高等教育成本分擔問題分析

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一、高等教育成本分擔理論的主要內容

(一)高等教育成本的構成

根據約翰斯通的觀點，高等教育成本構成大致分為四大類:第一類是教學成本，包括教師薪金、圖書雜志、儀器設備、教學類建筑費用、水電費用等。第二類是研究支出，主要是指用于科研活動的費用，由于各校對研究重視的程度不同，這也是支出差異較大的一類。第三類是生活成本，包括師生伙食、住房、日常生活，以及學習所需要的書本、文具、往返交通費用。第四類是學生放棄的收入，即學生繼續上學而沒有參加生產勞動失掉的那一部分收入。

(二)高等教育成本分擔的原則

1．收益原則高等教育的受益者應按受益多少來承擔高等教育成本。獲得的利益越高，支付的費用也應越高，反之亦然。毫無疑問，高等教育的受益者包括國家、社會、高校、學生及其家長。那么，高等教育的成本也理應由政府、社會、高校和學生家庭共同承擔。2．支付能力原則依據支付能力原則，所有高等教育獲益人都應該按照其支付能力提供教育費用。能力越高，支付越多，反之亦然。其中，政府的能力主要表現在政府占有社會資源的程度上，集中表現為財政收入水平占GDP的比重;企業的承擔能力主要是根據企業的收益水平和受高等教育者為企業創造價值的能力水平;大學生的承受能力主要取決于其家庭的經濟能力。在我國目前狀況下，制定高等教育成本分擔制度要采取收益原則與承受能力原則相結合的方式，綜合統籌政府、學校、家庭、個人的利益，考慮多種因素:現實的成本分擔水平及分擔比例;高等教育個人成本及收益水平;社會和個人對高等教育的需求及居民的支付意愿;居民的收入水平及付費能力等。在綜合考慮上述條件的基礎上，制定合理的成本分擔政策。

二、我國現行高等教育成本分擔體制中存在的問題

(一)政府財政撥款對高等教育投入總量相對不足

根據“誰受益誰支付”的原則，國家應承擔大部分的教育培養成本。然而，自20世紀80年代以來，政府雖逐年加大了對教育的投入，但總量仍相對不足。1993年，政府出臺的《中國教育改革和發展綱要》明確規定，國家公共教育經費占GDP的比重在20世紀末要達到4%，但1998年這一比例僅為2.55%，1999年僅為2．79%，甚至到了2009年也僅為3．59%，仍未達到4%的標準。而發達國家在20世紀70年代末就已達到了這一標準。根據1998－2012《中國教育經費統計年鑒》計算，在中國高等教育經費結構中，國家財政性教育經費的比例從1998年的64．2%下降到2011年的58．3%，學費和雜費的比例從14．3%提高為26．5%。從中我們可以看出，政府撥款在整個高校經費中所占的比例正在逐步減少，而高等教育的規模卻在迅速發展。由于政府教育經費投入的嚴重不足，高校為了自身的發展，轉嫁成本，向學生收取高額學雜費，從而直接加重了學生及家長的經濟負擔。

(二)國家對不同等級、不同類別學校的經費投入比例失調

國家對不同等級、不同類別學校的經費投入比例失衡，具體表現在教育部直屬院校與地方性院校以及普通高等本科學校和職業技術類院校的經費投入差距過大。2010年政府(包括中央和地方政府)高等教育經費撥款為56290771萬元，中央政府僅為17467087萬元［1］4－8，并且幾乎全部用于教育部直屬院校。普通地方性院校的發展主要依靠本地區的財政撥款，發展的規模和速度與教育部直屬院校不可同日而語。2011年政府對普通高等學校的投入達到68802316萬元，其中高等本科院校為56294424萬元，高職高專學校只有12507892萬元，僅占18.2%［2］6。這顯示出我國高等教育的發展主要以普通高等本科院校為主，結構過于單一，而普通職業技術院校一般依靠地方政府給與少量撥款，或者是私營企業投資，發展很不充分，得不到社會關注。

