新型城鎮化下新農村社區建設探討

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摘要：建設和諧中國，緩解城鄉二元體制矛盾，建設社會主義新農村社區是我國新型城鎮化的必然要求和重要組成部分，也是解決三農問題的重要舉措。河南省新農村社區建設面臨著人多地少、保糧任務重的壓力，建設過程中存

在著模式選擇、資金來源、制度保障等問題。河南省應該出臺新農村社區省級頂層規劃設計，各地市因地制宜選擇符合當地特色的建設模式，積極籌措資金，發揮農民主體作用，健全農村社區體制，保障農民權益。

關鍵詞：河南省；城鎮化；新農村；社區建設

根據《國土資源“十三五”規劃綱要》公布的數字，“十二五”時期全國城鎮人口增長約11%，建設用地增長約20%[1]（8），建設用地增長比例遠高于同期城鎮人口增幅。也就是說，十二五期間，我國城鎮化過程中，“地的城

鎮化”遠快于“人的城鎮化”，反映了我國的城鎮化建設過程中一個突出的問題：發展模式粗放，土地資源浪費嚴重。城鎮化片面強調了城鎮規模的擴大，人口的增長帶來更多土地的浪費。我國的城鎮化應改變建設思路，推進以

人為中心的新型城鎮化的建設途徑，緩解城鄉二元體制矛盾。其中，農村社區建設是新型城鎮化的重要一環，可以促進農業現代化，使以人為核心的新型城鎮化與社會主義新農村建設協調發展，共同建設小康社會、和諧中國。

一、相關概念界定

（一）新型城鎮化

新型城鎮化是相對于傳統的城鎮化而言的，它的新主要體現在：一是以政府為引導，市場為主體，建立城鄉一體的可持續發展模式，也就是城鄉現代化、城鄉生態化、城市集群化、農村城鎮化；二是農民工主動選擇成為城市居民

，放棄農村戶口，而不是農民工失地被動成為城市居民。這是深層次的文化理念上的城鎮化，是進城農民在生活方式、思維方式上的城鎮化；三是城鎮化的目的不僅僅是擴大現有的城鎮規模和數量，要建設現代化的城鎮，還要建

設現代化的、個性鮮明的、環境友好、社會和諧的新農村，要農民就地過上城鎮化的生活。

（二）新農村社區

新農村社區是指在政府主導下，按照城鎮總體規劃，打破原有傳統自然形成的村落格局，建立以農民為居民主體的農村社會生活共同體和現代化農民居住區[1]。這種居住區區別于傳統自然村落的主要特征是，它們擁有明顯的規劃

性特征，居住環境優美整潔，擁有和城市社區一樣的高度組織化管理和比較完備的社區服務體系。

二、從新型城鎮化看新農村社區建設的必要性

（一）新農村社區建設是新型城鎮化建設的必然要求

城鎮化說到底是人的城鎮化，主要指農村人口因工作、子女教育等原因相對集中到城鎮。伴隨著農民人口的集中是農村宅基地的縮小和耕地的調整，這不僅擴大了耕地數量，也為城鎮化建設帶來了新的建設用地和勞動力，成為城

鎮化建設的強勁動力。新型城鎮化區別于傳統城鎮化的地方更重要地體現在社會環境的和諧和幸福，這不能單靠城鎮居民幸福指數的提升，更要求我們全面建設新農村社區，建設現代化農業，提升農村居住環境、提高農民生活品

質，縮小城鄉差距，共建富裕和諧社會。

（二）新農村建設是解決“三農”問題的重要舉措

“三農”問題是我國近年來著力解決的重點問題，真正解決“三農”問題需要各級政府和部門把實惠和服務送到農村，把資金和技術輸血給農業，把建設自己家園的主動權和決策權交給農民，通過對傳統農村的調整和改造完成對

農業的技術升級和生產方式變革，改善農村簡陋、落后、傳統的居住環境和生存條件。這些都可以在新農村社區的建設平臺上實現。新農村社區的建設過程，就是利用現代化的科學技術改造傳統農業、打造智慧農業的過程，就是

潔凈、優美、和諧新農村建設的過程，就是新一代幸福農民生成的過程。所以說，新農村社區建設是“三農”問題總的戰略和指導，是解決“三農”問題的重要舉措。

（三）新農村社區建設是“四化”并舉的有效途徑

堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“四化”道路，必須大力推動新農村社區建設。我國的工業化建設已經到了反哺農業、農村的階段，信息化和工業化的深度融合更能促進農業現代化的發展。農業現代

化就是農業生產方式方法的機械化和科學化、農民生活的信息化和現代化，進而促進新型城鎮化和工業化。隨著信息技術和互聯網技術的發展以及工業對農業的反哺和融合，城鎮化建設邁進了新的階段，新農村社區建設已經成為

我國現代化建設的重要內容和平臺，已經成為我國優化資源配置、提升生產效率的有效方式，也是我國現代化發展的不竭動力、“四化”并舉的有效途徑。（四）新農村社區建設是建設和諧中國的重要組成部分建設和諧中國是我

