殘疾兒童學前教育法律制度分析

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摘要:黨和國家一直關注殘疾兒童的受教育問題。2017年2月，我國修訂了《殘疾人教育條例》，進一步完善了殘疾兒童教育保障機制。本文通過分析我國殘疾兒童接受學前教育的現狀及問題，分析典型國家的殘疾兒童學前教育制度，以期在立足我國國情的基礎上，借鑒國外先進經驗，提出完善我國殘疾兒童學前教育法律制度的建議。

關鍵詞:殘疾兒童;學前教育;融合教育

黨的報告明確提出，要辦好特殊教育，爭取實現“幼有所育，弱有所扶”，要高度重視殘疾兒童的學前教育，讓殘疾兒童真正受到公平公正的教育，為其以后融入社會打下良好的基礎。與此同時，2017年，我國先后修訂了《殘疾人教育條例》，了《第二期特殊教育提升計劃（2017-2020）》，從法律和實踐層面為我國殘疾兒童學前教育的發展提供了較為充分的保障和指導。但基于我國殘疾兒童教育起步較晚，學前教育階段不受重視等原因，我國殘疾兒童接受學前教育的狀況不容樂觀。

一、我國殘疾兒童接受學前教育的現狀及問題

本項目組通過實地調研的方法，同時結合查找的相關論文數據資料，總結出當下我國殘疾兒童學前教育的實際狀況及問題。（一）殘疾兒童學前教育投入低，教育機構及相關配套設施不完善。在經費投入方面，學前教育作為殘疾兒童教育的起點和關鍵階段，在我國，卻沒有建立足夠的學前教育機構來滿足殘疾兒童的基本教育需求。目前，我國學前教育投入不足，學前教育機構依舊少之又少，而且分布極不均衡。據相關數據顯示，2015年，我國3-6歲殘疾兒童接受學前教育率僅43.92%，其中城市為61.48%，農村為26.41%。同時，投入資金的不足導致了教育資源及配套設施的短缺，我國接受殘疾兒童的學前教育機構主要有殘疾兒童康復機構、特殊教育學校的學前班以及普通幼兒園三種。其中的私立機構以盈利為目的，國家對其支持不足，資金來源短缺，私立機構無力保證就學的殘疾兒童享有充分的學習資源以及相應的配套設施，而且即使是公立學校，部分的教學資源也不達標，且存在著教學活動場所狹小，康復訓練設備落后，環保性能不達標，適合殘疾兒童的針對性特色課程少等諸多問題，殘疾兒童的學前教育質量也就可想而知。（二）殘疾兒童學前教育機構教師資源稀缺，教師專業水平低。就上文所述，我國接受殘疾兒童的學前教育機構主要有殘疾兒童康復機構、特殊教育學校的學前班以及普通幼兒園三種。在教師資源方面，學前教育機構中的康復教育機構的教師招聘門檻低，對專業性要求不高，但因為特殊教育老師資源稀缺，招聘仍十分困難。而且學前教育機構教師流動性大，十分缺乏有經驗的教師，加之學前教育階段的教師沒有職稱評定等獎懲方式，教師的教學動力不足，僅憑樸素的社會責任心不足以支撐他們積極工作。而在特殊教育學校和普通幼兒園中，其中的很多教師都是從普通學校的老師中調任入職，由于他們之前并沒有接觸過殘疾兒童的教育工作，只是在簡單培訓之后就上崗工作，缺乏相應的專業技能，難以保障教育質量。（三）教學單一模式落后，缺乏系統性規劃。我國目前的殘疾兒童學前教育主要關注的是障礙的矯正與康復，比如說視聽能力的恢復、語言訓練、缺陷行為的矯正等等。但是學前教育階段作為殘障兒童認知、語言、智力飛速發展的時期，如果不充分進行相應年齡知識的學習，以后會很難達到應有的水平。不過普通的講授學習也并非可取之道，殘疾兒童畢竟和普通兒童存在差異性，需要根據其個人能力制定個別學習計劃，進行針對性的知識學習，同時，殘疾兒童的個別化訓練也不能以犧牲殘疾兒童的交往時間為代價，否則會對殘疾兒童的交往能力產生障礙。因此，康復訓練的正常進行，個別化學習計劃的開展和殘疾兒童交往能力的培養三方面之間的平衡性問題也成為了我國殘疾兒童學前教育的一大困境。（四）殘疾兒童學前教育以隔離式為主，不利于殘疾兒童融入社會。目前我國殘疾兒童在學前教育階段仍以接受隔離式的特殊教育為主，且存在較多問題，例如在特殊學前教育機構的花費較高，導致入學率較低；在殘疾兒童社會交往上，“隔離式”的教育模式無法建立廣泛的社會關系，不利于殘障兒童將來更好地融入社會。融合教育被視為殘疾兒童實現平等受教育權的最佳途徑,是最終促進殘疾人全面發展,實現社會融合的基礎。雖然我國已經出臺的多部立法涉及建立融合教育制度的內容，但我國學前融合教育發展仍較為緩慢，僅有少量殘疾兒童接受了融合學前教育。

