小城鎮增量建設用地評價分析

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摘要：本文從經濟績效、公平績效、結構績效、生態績效四個方面共選取23個評價指標構建了小城鎮增量建設用地供給模式績效評價指標體系，以四川省濛陽鎮為例，對典型小城鎮的供地模式進行績效評價。結果表明：以先征地再供給為主的典型供給模式無論是綜合績效還是各單項績效均處于中級和較差水平，結構績效與經濟績效對綜合績效的波動變化影響較為顯著，公平績效與生態績效的整體水平位于綜合績效之上。

關鍵詞：小城鎮；增量建設用地；供給績效

十八大以來，中國的城鎮化開啟以人為中心的新發展階段。小城鎮作為人口“蓄水池”，農村人口城鎮化的“出路”，是新型城鎮化發展的重要載體。報告明確提出要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。本文從多目標決策的角度綜合考慮，立足經濟、公平、結構、生態四個績效子系統，構建小城鎮增量建設用地供給模式績效評估指標體系，并以四川省濛陽鎮為例，借助熵權TOPSIS模型，探討小城鎮增量建設用地典型供給模式的績效水平，以期為創新小城鎮增量建設用地供給模式提供決策參考。

一、績效評價指標體系構建

小城鎮增量建設用地供給是指為滿足小城鎮空間擴張的各類用地需求，國家或集體根據經濟社會的發展需要，以保護耕地為前提，以土地高效和優化配置為目標，通過計劃或市場方式向土地需求者提供建設用地使用權。而增量建設用地供給模式正是多重制度的現實集合。政府、集體和農民所扮演的角色、決策地位和發揮的作用不同，最終形成不同的供給效率。“績效”即“制度的表現”，通常指對一種制度的有效性和優越性程度的衡量與檢驗。因此，小城鎮增量建設用地供給模式的績效即指對于增量建設用地供給的制度安排的成效，是對增量建設用地供給模式及其結果的全面綜合評價，為供給模式的檢驗和矯正提供依據。本文遵循系統性和層次性、動態性和靜態性、科學性和實踐性原則，將社會整體效益最大化總目標逐一分解，構建以經濟績效、公平績效、結構績效和生態績效為框架的小城鎮增量建設用地供給模式績效評價指標體系。小城鎮增量建設用地供給的經濟績效包括直接收益和間接收益。公平績效包括用地公平和社會公平，前者主要通過公共用地體現，取決于居民對公共設施與服務的享有是否足夠、便捷；后者可根據“國際一般標準”，通過房價收入比、恩格爾系數、缺房戶比和城鎮失業人員比等指標反映。結構績效主要體現在用途結構與空間結構的合理性程度，用途結構由公益性用地、商服用地和住宅用地以及工礦倉儲用地這三類用地各自所占的比重決定，空間結構的合理性取決于土地供給是否能較好地滿足市場需求，可由土地利用率、房屋空置率等指標評判。小城鎮增量建設用地供給還應當關注生態環境效益，包括正效益和負效益。