國新一屆領導班子提出的宏偉建設藍圖，這一藍圖不僅包括城市，也包括地域更加廣大的農村，城市和農村共同富裕和諧、農民市民共同享有現代化的生活品質才是真正的和諧社會，和諧是新型城鎮化也是新農村社區的題中應有

之義。新農村社區建設是改變傳統農村生產生活方式的絕好契機，是城市鄉村共同邁向小康社會的嶄新途徑，新農村社區建設是建設和諧中國的重要組成部分。

三、河南省新農村社區建設的現狀和問題

（一）河南省新農村社區建設取得的成績

作為全國人口大省、農業產糧大省，河南省的農村人口多，比重大，城市化率低，農業產值占比較大，國家對我省的產糧大省定位不會輕易動搖，因此河南省的新農村建設需求大，建設任務重而經濟基礎薄弱，模仿照搬東南沿海

經濟條件好的地區建設觀光旅游型新農村社區的發展路徑顯然行不通。河南省的新農村社區建設不能脫離了糧食生產，這是國家給河南的基本要求和前提。因此河南省要以新型農村社區建設作為新型城鎮化和新農村建設的突破口

，重點是找準適宜不同地區農村經濟發展的路徑、新農村社區建設的方式，努力實現城鄉基本公共服務均等化，實現農民就地城市化，打造新型城鎮化農村社區[2]（112）。河南省新農村社區建設工作起步于2005年，在經過探索

取得一定經驗的基礎上，2010年開始進入了集中建設期，并于次年成為我省的重點工作。應該說從當初的零星試點，到現在的頗具規模，已經取得了相當的經驗和成就。這一切都是基于河南省特殊的省情作出的正確決策。從社區

的建設數量來看，各地市都已經建設了一些試點和示范區。根據河南省住房和城鄉建設廳的數據，截至2012年7月底，河南省啟動新型農村社區試點2300個，初步建成350個，累計完成投資631.5億元。比如，鄭州市已累計建成

103個示范村，近兩年又啟動了184個綜合整治村、中心村、新型農村社區和移民村；2008年以來，平頂山的5個縣（市）確定了36個中心鎮、522個中心村和17個中心社區[3]（239）。在新型農村社區，傳統農村院落被整齊漂亮

的樓房替代，樓房內布置有現代化的各種設施、生態化的社區環境綠樹成蔭、花草繁茂、物業化的社區管理和社區自治已初具規模。因舊村搬遷騰出的土地不僅可以復墾增加耕地面積，利于機械化作業和科學化管理，而且可用于

基礎設施建設或其他增加土地收益的建設項目。最終有利于農業的產業化、現代化，也有利于新農村社區的居民就地就近就業，促進了農村社會的穩定和非農化轉型，加快了工業化、城鎮化進程。從新農村社區建設模式的探索和

選擇來看，河南省由于各地市不同的經濟、地理、人文特征，在建設模式上沒有統一的標準和模式，而是鼓勵各地區因地制宜、因人制宜。從自然條件來看，可以在不同的地形地貌區域發展適合各自特色的新農村社區，比如適宜

發展旅游、林果、特色養殖的山區型新農村社區，適宜發展連片大棚果蔬采摘、特色文化型的平原型新農村社區等[4]（28）。從經濟特色上看，又可以建設不同經濟發展支撐的新農村社區，如城市近郊的肉蛋奶養殖基地型社區、

具有環境特色的水產養殖、花卉養殖等集鎮型社區，還有移民新村型、旅游開發型、企業園區支撐型等社區類型。河南省新農村建設雖然取得了可喜的成績，但仍舊存在一些問題和疑惑亟待解決。

（二）河南省新農村社區建設存在的問題

1.建設模式思路不清晰，選擇不對路。河南省地域面積廣闊，地形復雜，人口眾多，各地區實際情況差異很大，各地新農村社區的建設模式選擇勢必不能一刀切，其他地區的成功模式也不能照搬套用。由于建設時間尚短，人們的認

識有限，經驗不足，很多地區至今也未確定合適自己的建設模式，有的新農村社區建設存在不切實際、不能因地制宜的現象。有些地方政府為了出政績、撈面子，熱衷于搞花架子，大力推進農民上樓、土地流轉，超越了該有的建

設進度，造成資源浪費。一些農民出現生活、生產方式的不適應，比如上樓農民糧食農具無處放、家禽家畜無處養、耕作生產距離遠等實際問題[5]（30）。

2.建設主體不夠明確導致建設資金出現缺口。建設主體不夠明確導致建設資金來源不清晰、資金數量不足。據較早啟動新農村社區建設的新鄉市測算，建設一個新社區的前期資金投入平均約2000萬元[6]（88），其中拆遷和復耕費

用約占去一半，另一半為前期的基礎設施建設，后期的綠化等配套設施和其他服務項目建設需要的資金也十分可觀。如果確定政府是建設主體，龐大的資金缺口是地方政府甚至中央政府也無力承擔的。如果引入企業投資、民間資

