財政支持養老服務體系建設思考

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“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，河南省正處于人口老齡化快速發展期。據省公安廳人口信息系統數據反映，截止到2018年末，全省60周歲以上人口占常住人口17.9%，預計2020年將達到20%左右，老年撫養比提高到18%左右。為科學有效應對人口老齡化嚴峻形勢，全面掌握中央及全省決策部署落實情況，摸清全省養老服務體系建設現狀，找準癥結，厘清思路，明確方向，助力全省養老事業健康發展，在深入開展調研并借鑒部分省市縣成功經驗的基礎上，提出河南省支持養老服務體系建設的財政政策建議。

一、河南省養老服務體系建設問題及財政政策分析

《河南省推進健康養老產業轉型發展方案若干政策和產業布局規劃的通知》2017年印發以來，全省各市、縣政府和政府相關部門積極謀劃，認真組織開展社區養老服務體系建設工作，并取得了初步成效。據省民政廳統計，截至2019年7月末，全省共建立社區養老服務機構2015個、建設面積達8205萬平方米，社區養老服務設施（場所）占6690個街道辦事處和居委會的30.1%；建設敬老院1924個，基本保障了每個鄉鎮一所敬老院，為全省養老服務體系建設和完善初步奠定了基礎，探索積累了寶貴經驗。但是，與中央提出的“老有所養”目標相比，與人民群眾的熱切期盼相比，河南省養老服務體系建設仍有較大差距，存在一些亟待解決的問題。從全省調研情況來看，主要表現在“兩不足一困難”：一是養老服務設施（場所）建設不足?？梢詮娜齻€“不平衡”上加以體現。（1）城、鄉不平衡。全省鄉鎮基本上達到了每個鄉鎮不少于一個敬老院的目標，但按照國家和省規定的標準測算，城鎮社區養老服務設施普遍數量不足，尚存在1.5萬個左右、320.5萬平方米的缺口，亦即尚有79.4%的應建任務沒有完成，要按時實現省政府規定的2022年目標任務，工作十分艱巨。（2）新、舊社區不平衡。城市社區養老服務場所（設施）大多集中在新建小區，老舊小區基本上很少建設或者沒有建設。（3）區域不平衡。養老服務場所（設施）大多集中在鄭州、洛陽、許昌、平頂山、新鄉、信陽、焦作、鶴壁等地，周口、濮陽、南陽、駐馬店、安陽等市建設較少。二是社會養老機構服務供給不足。目前，全省社會養老服務機構，普遍存在規模小、實力弱，職業認同感和榮譽感較低、職業吸引力弱，以及基本公共養老服務設施建設滯后等問題，嚴重制約著養老服務業的發展和能力提升，社會養老機構服務供給明顯不足。三是社會養老服務機構運營困難。現階段，居家和社區養老服務尚未探索出成熟的盈利模式，市場化運作的養老服務機構收入往往不足以彌補成本，只能微利甚至虧損經營，可持續發展能力面臨較大挑戰。導致全省養老服務體系建設問題的原因是多方面的。既有思想認識不足等主觀原因，也有老年人支付能力整體不足，養老服務機構輻射范圍小，以及養老服務的基本公共服務屬性明顯，具有營利能力低、社會效益大的特點，完全依靠市場調節發展能力弱等客觀原因；既有企業自身方面的因素，也有政策方面的因素。可以說政策方面的因素是導致養老服務體系建設問題的主要原因，但在另外一個層面上也可以說是這一問題在政策領域的進一步延伸和表現。僅僅就財政政策而言，存在的問題可以概括為“一缺三不”：一是建設發展規劃缺失。大部分市縣養老服務體系和設施建設發展缺乏規劃和具體實施辦法，建設發展基本處于無序無束狀態。二是建設發展資金政策統籌運用不夠。養老服務體系建設發展，關系到老年人生活中的食、醫、住、行以及精神慰藉等各個方面，幾乎涉及到各個政府職能部門。但由于缺少統一規劃和組織領導，部門之間信息分割、溝通缺失，處于各自為戰的狀態。據不完全統計，2019年僅中央及省級可用于養老服務方面的資金就達90多億元，但相關政策資金管理分散在多個政府部門，尚不能有效整合和統籌運用，發揮資金合力和效益。三是財政政策體系不健全。近年來國家和省級層面上均出臺了一系列支持政策和措施，但是就財政方面看僅作出了原則性規定，內容過于籠統，政策不夠清晰系統，可操作性不強，政策難以落地見效。四是部分政策落實不到位。土地、稅費、勞動人事、就業、財政等現有的社會養老服務機構優惠政策，實踐中尚有落實不到位的情況，政策引導作用發揮不充分，難以吸引社會資本加大投入，形成品牌化、連鎖化的居家和社區養老服務經營業態。