二、我國殘疾兒童學前教育法律制度的現狀及問題

數據顯示，我國目前0至6歲的殘疾兒童大約有167萬人，同時每年新增殘疾兒童約20萬左右。由此可見，發展殘疾兒童學前教育是一項緊迫的任務。為了實現殘疾兒童的受教育權，應當把教育的第一個階段即學前教育擺在極為重要的位置。（一）我國殘疾兒童學前教育法律制度的現狀。受教育權是我國憲法規定的一項基本權利，同時，我國憲法也規定，學前教育是國家教育體系的重要組成部分。2008年修訂實施的《殘疾人保障法》作為專門保障殘疾人權利的基礎性法律，其第21條明確規定了殘疾人享有平等接受教育的權利，并且規定要采取普通教育方式和特殊教育方式相結合的模式積極開展學前教育。該法第26條對殘疾兒童接受學前教育的權利再次予以強調。2017年修訂實施的《殘疾人教育條例》是一部專門保障殘疾人受教育權的行政法規。該《條例》確立了與保育、康復相結合的殘疾兒童學前教育制度，確立了相關配套保障制度，如殘疾兒童入學登記制度、殘疾人教育專家委員會制度、入學爭議解決制度、個別化針對性的教育制度、特殊教育資源中心制度等。相較于舊《殘疾人教育條例》，新《條例》中體現了原條例所不具有的新的理念，它確立了融合教育原則，強調平等保障殘疾人的受教育權利，推行入學零拒絕，實現殘疾人教育的全覆蓋，構建多方共同負責體系。2017年7月，教育部等7部門了《第二期特殊教育提升計劃（2017-2020）》，此計劃強調大力發展殘疾兒童的學前教育。除此之外，《未成年人保護法》中的保障未成年人受教育的權利和《教師法》中關于學前教育教師資格的要求和從事教育行業的補貼都能體現出我國對學前教育的重視。由此可見，我國已經建立了較為完善的殘疾兒童學前教育法律制度，但是在受教育的法律救濟以及公眾參與方面仍存在一些問題。（二）我國殘疾兒童學前教育法律制度存在的問題。1.殘疾兒童學前教育的司法救濟缺乏明確的法律依據我國新修訂的《殘疾人教育條例》第八章法律責任中第五十七條規定，針對“（一）拒絕招收符合法律、法規規定條件的殘疾學生入學的；（二）歧視、侮辱、體罰殘疾學生，或者放任對殘疾學生的歧視言行，對殘疾學生造成身心傷害的；（三）未按照國家有關規定對經濟困難的殘疾學生減免學費或者其他費用的”，以承擔行政責任為主，對于給殘疾兒童的身心造成嚴重損害的情況，應承擔相應的刑事責任。該條款雖從殘疾兒童入學難，其身心健康遭受言行危害及費用負擔重這三個殘疾兒童教育主要面臨的問題出發，進行規定，但是此法條為列舉式規定，無法窮盡現實中出現的各種情況問題，且《條例》的法律責任無兜底性規定，對于實踐中出現的其他問題，例如：教學效果不達標，形式上的接納實質上的疏遠等，沒有提供明確的承擔法律責任的依據。2.殘疾兒童學前教育的行政救濟缺乏可操作性“無救濟則無權利”，根據我國《殘疾人教育條例》和《殘疾人保障法》的具體規定，當殘疾兒童的受教育權受到侵害時，當事人以尋求行政救濟為主要手段，對政府部門及學校等義務主體主要采取由其上級機關對其進行限期改正、批評、處分的處罰方式。但因為在以上法律中均缺少對機關部門，教育機構及其上級部門的監督性規定，上級機關及其下屬的共同不作為很容易使得行政救濟成為空頭支票，因此對權力的監督機制不健全，殘疾兒童的監護人在實際尋求行政救濟時難以得到及時有效的回應。3.殘疾兒童學前教育“公眾參與”制度不完善結合我國新修訂的《殘疾人教育條例》和國外特殊教育法律保障的發展趨勢，可以看出，《條例》中雖規定了殘疾人的監護人、所在社區、相關社會組織、企業事業單位應當對殘疾人教育提供幫助，但是未建立普遍的獎勵機制，使以上組織和個人缺乏行動的積極性。其次，在殘疾兒童的家校信息共享機制和公眾監督機制的建設方面并不完善，該《條例》沒有為家長及社會公眾提供對學校等教育機構的運行及費用投入等方面進行監督的權利，也沒有規定政府及學校等教育機構之間與殘疾兒童的監護人建立信息共享平臺，這使得家長不能及時獲取殘疾兒童的成長信息，也使得公眾無法切實參與到保護殘疾兒童受教育權的行動中來。

