我國教育公共服務體系研究論文

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[摘要]教育公共服務是伴隨著現代學校和公共教育制度的發(fā)展及現代政府主要職能逐步轉向公共服務而出現的。隨著我國行政體制改革的深入和政府公共性服務職能的加強，作為我國公共服務體系基本內容之一的教育公共服務應從以下幾方面進行創(chuàng)新和構建：把教育公共服務作為政府的一項基本職責；實現教育公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化；完善教育公共服務的監(jiān)管和評價體制。

[關鍵詞]教育公共服務；體制創(chuàng)新；政府職責

公共服務是指政府、非營利組織和企業(yè)對公共事務的處理而產生的公共物品。政府公共服務分為維護性公共服務和社會性公共服務，教育公共服務是社會性公共服務的一部分。

一、教育公共服務的意蘊與特性

教育公共服務是指在教育領域提供的公共服務，即是由法律授權的政府、非政府公共組織及其他企業(yè)單位，在教育的生產和供給中所承擔的職責和履行的職能。它以滿足廣大公民(包括被監(jiān)護人如未成年子女等)及其組織特定的教育需求為宗旨，以教育公平為導向，對公共教育資源進行優(yōu)化配置，實現為社會培養(yǎng)人才、提高公民素質、促進經濟發(fā)展、建設和諧社會目標的社會生產與供給過程。日

教育公共服務是伴隨著現代學校和公共教育制度的發(fā)展及現代政府主要職能逐步轉向公共服務而出現的。在奴隸社會和封建社會，教育是一種特權，只有統治者和社會上層才有權接受教育，即使有一些普通家庭有教育現象和教育行為出現，那也只是私人的事。產業(yè)革命的到來改變了這一狀況。產業(yè)革命帶來的工業(yè)發(fā)展，要求廣大勞動群眾必須接受一定的教育，成為合格的勞動者。這一實際需求直接促進了資本主義政府對教育的投資、組織和管理，隨后以政府投資和實行義務初等教育為內容的近代公共教育制度正式形成。但為了適應現代社會迅速發(fā)展變化的需要，公共教育在全世界蓬勃發(fā)展，各國政府都不斷努力完善公共教育制度，“伴隨著教育權力由家庭轉向社會、國家，教育便開始從家庭私人領域的活動變成國家公共領域的事務”。

但20世紀中葉以來，歐美發(fā)達國家在國家福利主義、新公共管理理論、治理理論、社會資本理論等的影響下，傳統的公共部門管理模式發(fā)生了一系列變革，大致經歷了一個從傳統公共行政理論到新公共管理理論再到新公共服務理論的范式轉變與發(fā)展歷程。當前在新公共服務理論的影響下，構建服務型政府已成為各國政府改革的重要目標。而教育公共服務作為政府重要的公共服務內容和職能，更應引起各級政府和教育服務人員的普遍關注。

教育公共服務除了具有與其他公共服務一樣在提供上的非排他性、消費上的非競爭性的特征外，還具有公共性和公平性。其公共性表現在：教育同時服務于學生、家庭、社會文化、國民經濟，具有直接使公民個人受益和間接使整個社會受益的功能；國家、政府和社會公共組織共同構成教育管理的主體，這些教育管理主體具有不同于其他私域組織的公共性特征；教育是公共問題，關系到不同群體的利益，不能依靠市場使其達到社會公平，必須依賴國家運用公共權力，通過立法或制訂規(guī)則的方式解決。其公平性表現在：接受教育機會的平等，義務教育的強制性和免費就是為了保障公民接受基礎教育的機會均等；受教育過程平等，由于經濟發(fā)展水平的不平衡，不同地區(qū)教育的軟硬件水平也不平衡，但是在制度上應該追求水平的一致，尤其是在基礎教育階段；尊重社會成員的自由選擇權。

由此看來，教育公共服務體系的構建既有利于改革以往教育管理“越位”“錯位”“缺位”等問題，更好地實現教育公平，為群眾提供更優(yōu)質的教育服務；又是促進社會公平正義的基礎，是建設和諧社會的重要途徑。黨的十七大報告對推動區(qū)域協調發(fā)展提出了明確要求，構建社會主義和諧社會也要求更大范圍和更高程度上的協調和公平。為此，縮小差距、促進區(qū)域協調發(fā)展已成為目前政府的工作重點，縮小教育差距尤其是縮小入學機會差距也將成為國家公共教育政策的重要命題。造成教育差距的原因很多，縮小區(qū)域發(fā)展差距需要全社會的共同努力，但首要責任在政府，關鍵在于建立限制和縮小教育差距的制度，制訂更加完善的公共教育政策。