(三)社會力量分擔高等教育成本能力不強

按照教育成本分擔理論的觀點，社會(包括企業)是高等教育的一個重大的受益者。目前，我國社會捐贈辦學還處于起步階段。捐贈者為了追求捐贈利益最大化，偏好捐贈名牌學校，而對一般高校的社會捐贈較少。2011年我國普通高等學校教育經費總額70208739．8萬元，社會捐贈434533．6萬元，占總經費的0．6%［1］7，而目前在美國高等教育經費的構成中，公共教育財政約占60%左右，民間約占10%，學生承擔費用約占30%。牛津、劍橋等名校的經費主要來自大財閥和社會各界捐贈，其他一般高校接受的社會捐贈金額在高校總經費中的比例也達7%。日本公立大學獲捐贈占總經費的15%，私立大學高達50%［3］40。與發達國家相比，我國社會力量分擔高等教育成本的能力亟待提高。

(四)高校創收能力弱且與浪費并存

1．高校利用自身優勢進行創收的資金少近年來，高校積極利用自身優勢加強與外界的交流與合作，采取了諸如科研成果轉讓、校產經營、服務社會等彌補教育經費的方式，并取得了長足的進步，但數額較少，這部分創收占學校經費開支的比重也很低，而且高校在管理、分配、使用創收款項方面缺乏必要的監管措施，導致賬面混亂的現象更是比比皆是。2．教育成本中的浪費現象嚴重高校內部教育資源不合理，利用率低。從我國近年來教育事業支出情況看，教育中的隱性浪費致使教育資源不能優化，有限的投資難以得到充分的利用。地區與地區之間、學校與學校之間，乃至學校內部各部門之間都不能實現資源共享，低水平重復設置學校、專業和設備，造成很大的浪費。學校的中心任務是培養人才，但大部分學校都在“辦社會”。各高校非教學行政機構臃腫，教職工人數有增無減，尤其是非教學人員日益膨脹，導致人員經費開支過大，培養成本增高。

(五)個人應分擔的高等教育成本標準單一、比重模糊

高等教育的成本分擔者包括政府、社會和受教育者，分擔的方式分別是財政撥款、捐贈和學費。其中，學費應占多大的比重難以確定。目前，我國高等教育收費標準是參照國際上部分國家實行的高等教育收費占全部教育經費的25%收費的做法。然而這個標準太籠統，沒有一個透明的核算標準。目前，一個大學生一年的培養成本大約是15000－20000元，而國家財政對每個大學生每年的財政撥款還不足5000元，最多占培養成本的40%，這大大超過了25%的設計標準。實際上，國際上其他國家在確定高等教育收費標準時，為保證多數家庭生活不受到影響，通過按照人均收入或者家庭收入的一定比例來確定收費的多少，并不是直接以成本作為依據的。我國恰恰忽略了這種更具意義、更具實質性的前提，在制定高校成本分擔制時沒有充分考慮到貧窮學生家庭的經濟承受能力。

(六)市場機制在高等教育成本分擔中的調控能力弱

1．國家對高等教育一定領域的壟斷，降低了市場機制的調控能力近年來在我國高等教育總經費中，非財政性的投入比例越來越大，在制度層面上基本破除了教育投資的所有制壁壘和地域壁壘，但是計劃體制遺留的制度慣性和觀念依然存在，致使在實際工作中依然存在嚴重的行政壟斷。特別是在學位與學歷的授予權上，我國民辦大學受到了嚴格的政府控制。在我國一千余所民辦大學中，能夠自己發放學歷文憑的不足3%，沒有一所學校具備學位授予權。這直接影響了全社會的多渠道教育投入，降低了市場機制調控高等教育成本分擔的能力。2．高等教育收費標準單一化，影響了成本分擔的合理性從目前我國本科教育收費標準看，生均年收費標準有3600—6000元的學費不等，個別藝術類學生生均達上萬元。但是，價格機制并沒有發揮出應有的作用，影響了成本分擔的合理性。一是從學校類別上分析，國家重點大學與省級一般大學同一專業的收費相差無幾，而教育成本分擔比例上卻大不相同;二是從專業類別上分析，不僅存在著自然科學和社會科學所消耗的教育資源不同的差別，還存在著熱門專業與基礎性的冷門專業在就業機會、就業區域、就業崗位以及工資待遇上的巨大差距。所以，不同專業的學生所承擔的教育成本雖然基本相同，而實際收益卻相差較大。