三、美、英兩國的殘疾兒童學前教育法律制度

筆者選取學前教育較為發達的美國和英國，分析兩國殘疾兒童學前教育的立法現狀，總結可資借鑒的經驗。（一）美國殘疾兒童學前教育立法現狀。隨著立法的不斷完善，美國殘疾兒童的學前教育非常發達，入學率已達到近100%，而且費用全部由政府承擔，這不僅是保障殘疾兒童教育權的有效措施，也是減輕社會負擔的長遠投資。為了改善殘疾兒童的學前教育率偏低的社會現狀，美國早在1975年就通過了《全體殘疾兒童教育法》。該法要求各州為3-21歲的殘疾兒童和殘疾青少年提供免費的教育和其他服務，并且確立了零拒絕，非歧視性評估、適當教育、最小限制環境、適當核查程序和家長參與六項原則。其中，針對3-5歲的殘疾兒童的法律條款稱為學前資金計劃，不過該計劃只是鼓勵性的，對各州并不具有強制約束力，直到1986年國會對該法案進行修正通過了99-457公法，學前資金計劃才變為各州均需要執行的強制性規定。99-457公法在1990年修訂變為《殘疾個體教育法》，目前最近一次修訂是2004年通過的《殘疾個體教育法2004年修正案》，所有修正案在保留學前資金計劃的基礎上又對其進行了完善。該計劃的撥款主要由州政府和學區承擔，聯邦撥款只占一小部分，但聯邦撥款起著積極的引導作用，而且數額也在逐步增加。值得一提的是，在法律救濟方面，如果殘疾兒童無法得到免費且充分的學前教育，那家長們可以依據該法案提起訴訟。（二）英國殘疾兒童學前教育立法現狀。英國學前特殊教育立法發展的特色首先就是特殊教育的對象經歷了由少到多再到簡的演變過程。英國的特殊教育的萌芽首先是17世紀宗教對殘疾兒童的收留與教育，但僅限于極少數殘疾程度較重的殘疾兒童，1870年《英國初等教育法》則是規定了5類殘疾兒童，《1944年教育法》的成就則是對殘疾兒童做了更為詳細的劃分，對缺陷兒童做了10種分類，1978年的《沃諾克報告》建議特殊兒童10種類應該廢止，取而代之的是“有特殊需要的兒童”，這擴大了殘疾兒童受教育的范圍；其次，1944年英國的《教育法》首次確定了對年滿兩周歲的兒童進行醫學檢查，確定他們是否存在殘疾，并確定殘疾的類型與程度，并為以后特殊兒童進行教育做準備；另外，1994年《特殊教育需要鑒定與評估實施章程》要求學校從教職工中任命特殊教育需要協調員，負責專門統籌、協調和安置有特殊需要的學生；最后，英國特殊教育更加重視家長的參與，賦予家長更多的權利義務，1981年《教育法》首次賦予了家長對孩子的教育有咨詢上訴的權利。