二、我國教育公共服務體系的創(chuàng)新與構建

隨著我國行政體制改革深人和政府公共性服務職能的加強，作為我國公共服務體系基本內容之一的教育公共服務，必須促進公共服務體系的創(chuàng)新，提高公共服務水平，建立與社會主義市場體系相適應的公共服務體系。

(一)把教育公共服務作為政府的一項基本職責

要推進教育公共服務觀念的創(chuàng)新，就要進一步強化政府在教育公共服務方面的職能和責任。滿足公共需求，提供教育公共服務，是現代政府的一項基本職責，是衡量政府管理水平和能力的重要指標。一個國家教育公共服務效率、水平如何，關鍵在政府。要進一步轉變政府職能，不僅要重視經濟發(fā)展，重視經濟指標，還要重視教育公共服務建設，重視人文指標；不僅要滿足公眾的物質需求，還要滿足公眾的精神需求；要把為公眾提供更有效的教育公共服務作為政府工作的一項核心內容。

要推進教育公共服務觀念的創(chuàng)新，就要始終堅持以人為本。要從滿足人民群眾的需求、方便人民群眾的生活、改進人民群眾的生活質量著眼，創(chuàng)新教育公共服務體制，改進教育公共服務供給方式，確定教育公共服務標準和項目。要始終把維護好、實現好、發(fā)展好最廣大人民群眾受教育的根本利益作為加強教育公共服務建設的出發(fā)點和最終歸宿。改變以往在提供教育公共服務方面成本意識淡薄的做法，樹立教育公共服務的成本意識和效率觀念，強化對教育公共服務項目的經濟核算和預算控制。樹立教育公共服務的公平意識，注意處理好效率與公平的關系；樹立教育公共服務多樣化的觀念，努力為不同群體提供多樣化的教育公共服務。

但是，政府是教育公共服務的主要提供者，是教育公共服務的主體，但這并不意味著政府要包辦一切教育公共服務事務。英美等國在轉變政府職能的基礎上適當引入市場機制，有效地促進了教育公共服務的發(fā)展，提高了其效率和質量。而我國的教育事業(yè)一直以來都是政府投資、管理，這種政府既是辦學者又是管理者同時還是投資者的“三位一體”的角色，一方面使政府不堪重負，另一方面也沒能保證教育公共服務的效率和質量。義務教育是公共產品，但超出國家基本提供標準以外的特殊教育費用則由使用者從私人提供者那里購買，基礎教育以外的其他教育都應當算作準公共產品。在這個領域的公共服務，法律應授權政府主導和監(jiān)督，借助市場機制，由政府、企業(yè)和非營利組織三方共同參與生產和提供。因此，我國應努力嘗試建立多元參與的教育管理機制，具體措施包括：明確各級教育行政主管部門的職責，以“投——管——辦——評”分離為突破口，給予各級各類學校更多的辦學自主權；積極培育各種教育中介組織，推動學校與家長、社區(qū)的合作協商；鼓勵民間團體或基金力量參與教育事業(yè)，扶持各級各類民辦學校或教育團體。

(二)實現教育公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化

教育公共服務體制創(chuàng)新是教育公共服務創(chuàng)新的核心內容。

第一，根據不同教育服務項目的性質和特點，采用不同的供給模式，實現教育公共服務供給主體的多元化，是教育公共服務體系創(chuàng)新的重要舉措。例如：對于那些不具備規(guī)模經濟特點、進入門檻不高，而政府獨立承擔又有些力不從心的教育服務項目就可以向民營企業(yè)和民間組織開放。而對于那些帶有地方服務性質的教育服務項目要采取“誰受益，誰負責”的策略，提高地方政府和有關部門的投入積極性和投入力度。至于那些關系到社會公平、公民基本權利的教育服務項目就需要依靠國家公共部門來保障其服務的數量和質量。

第二，要從我國經濟發(fā)展的實際狀況出發(fā)，建立和健全公共財政體制，加大政府對教育公共服務的投入。要通過教育公共服務體制的創(chuàng)新，實現供給方式的多樣化。要根據我國目前城鄉(xiāng)之間、不同的區(qū)域之間還存在著較大的不平衡的情況，提供不同的教育公共服務，采取分步推進，逐步消除城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間在教育公共服務方面存在的差別。