二、區域概況、研究方法與數據來源

與國內各地多數小城鎮相似，四川省彭州市濛陽鎮的增量建設用地供給采用如下典型模式：先征地再供給和行政審批下的農民集體直接供給模式。其中，行政審批下的農民集體直接供給土地在用地主體、用途、流轉等方面具有較大局限性，適用的范圍極其狹窄，濛陽鎮域內較少存在。通過濛陽鎮提供的相關數據及2013-2017年多項原始資料如括征地及出讓卷宗、土地利用現狀分類表、政府工作報告、稅務登記等資料顯示：以政府行政計劃為特征的先征地再供給是濛陽鎮最主要、運用最普遍的供給方式，經過研究論證，得出以下結果與分析：1、濛陽鎮增量建設用地供給模式的綜合績效水平在2013年至2015年間綜合績效水平逐年下降，2015年達到最低值，隨后兩年的績效水平有所回升，但未明顯超過初始狀態。整體而言，濛陽鎮增量建設用地供給模式的綜合績效水平較為穩定，2013年至2107年期間，綜合績效水平僅表現出“U”型小幅度波動，始終只是在中級水平的較低范圍內徘徊。濛陽鎮增量建設用地供給模式的長期低績效水平與其采用以計劃方式層層下達征地指標將農村土地轉變為國有土地后，再按照土地的不同用途進行差別化供給的過程是分不開的。這一典型模式的計劃指令性特點突出又一直未有改進和調整，導致多年來用地供給難以根據市場的真實需求做出及時和準確的反應，建設用地資源無法經市場配置用于最優最高效的區域和用途。2、從濛陽鎮新增建設用地供給模式的四個分項績效評價結果來看，各分項績效水平高低、所處等級以及變化趨勢均存在一定差異。經濟績效整體水平不穩定，呈現出明顯的“M”型大幅度震蕩式波動，波動范圍跨度較大，低至較差水平的中位、高達中級水平中位。經濟績效的大幅波動從一定程度上反映出濛陽鎮目前所采用的建設用地供給模式不具備適當的經濟調節能力，依據政府行政計劃等方式制定的供地決策，會由于存在滯后性和調節力度難控制等缺陷，而引致經濟績效起伏不定。公平績效水平的演變經歷了中級績效———良好績效的過程，基本上呈現出波動起伏中緩慢增長的態勢，在中級水平階段經過“W”型波動增長后，2017年的公平績效水平上升突破了初始等級，以極小的幅度越過良好水平的最低標準。這表明濛陽鎮在增量建設用地供給過程中較為注重公平，且能夠大體上滿足公平目標的基本要求，但近年來供地的公平績效改善力度極其有限，較難在現行模式下實現突破性提升。結構績效水平在波動中趨于下降，變動走勢接近“V”型，先是大幅度降低至谷底，后經小幅波動回升。由初始狀態時幾乎達到良好水平的最低標準，連續降至低于較差水平的中位標準。2016、2017年結構績效由谷底波動上升，但效果有限，仍均與初始水平存在一定差距。結構績效的變動表明濛陽鎮現行的計劃供給模式對于土地結構的配置與調整效果并不理想。生態績效水平整體趨于向好，基本上呈現出接近線性增長的態勢，在中級水平階段內緩慢提升，但從絕對水平來看始終未能上升為良好水平。生態績效水平的變化表明近年來濛陽鎮在增量建設用地的供給與利用中日益重視生態環境的保護，但生態績效水平仍缺乏較為明顯的改善，尚存較大的上升空間，亟需供地模式創新以實現。比較分析四項分項績效與綜合績效（圖1），可較為明顯地看出各分項績效對于綜合績效水平高低與變化趨勢的影響。供地模式的公平績效與生態績效的整體水平位于綜合績效之上，結構績效則大體上低于綜合績效，而經濟績效在大幅波動中逐年交替與綜合績效的相對優劣地位。從變動趨勢來看，公平績效與生態績效相對較為平穩，其對綜合績效的影響較為固定；結構績效每年的變動趨勢均與綜合績效保持高度一致，只是波動幅度相對較大；經濟績效除2013-2014年外，與綜合績效相比，同樣是相同的變化方向、較快的變化速度。因此，結構績效與經濟績效對于綜合績效的波動變化影響較為顯著。

三、結論與建議

1、濛陽鎮增量建設用地供給模式的綜合績效水平等級不高，在中級水平的較低范圍內徘徊。綜合績效水平長期較低與其供地模式的計劃指令性突出有關。2、濛陽鎮增量建設用地供給模式的經濟績效呈現出明顯的“M”型大幅度波動，水平不穩定；公平績效在波動起伏中緩慢增長，經歷了中級績效———良好績效的過程；結構績效在波動中趨于下降；生態績效水平整體趨于向好但改進有限。公平績效與生態績效的整體水平位于綜合績效之上，結構績效與經濟績效對績效的波動變化影響較為顯著。3、經濟績效、結構績效、公平績效、生態績效對于濛陽鎮增量建設用地供給模式績效的障礙度依次遞減。影響最大的五個障礙因子分別是公益性用地供給比例、商服住宅用地供給比例、房地產企業營業稅契稅占財政收入比重、地均GDP增長率與房屋空置率。創新小城鎮增量建設用地供給模式應當以維護土地的社會主義公有制、節約集約和合理利用土地、促進小城鎮經濟社會可持續發展為總體指導，遵循四個基本原則。一是切實保護耕地。防范增量建設用地盲目擴張，嚴守18億畝耕地紅線。二是保障農民集體的土地權益。將征地范圍嚴格限定為小城鎮純公益性用地，賦予農村土地完整的產權，與國有土地“同權同價”。三是讓市場起決定性作用。打破城鄉土地市場二元分割，推進小城鎮增量建設用地市場化供給（主要針對經營性建設用地），通過市場機制調整土地供給的數量、速度、用途結構和空間布局以提高土地供給效率。四是完善頂層設計，規劃先行。加快落實“多規合一”，強化規劃對小城鎮增量建設用地供給的指導和約束作用。小城鎮增量建設用地典型供給模式改進首先應當從利益性質的角度將小城鎮增量建設用地進行分類，再按照“是什么—為什么—怎么做”的邏輯思路，分別針對小城鎮公益性用地、經營性用地和集中居住用地設計與之相適宜的供給新模式。對于小城鎮公益性用地，由于承擔著社會或集體的安全、生態等任務，應由政府統一供給，通過征地制度改革+鎮域統籌實現土地有效供給；對于小城鎮經營性建設用地，由于土地的開發利用具有生產經營性質，采用市場化供給模式，通過集體經營性建設用地入市實現土地有效供給；對于小城鎮集中居住用地，主要用于安置農村轉移人口，既不屬于征地范疇也不宜套用城市商品房用地的市場化供給，可通過“增減掛鉤拓展”實現土地有效供給。

作者:韓立達 周璇 單位:四川大學經濟學院