四、完善我國殘疾兒童學前教育法律制度的建議

完善的法律體系是學前特殊教育成功的關鍵，建立專門的殘疾兒童學前教育立法已成為衡量一個國家殘疾兒童是否能夠享受平等教育權的基本尺度，也是與國際殘疾兒童學前教育接軌的必要手段。（一）完善殘疾兒童學前教育資金投入制度。保障和增加殘疾兒童學前教育投入，實現殘疾兒童學前教育全免費。提高政府對學前融合教育的資金投入力度，加大對公立普通幼兒園的財政支持，提高公立幼兒園在教學設備、師資力量等方面的包容性，為學前融合教育的發展打好基礎，提高學前融合教育水平和質量。（二）建立特殊教育教師的資格準入制度。加強殘疾兒童學前教育師資培養力度，提高其專業化水平，我國應首先制定專門針對殘疾兒童學前教育的教師資格證書制度，在證書的獲得過程中加入特殊教育的基本知識與技能的學習。同時，應注重特殊教育人才資源向不同學校的輸送，在普通學前教育機構中加大特殊教育知識與技能的普及力度，在有特殊兒童隨班就讀的學前教育機構中設置有專門負責特殊教育的教師，為殘疾兒童提供專門服務。（三）建立殘疾兒童康復治療、知識學習和個別化訓練相結合的培養機制。《殘疾人教育條例》強調了殘疾兒童學前教育與康復的結合。筆者認為，早期的康復治療十分重要，不僅有利于改善殘疾兒童的缺陷，而且從長遠來看也節約了成本。但在教學方式上，還應注重學前殘疾兒童的專項訓練與全面發展相結合，合理進行教學活動設計，注重潛能開發與缺陷補償相結合，重視殘疾兒童社會性發展，培養殘疾兒童的社會適應能力；同時在教學的過程中，增加殘疾兒童家長的參與性，實現家校互動，從而使障礙的矯正、知識的學習與個別化訓練三者達到有機的平衡，建立起促進殘疾兒童最大限度發展的康復治療、知識學習和個別化訓練相結合的培養機制。（四）立足本土實踐，發展學前融合教育制度。實行融合教育是殘疾兒童切實實現平等受教育權的必然途徑。針對殘疾兒童學前教育資源發展不平衡的問題，應立足本土資源，加強實踐研究。中國是一個幅員遼闊的國家，發展的不平衡體現在社會生活的方方面面，學前融合教育的差異主要體現在地區上，東部地區經濟發展水平較高，相應的學前融合教育的發展速度與質量也遠高于中西部地區，受制于經濟發展水平、居民受教育程度及宗教、民族風俗等多種因素影響，要想促進學前融合教育的發展必須因地制宜地把理論付諸于實踐,應更加關注地方特色及不同地域學前融合教育的現存問題,以解決現實之需。此外，國家要加強融合教育宣傳工作，讓融合教育從理論層面真正走向大眾，提高人民群眾對融合教育的接受程度，更好地推進融合教育的發展。

五、結語

國務院2017年修訂了《殘疾人教育條例》，同時出臺了相關文件來貫徹關于“辦好特殊教育”的要求，體現了黨中央、國務院對廣大殘疾人，特別是殘疾兒童的格外關心與關注。新修訂的《殘疾人教育條例》的出臺，進一步完善了我國的殘疾兒童學前教育制度，推動了我國殘疾兒童學前教育事業的新發展。通過不斷完善殘疾兒童學前教育法律制度，我國殘疾兒童學前教育將會獲得較快較好地發展，從而促進殘疾兒童受教育權獲得切實的實現。

作者:胡天壯 李嘉藝 高晶晶 單位:山東師范大學法學院