三、優化我國高等教育成本分擔體制的建議

(一)國家應適當加強對高等教育的投入

1．明確政府經費投入的主渠道地位政府首先應該是高等教育經費的承擔者，只有先保證政府按照一定的比例進行了投入，才能使高等教育成本分擔的確定有意義。因此，通過立法的形式來確定高校教育經費支出占GDP的比重，已成為當務之急。考慮到我國政府教育經費短缺，可采取間接資助的方式，除了在高校征地、基建、校辦產業、教學科研、圖書資料及教學設備進口等方面給予應有的援助外，向高校提供經費或低息、貼息貸款，減免稅收，發放學生貸款等也是補償教育成本的有效途徑。2．國家財政撥款要適當向地方性院校和職業技術類院校傾斜長期以來，有限的國家財政一直向名牌、重點院校傾斜，一般院校和職業技術類院校由于辦學經費捉襟見肘，教育質量無法得到保證。一般性院校和職業技術類院校承擔著我國高等教育大眾化的主要任務，是我國高等教育結構中必要的補充。由于名牌院校更容易通過各種渠道得到社會捐贈，所以國家更要適當加大對一般性院校和職業技術類院校的投入，這樣做不僅有利于提高一般院校和職業技術類院校的辦學質量，而且有助于促進我國高等教育的資源優化和實現教育公平，從而推動社會經濟的均衡發展。

(二)加大社會對高等教育成本的補償

1．開征專門的高等教育所得稅《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010－2020》總體戰略指出，要“充分調動全社會興辦教育的積極性，不斷擴大社會資源對教育的投入”。可見，加大社會對高等教育的補償力度勢在必行。除了鼓勵和倡導社會、個人和企業對高等教育的投資外，還可以開辟另一條強制的補償途徑———征稅。開辟專門的高等教育稅并作為一種附加稅形式收取，符合稅收的效益原則、公平原則及財政原則這三大稅收基本原則。而且由于征稅對象較為廣泛，稅率相對較低，這一政策也具有相當大的可行性。2．建立教育捐贈法規，完善教育捐贈機制在政府財力不足的情況下，社會捐贈作為拓寬教育投入的渠道也應得到充分的重視。可以通過建立“慈善法”、“捐贈法”等配套的法律法規來暢通捐贈途徑，對企業和個人的捐贈制定稅收減免政策，鼓勵和激發企業和社會各界履行其社會責任，加大教育捐贈在高等教育經費中的比例，有效緩解教育經費緊張的局面。3．拓寬教育投入渠道，大力支持民辦教育在政府財力不足以分擔大部分的高等教育成本時，民辦高等教育成為社會分擔高等教育成本的一種形式，民辦高校屬于面向市場自主辦學，質量如何主要借助市場機制的監督。政府可以通過營造民辦教育的市場氛圍完善民辦高等教育的市場機制，從而實現民辦教育的供求均衡。規范各民辦高校的教育供給行為，從戰略高度促進民辦高等教育市場健康、有序和有效地發展，滿足人們日益增長的高等教育需求。