二、部分省市養老服務體系財政政策借鑒

2017年以來，特別是黨的以來，全國各地財政在支持養老服務體系建設上進行了有益探索，并取得了一定成效。現將部分省市相關財政政策梳理歸納如下：（一）實施城鎮社區養老服務設施（中心、站）建設補貼政策。河北、北京、上海、安徽等省（市）對由政府、社會組織或個人共建（含租賃）的社區居家養老服務設施，給予一次性建設補貼，屬于租賃性質的按新建補貼標準的三分之一給予一次性補貼；對社會辦非營利性養老機構從金融機構取得的實際貸款，按人民銀行一年期貸款基準利率給予財政貼息1-3年。（二）實施養老服務機構建設補貼政策。河北省對新建或利用自有房產改擴建或租賃形式開辦的養老服務機構，在符合國家規定的相關條件下，按建筑面積給予一次性建設補貼；江西省、江蘇省對按照標準建設、依規運營的普惠型、護理型養老機構，分別按核定床位給予一次性建設補助，租賃用房、公建民營的減半補助。（三）實施養老服務機構運營補貼政策。河北省對經民政部門批準注冊登記的養老機構，不分國有非國有，省級財政對失能、半失能老人占用的床位按每人每月300元標準給予運營（護理）補貼，對入住的自理老人占用床位，按每人每月100元標準給予補貼。同時，實施“愛心護理工程”示范基地和星級養老機構獎補政策，對于評定為示范基地或一定星級的養老機構，省級財政給予不同層次的獎補資金。安徽省通過政府購買服務方式，按實際入住人數給予日常運營補貼（按服務人數、服務內容），每人每月不低于200元；依托社會辦養老機構為特困供養人員、城鄉低收入老人購買養老服務的，給予購買服務補貼。湖南省按床位給予運營補貼和公益性崗位補貼。（四）實施養老機構和養老服務綜合責任保險制度。上海市從2010年起實施“養老機構綜合責任險”，由市、區（縣）財政及養老機構三方共同承擔保費；從2017年起，又出臺了涵蓋服務人員、服務對象及涉及第三方責任的養老服務綜合保險制度。河北省對參加養老服務機構責任保險的按每年每床80元給予補貼，理賠額度原則上按不低于省統一招標所明確的賠償費率執行。安徽省實行對保費按照賠付標準和省招標結果對參保機構給予參保補貼。江西省支持保險公司開發商業性長期護理保險，積極支持養老機構開展政策性護理保險試點，對按照相關規定購買政策性長期護理保險的投保人給予適當補貼。（五）實施智慧養老建設項目獎補支持政策。江西省支持社會資本投資建設養老服務信息平臺，并與社區居家養老服務設施建設協同發展。河北省對符合條件新建的養老服務信息平臺，給予10-50萬元一次性補助。江蘇省省本級開發建設了全省養老服務信息系統，實現一級開發、四級使用，在全省范圍建設“虛擬養老院”，加快養老服務信息化、快捷化、專業化。（六）實施“分類保障”的需方補貼政策。北京市建立“分類保障”的需方補貼制度，依據綜合困難程度劃分政府保障優先順序，分別對托底保障群體、困難保障群體、重點保障群體，以及一般保障群體給予不同標準的補貼。