第三，要通過教育公共服務體制的創(chuàng)新，不斷擴大教育公共服務的覆蓋范圍。這主要包括以下三個方面：一是要不斷擴大教育公共服務項目的范圍，以滿足人民群眾不斷增長的多方面的物質和精神需求；二是要不斷擴大教育公共服務不同群體的覆蓋范圍，滿足不同職業(yè)、不同年齡人群的公共需求；三是要不斷擴大教育公共服務區(qū)域的覆蓋范圍，實現教育公共服務供給主體多元化和供給方式的多樣化；這一方面可以減輕政府的財政負擔，另一方面也可以提高教育公共服務的質量和效率，還能夠擴大服務范圍，惠及更多的國民。需要注意的是，教育公共服務供給主體多元化的建設要切實體現教育服務的“公共性”，更要體現教育服務的公平原則。

(三)完善教育公共服務的監(jiān)管和評價體制

追求公平性是教育公共服務的基本特征，而建立以中介評估為主導的多元化教育監(jiān)管和評價體系，是實現教育公共服務公平性的重要手段和途徑。

目前我國的教育監(jiān)管體制存在的主要問題是：政事不分，管辦不分。這樣的監(jiān)管體制極易導致監(jiān)管規(guī)則的制訂與執(zhí)行公正性不強、監(jiān)管的有效性不強、教育腐敗等問題。所以，構建有效的教育服務監(jiān)管體制，要注意以下幾點。

第一，要實現教育行政部門與監(jiān)管部門分離，成立獨立的教育監(jiān)管機構。雖然我國各級政府都有教育督導機構，但這些機構主要是針對下級部門和學校，其權力歸屬不明確，對同級政府部門缺乏制約性。在我們國家整個行政監(jiān)督體系中，行政監(jiān)察以其監(jiān)督的專門性、全面性、權威性而居于非常突出的地位，因此，建議在監(jiān)察部門下設教育監(jiān)察部門，這樣有利于對教育行政進行有效監(jiān)督，同時，在全國人大設立教育法律監(jiān)察委員會，地方也設立相應機構，組建監(jiān)督信息網絡。

第二，完善教育監(jiān)管法規(guī)。目前我國的教育監(jiān)管法規(guī)還不完備，從《義務教育法》《教師法》等現有法律文本中不難發(fā)現，有關“監(jiān)管”的法律規(guī)定很少，而且在這些僅有的規(guī)定中又以原則性要求居多，缺乏翔實的實施細則和責任分工，不夠系統，導致在實際的監(jiān)管工作中常常出現操作難的問題。所以，完善教育監(jiān)管法規(guī)是對教育公共服務進行有效監(jiān)管的一個重要前提和基礎。

第三，要充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。只有將政府的專門監(jiān)管和社會監(jiān)督結合起來，才能形成一種多線形的監(jiān)督網絡，才能有效地對教育行為進行監(jiān)管。其中最重要的就是發(fā)展社會性教育評估中介組織，對政府某些政策、規(guī)定、行為進行調研、評估，并通過輿論的作用，對政府行為進行評價。同時可以引入“專家小組”或“顧問團”等監(jiān)督機制。因為“專家小組”或“顧問團”常常為教育行政主管部門的教育決策提供建議，他們對于一項教育決策的產生、實施以及結果有著專業(yè)的認識，可以通過他們對決策者和決策過程進行監(jiān)督，從而實現決策的科學化、合理化。

第四，將“聽證制度”引入教育行政部門政策的制訂和執(zhí)行中。所謂“聽證制度”是指政府組織在作出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時，聽取利益關系人、社會各方及有關專家的意見以實現良好治理的一種必要的規(guī)范性程序。這一制度的功能在于公民直接參與公共決策，聽取不同利益代表的聲音，保障社會公正，規(guī)范決策機制，使決策公開化、透明化、規(guī)范化，提高效率及理性決策。雖然，聽政制度在我國的歷史并不長，但鑒于它的以上優(yōu)勢，將它引入教育監(jiān)管體系還是值得嘗試的。

但是較長期以來，我國的教育評價都是由政府組織進行的，這種教育評價并不利于教育公共服務公平性的實現。因為政府本身就是教育事業(yè)的承辦者、學校的管理者，這樣的身份使其難以客觀、公正地對教育公共服務進行評價。因此，要實現教育評價的公平性，評價機構的中立性是關鍵。事實上，許多國家都已建立了獨立于政府教育行政部門的教育評價機構，并且取得良好的效果。我國應當借鑒這些國際經驗，積極建立以中介評估為主導的多元化教育評價體系，努力實現政府行為由集權模式到宏觀指導模式的轉變，鼓勵各學術團體、專業(yè)協會、民間組織等民間評估機構積極參與教育評價，促進獨立、權威中介機構健康發(fā)展。