本無疑會讓資金來源多元化，理論上是個解決思路，但是鑒于經濟效益問題、投資回報問題等比較復雜，使得民營資金也不積極；如果靠政府和農民籌措資金建設新農村社區，也不太現實。河南省作為一個不夠發達的省份，縣鄉

政府資金有限，農民收入更是遠遠不能支撐龐大的社區建設資金，這也是部分地區新農村社區建設進展緩慢、農民積極性不高的一個重要原因。

3.制度不夠健全導致農民權益受損。新農村社區建設在我國是個新事物，在河南省更是只有短短幾年的發展歷程，制度不夠健全，導致在建設過程中和建設成功后出現一些損害農民權益的事情。有些地方缺乏項目建設的民主決策監

督機制，規劃是規劃部門搞出來的，項目是領導跑出來的，決策是領導做出來的，新農村社區建設沒有了農民群眾說話的機會，只管跟著拆房子、建房子，“上面要干啥干啥”，一些地方政府甚至不顧農民意愿，按照規劃強行整

體拆遷，而不顧是否符合當地實際，農民是否愿意搬遷，損害了農民的利益。新鄉市某村莊按照統一規劃建新村，村子是一排排的小別墅，很漂亮，但部分村民最大的煩惱是如何償還貸款。還有一些村子拆遷，部分土地補償費用

被挪用、侵吞，發放不夠及時。此外，土地流轉后農民沒有就業機會，缺少收入來源等問題在部分地區廣泛存在[7]（4）。

四、新型城鎮化背景下新農村社區建設的思路和對策

（一）出臺省級頂層設計，全盤規劃河南省新農村社區建設方案

河南省作為國家的糧食大省、農業大省，城市和鄉村是社會兩個不可分割的組成部分，新型城鎮化建設和新農村社區建設同樣重要，它們相輔相成，協調發展。要建設和諧河南，首先是省政府要有正確導向，要出臺省級頂層設計

，從大的規劃設計方面全盤把握建設方向和方式方法，制定科學的設計實踐方案、嚴格的考核評價制度，必要的監督反饋制度等；其次是正確引導基層干部對新農村社區建設的認識，只有基層工作人員真正想把事情辦好，知道怎

么做才是把工作做到了位，新農村建設才能夠不偏離軌道，才能真正獲得農民的認可和承認。

（二）因地制宜、分類漸進地推進新農村社區建設

新農村社區建設需要深刻把握農村社會生產與生活方式的關系，應深入分析各地區實際情況，采取因地制宜、分類推進的思路，建設符合本地區地理、經濟、人文特征的社區。比如河南省西部的林州市、輝縣市、焦作市等南太行

山區可以利用獨特的地理風貌、人文特色景觀，建設旅游帶動型新農村社區，在景點附近集中建設具有當地旅游特色的農家樂社區，集旅游、住宿、飲食、特產銷售甚至人文教育、素質拓展于一體，集中規劃、集中建設；豫東平

原的濮陽、商丘等地市依托平原優勢發展果蔬種植、特色養殖、特產培育的思路發展農村社區。比如濮陽縣五星鄉發展市郊瓜果種植，為新農村社區建設提供了強有力的資金支持和發展動力，清豐縣依托麥稈畫走出了自己的新農

村建設模式。由此可以看出，新農村社區建設不能盲目、硬性推進，要采取漸進思維，引導不同地區的農村發展自己的特色經濟，建設出符合自己特色的新農村社區。

（三）以自愿為原則，以點、軸、面的形式推進新農村社區建設

俗話說，強扭的瓜不甜。新農村社區建設必須靠農民自愿主動才能成功，應該集中地方政府力量，發動市場引導作用，集中建設一個、幾個、一批試點社區，探索建設模式，形成示范效應，以點帶軸，以軸帶面，逐步擴大建設規

模。在建設過程中，要以自愿為原則，允許新社區與傳統村落并存，復耕地與老院落并存，通過農民自愿選擇搬遷時機，逐步完成新村老村交替。

（四）發揮市場作用，多方籌措建設資金

新農村社區建設必然會有部分土地復耕和流轉，可以發揮土地增值效應，吸引多種社會資金投入。新農村社區樓房、道路、水電等基礎設施建設和后期的管理維護也可以借鑒BOT模式、公私合營模式籌措資金[8]（10），吸引社會

資金投入并在后期取得合理分紅，形成多元投資、多方獲益的建設模式。多方籌措資金，擴大建設主體，還可以吸引有能力的農民和附近住戶建設購買住房，加速社區建設。

（五）以農民為主體，搭建公開、公平、公正的建設體制

新農村社區是農民的社區，建設過程和目的都需要考慮農民的需要和利益。在機制建設方面要依據農民自愿、公開、公平、公正的原則，以民主集中制的表決程序，由全體村民在了解實情的基礎上投票表決建設項目和形式。在與

村民利益相關的搬遷、復耕等具體問題上充分考慮村民的意見和態度，組建村民委員會全程參與問題處理，切實維護農民在建設和生產生活方面的權益和利益[9]（48）。

作者:孫玲霞 單位:濮陽職業技術學院

參考文獻：

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