湖南省規定，社區衛生服務中心為轄區內65周歲及以上常住老年人免費建立健康檔案，每年按照國家基本公共衛生服務規范提供一次免費健康體檢和健康指導，同時向80歲-99歲低收入老人發放高齡生活補貼，向百歲以上老人發放長壽保健補助費。河北省對低保家庭中經濟困難的80周歲以上高齡老人、60周歲以上失能、半失能老人，省財政按照月人均100元標準給予老年人服務補貼，主要通過政府購買服務方式以代金券形式發給服務對象。江西、上海、江蘇、安徽對老年人采取發放養老服務券或不同形式的尊老金，提高老年人養老消費支付能力。（七）實施養老服務專業人才補貼政策。江西、河北、安徽、湖南、上海、江蘇等?。ㄊ校⒓羽B老服務技能或創業培訓合格人員，按規定給予就業或培訓補貼。對養老機構新招用應屆高校畢業生，按規定給予職業培訓補貼；高校畢業生創辦養老機構，按規定給予就業創業政策支持；對吸納高校畢業生就業的養老機構，按規定給予創業擔保貸款支持，并按規定給予財政貼息；鼓勵符合條件的養老機構申請設立養老護理培訓基地，同等條件下優先承接政府實施的養老從業人員培訓項目。河北省對與養老機構簽訂5年以上勞動合同的本、?？飘厴I生，按規定給予2000-3000元就業補助和職業資格補助。江蘇省對養老護理員實施免費培訓工程，對取得國家養老護理員技師、高級工、中級工、初級工職業資格證書人員，各級財政分別給予3000元、2000元、1000元、500元一次性補助。（八）支持優先發展醫養結合養老服務設施。上海市研究出臺了醫養結合“以獎代補”扶持政策，對非營利性養老機構設立醫療機構，錄用專業醫護人員實施“以獎代補”政策；對全市無內設醫療機構的養老機構、社區衛生服務中心或者其他醫療機構實現簽約服務全覆蓋，符合條件的經批準納入醫保聯網和相關費用納入醫保支付范圍。江西省支持社區居家養老、醫療衛生服務設施協同發展，同步規劃、同步設計、同步運營，為社區老人提供包括定期體檢、上門巡診、家庭病床、社區護理、理療康復等家庭簽約服務。（九）落實養老機構相關稅費優惠政策。江西省對養老機構按規定實行企業所得稅、增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等稅收優惠政策。湖南省對非營利性養老機構的項目建設全額免征行政事業性收費。上海市積極落實各項行政性收費減免政策，明確各類養老機構用水、用電、燃氣、電話、取暖均按照居民生活類價格標準收費。（十）創新社區養老服務設施建設運營投融資機制。江西省支持設立養老產業投資基金，通過無形資產抵押貸款、養老產業專項債券、股票上市、發行債券等方式，重點支持、投資建設可市場化運作的養老服務項目。湖南省將區域內社區養老服務打包，通過PPP模式交由社會資本方建設或運營。江蘇省實施境內外資本同等待遇，吸引20多個國家和地區的知名養老服務品牌進入江蘇。河北省放開外資準入，美國泰盛GRS集團興辦的健瑞仕國際康復中心成功落地。