(三)改善高校內部體制，適度分擔教育成本

1．制定統一的成本核算制度采用高等教育成本分擔方式的前提就是要有一套更加科學、權威的生均培養成本核定辦法，制定統一的成本核算制度，并向社會公布。如，依據分批法核算教育成本的原理，分批計算培養學生的總成本和生均培養成本;調整高校的預算會計制度，改革現收現付制，實行權責發生制;參照應收應付標準，明確當期的成本費用;增設教育成本類會計科目，增加成本會計計算報表等。2．提高教育資源的使用效率，增加高等學校辦學的透明度高校要優化配置教育資源，使其合理、有效地使用，避免資源浪費和閑置。此外，還要精簡人員，改善成本開支結構。通過實行高等教育價格聽證制、設立公示欄等形式向社會公布收費項目、收費標準、收費依據等相關內容，增加高等學校辦學的透明度，便于社會監督。3．高校應主動拓寬教育資金的籌措渠道如今高校經費短缺成了一個世界性難題，這也使發達國家的大學在爭取社會資助方面形成了一種傳統。美國大學的經費來源通常由三部分組成:政府撥款、企業贊助與科研經費、學生所繳納的學費。哈佛、耶魯和斯坦福等私立大學所獲得的私人募捐的基金收入目前約占整個學校經費開支的50%。許多大學設有專門的發展辦公室，負責募集資金。全美排名在前100名之內的任何一所普通大學，都有55年一個周期的募捐計劃［4］51。我國高校應借鑒國際經驗，不斷加強自身的創收能力，積極參與經濟和社會生活，如支持企業技術改造，推動科技成果產業化，利用資本市場融資等，在保證教學質量的前提下為企業、社會、團體提供有償服務以獲得相應收入。

(四)學生及家庭合理分擔高等教育成本

加強生均培養成本核算，依據不同地區居民收入水平和實際支付能力合理確定個人及家庭的成本分擔比例。生均培養成本是確定學費標準的重要依據，要確定個人和家庭的分擔比例就必須加強生均培養成本核算，確定科學合理的高等教育成本分擔制度。此外，我國不同地區居民的收入水平差別很大，要根據不同地區的實際情況確定合理的分擔比例。對于貧困學生，積極建立和完善學生資助體系。如高校可以通過后勤社會化，使更多的崗位向學生開放，讓學生自己管理學校的后勤工作，這樣既可以減少學校的開銷，還可以幫助一些家庭困難的學生;另一方面，可以借鑒國外的經驗，通過彈性學分制，使部分時間上學、分階段上學成為可能，允許家庭經濟困難的學生中途休學去勤工儉學。政府可以設立教育專門金融機構，在還貸方面適當向貧困生傾斜，對商業銀行承辦助學貸款的缺陷進行補足。

(五)運用市場機制，實行差別收費制度

根據市場需求和教育成本分擔原則適時調整不同類型學校、不同學科專業的收費標準。國家重點高校的學生，不論在教育資源的占有、教育質量等方面，還是在就業機會、工資待遇等方面，都要高于地方一般院校，所以可以嘗試拉開國家重點高校和地方一般院校的收費標準。從學科上看，自然科學和社會科學類生均培養費有明顯的差別，而學費標準差別不大。從專業上看，一些就業前景良好、私人收益率高、國家和社會經濟發展急需的專業與公共收益率高、社會經濟必需的專業相比，學生個人承擔的學費標準相近，實際私人收益卻有很大差別。因此，適時調整不同學科專業的收費標準，有利于人才市場的供求相對平衡，在一定程度上消除高等教育成本分擔制度中的不合理因素。完善高等教育成本分擔制度，任重而道遠。它關涉國家對高等教育投資體制的改革，高等教育財政科學核算，社會、家長、個人合理分擔教育成本，法律法規健全等方面，需要我們不斷地進行研究和探索，以建立一個既符合中國國情、又能與國際接軌的高等教育成本分擔體制，從而促進我國經濟、社會的和諧發展。

作者：張弛工作單位：浙江工業大學政治與公共管理學院