同乃至對立的合法性解釋。如果雙方均為《生物安全議定書》締約方和WTO成員方,起始意義上兩者的爭端解決機制均可能被采用。

2.《生物安全議定書》爭端解決機制不具強制性和排他性。議定書規定締約方大會應審議并核準對不遵守事情進行處理的程序和機制,它們獨立于且不妨礙《生物多樣性公約》(CBD)規定的爭端解決程序和機制。目前議定書自身的機制尚未建立,議定書機制是內容的具體化,CBD仍起框架作用。CBD爭端解決機制規定了斡旋或調停、接受仲裁和提交國際法院作為強制性方法、調解等可選方式,不具普遍強制性,成員方可不予接受強制性解決方法。即使接受強制性仲裁,如締約方不遵守,CBD并沒有執行手段。國際調解是CBD締約國必須接受的爭端解決機制,但調解委員會提出的爭端解決建議,當事方只具考慮之責。重要的一點是,CBD第27條“除非締約方另有協議”的規定表明,締約方可以另有爭端解決協議,CBD的爭端解決程序不是排他性的。

3.WTO爭端解決機制。

WTO設置爭端解決機構(DSB)管理爭端解決①。

WTO爭端解決機制規定了裁定和建議的監督執行制度,可以授權勝訴方進行報復,敗訴方必須改正違反WTO有關規定的措施或補償,除非其退出WTO。WTO成立以來取得了良好的業績②。

WTO爭端解決程序規定,違反WTO有關協定的爭端應訴諸該程序和規則解決。這個規定確定了WTO爭端解決機制具有排他性。在WTO爭端解決機制下,違反有關協定并導致另一成員方利益損害或喪失的違法行為被裁定后要承擔改正或補償等責任。

但如果適用“非違法之訴”③,一成員方依據《生物安全議定書》采取的管理措施,即使不違反WTO有關協定,仍然需要承擔調整政策或補償等責任,這給有效執行《生物安全議定書》又增加一份壓力。

4.爭端解決機制存在的問題。總的看來,目前《生物多樣性公約》及《生物安全議定書》的爭端解決機制缺少強制性和可預期性,條約的目的在于維護生物多樣性及人體健康的風險因素,成員方之間的互惠利益不像貿易利益一樣直接和明顯,即使成員方選擇接受了強制解決程序,裁決執行的動力不足。WTO爭端解決機制提倡磋商解決,以監督下的報復措施為后盾,以嚴格的時間表和標準步驟為程序保障,爭端結案率和執行率高,對于爭端方具有吸引力。但成員方基于CBD和《生物安全議定書》取得的權利需要對這兩個條約的恰當解釋和應用才能保障。

WTO常被認為是跨國公司的利益維護者,為保護消費者利益和環境利益而采取以生物安全為目的的貿易措施的爭端締約方主觀上寧愿在CBD和《生物安全議定書》的規定下處理爭端,至少需要WTO對CBD和《生物安全議定書》最大的尊重。一旦《生物安全議定書》的締約方因采取與貿易有關的生物安全管理措施發生爭端,如果它們同時均為WTO成員,上述措施被認為涉及WTO有關協定,這種情況下產生爭端解決程序的爭議。

從法律條文看,WTO爭端解決程序具有強制性,而CBD程序卻允許成員方另選解決方法,WTO可能取得爭端管理權。問題又回到WTO對多邊環境條約的態度。CBD和《生物安全議定書》對于WTO而言不是法律,不能保障被接受。回顧CBD第22條第1款的規定,《生物安全議定書》表現出對其他條約更多的讓步①。

WTO《爭端解決程序與規則諒解》第3條第1款規定“并用國際公約對條約解釋的規則來闡明這些協議中的權利和義務”,這里條約解釋的規則似乎僅包括《條約法公約》及習慣法中程序性解釋規則,不包括其他確定實體權利義務的具體條約。但《條約法公約》第31條解釋規則中規定,應考慮“在締約方之間關系上適用的國際法任何規則”。

可見WTO爭端解決機構遵循國際公法解釋規則,如果條約規定不沖突,則需要考慮WTO有關協議外的國際條約。雖然貿易利益群體對政府有著更大的影響力,但在某些西方國家,消費者組織和環保組織已經有了較大的發展,這促使了WTO體制與多邊環境條約(MEAs)的某些接觸與協調。近期的觀察和分析表明,WTO框架下的爭端解決機制并不排除將MEAs的規定作為事實接受,在蝦和海龜案中上訴機構引用環境條約說明爭端方存在國際環境義務。但WTO即使接受也僅是WTO沒有相關規定且與有關協議不沖突的情況下,接受不會達到視之為必須遵守的程度。WTO上訴機構對環境貿易措施的態度發生變化,采取寬松解釋,在一定程度上容許了成員方采取與一般貿易規則不一致的法律和政策②。WTO之外要求其考慮環境、健康因素的呼聲和反對的呼聲繼續高昂,不過“貿易更自由”、“政策可預期”、“政策更透明”是WTO的基本目標,WTO爭端解決機構在審查中的基本立場沒有改變。

三、關于完善轉基因農產品國際貿易爭端機制的幾點思考

1.轉基因農產品國際貿易爭端背后反映的是不同國家之間多重利益的沖突,WTO有關協定和《生物安全議定書》對轉基因農產品國際貿易的實體規范不一致,是利益沖突在法律上的表現。一旦爭端發生,不同立場的國家可能依據不同但都有效的國際法律規范為自己辯護。對轉基因農產品實施生物安全管理措施是《生物安全議定書》賦予的權利和義務,與WTO權利和義務發生沖突。

WTO建立了高效和強制性的爭端解決機制,上述沖突更可能在WTO框架下解決。雖然從GATT到WTO的爭端解決愈來愈多地考慮了環境和人體健康等非貿易因素,但MEAs和有關維護環境利益的國際標準并不必然被WTO爭端解決機構尊重和適用。在一定程度上,MEAs處于弱勢。在轉基因等技術性強的領域,如何基于總體性政策考慮和不同利益群體間的博弈,協調WTO、MEAs的不同機制,是國際環境法和國際貿易法迫切需要認真對待的問題。

2.為有效實施多邊環境條約,協調WTO和MEAs,各國政府和學者及WTO貿易與環境委員會提出四種主要方法,即所謂豁免義務法、解釋術語法、增補修訂法和戰略性的專門協定法①。

從轉基因農產品國際貿易的實踐看來,法律的框架已經建立,完善爭端解決程序、保障環境利益,應結合領域特點,采取以下方法:首先,在目前情況下,應要求WTO爭端解決專家小組和上訴機構吸收法律專家參加,在爭端解決程序中聽取環境專家和環保NGO意見;其次,注重MEAs與WTO運行中的協調,在條約修訂、執行中分別吸收貿易和環境專家參與,對于爭議點在規則制訂時最大程度地取得共識;

第三,推動WTO對環境、健康和安全例外作出更為寬松、明確的規定和解釋;第四,需要通過條約修訂、簽署新的議定書等方式強化環境條約的規定,明確實體權力和義務,增加爭端解決機制的強制性和約束性。

總之,為有效解決轉基因農產品國際貿易爭端,保障生物安全,一方面環境條約要增加自身的剛性,另一方面積極在多邊貿易體制中通過人員、規則、程序和觀念的滲透,增加環境條約影響力,發揮市民社會對轉基因產品環境和健康影響的關注和參與性,要求貿易體制不回避必要的環境責任,最終達成貿易與環境體制的平等協調共存。