三、加快河南省養老服務體系建設發展的財政政策建議

將有限的財政資金合理分配用以支持社區養老服務體系建設發展，滿足老年人多樣化、高品質的養老服務需求，是構建財政政策體系的出發點和落腳點。根據全省調研情況，借鑒外省市經驗，結合本省實際，從總體要求、主要政策和保障措施方面建議如下：（一）總體要求。堅持“一個方向、四個原則”的總體要求，加快河南養老服務體系建設發展?！耙粋€方向”，就是明確指導思想和發展目標方向。具體而言，堅持以新時代中國特色社會主義思想為指引，認真貫徹落實黨的提出的健全老年人關愛服務體系要求和關于加強老齡工作的重要指示，認真落實黨中央、國務院及省委、省政府決策部署，著力完善財政支持養老服務政策制度，到2022年基本建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系?！八膫€原則”為：一是財政引導，多元投入資金。充分發揮財政資金支持導向作用，引導各類社會資本投入養老事業，形成多元投入機制，支持提升養老服務能力和水平，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，不斷健全養老服務體系。二是統籌使用，發揮資金合力。按照“渠道不亂、用途不變、合力支持、各記其功、考核方便”要求，統籌可用于養老服務各類財政資金，形成資金合力，著力解決制約社區養老服務發展的瓶頸。三是明確重點，做到精準支持。切實履行財政資金在保障基本公共服務方面的職能作用，聚焦基本養老服務中的關鍵領域、重要內容和薄弱環節，重點投入，精準發力，增加資金投入的精準性。四是創新方法，豐富政策手段。根據基本公共養老服務體系建設發展內容和特點，在財政資金投入上探索多種有效方式，積極開展績效評價，注重績效評價結果運用，不斷豐富政策內容，為養老服務體系建設及發展提供政策支撐。（二）主要政策。不斷豐富完善財政政策，多措并舉支持養老服務發展。一是充分發揮財政基本公共服務基礎性保障作用。補齊社區養老服務設施建設不足的基礎性“短板”，為充分開展社區養老服務奠定基礎。針對老舊小區凸顯的養老設施缺失問題，探索采用政府和市場多元化投入的方式，結合老舊小區改造等多種手段進行解決。二是積極鼓勵、引導民間資本進入養老服務市場。逐步將社區養老服務的運營通過政府購買服務等方式交給市場，建立并健全統一的公共服務采購機制，規范政府購買養老服務程序，加大對服務提供方的老年人滿意度考核指標權重，提升養老服務質量。通過貸款貼息等方式支持民辦養老機構籌集資金，并通過多種方式拓寬融資渠道，化解融資難、融資貴、融資險等問題。完善財政對民辦養老機構日常運營補貼，低價收取水、電、暖氣費等。改進政府服務方式，引導養老機構利用現有養老設施開展經營活動，切實減輕成本負擔。著力解決企業微利經營等現實困難。三是加大養老服務行業人才的培養投入。首先，要增加高等院校、職業學校等師資力量、獎助學金方面的財政投入，建立一批具有高素質的專業人才儲備隊伍。其次，增加對社會老年服務培養經費支出，鼓勵、引導社會人員參加老年照料培訓，提高家庭、社區照料老年人的能力。再次，探索老年護理人員崗位津貼與培訓補助，優化護理人員年齡結構，改善護理人員工資待遇，落實養老服務人才優待政策。四是創新優化社區養老服務供給方式。一方面，將河南省優勢科技資源與社區養老服務相結合，支持智慧養老服務建設。實現物聯網、大數據、云計算、人工智能等現代信息技術在社區養老服務中的應用，通過“互聯網＋養老”推動全省社區養老服務領域信息化進程。另一方面，結合社區居家養老和機構養老二者“既可以提供機構入住養老服務又可以提供入戶養老服務”的優勢，支持社區建設嵌入式養老機構，并鼓勵市場化運營，為老年人提供專業化、個性化、便利化就近機構養老服務。五是實施需方補貼政策。充分發揮財政?；镜穆氊熥饔茫_保有需要、有困難的老年人直接獲取必要的養老服務。結合財政實際承受能力，對老年人身體和經濟條件設置嚴格的資格篩選措施，確保資金補需政策的科學性和精準性。慎重選擇需方補貼的具體方式，鼓勵通過政府購買服務發放服務券等方式進行補貼，以刺激老年人消費行為。不提倡直接發放現金，防止老年人或子女留存，違背補需初衷。加大對服務提供方服務態度和質量的考核，促使不斷改進措施，提升老年人的服務體驗。（三）保障措施。社區居家養老服務體系建設涉及面廣，牽涉部門多，必須建立科學規劃、合力共管、有序推進的保障機制。一是建立推進機制。建立健全政府統一領導、部門分工協作、社會廣泛參與的工作機制，將養老服務工作落地做實。二是加強規劃管理。結合各地實際編制養老服務體系項目建設中長期規劃，并根據建設規劃制定年度實施計劃。三是加強監督管理。各級財政、民政、人社等部門要加強監督，建立事前、事中、事后相結合，日常監督和重點抽查相結合的監管體系，確保資金使用規范、安全、高效。四是嚴格績效管理。構建全過程績效管理機制，編制部門項目績效預算。明確省級民政、人社等部門，省級財政部門，以及市縣民政、人社等資金管理部門的績效評價和管理職責，并加強績效評價結果應用。五是建立激勵約束機制。對社區養老服務工作進度快、實施效果好的，通過多種方式予以獎勵，激發各地、各部門推進社區養老服務體系建設工作的積極性。

作者:張中亮 單位:河南省財政廳