財政支出績效評價探討

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近年來，隨著《新預算法》的頒布實施，財政部對預算績效管理工作提出了更高要求，各級財政部門對績效評價工作逐年開始重視并加大評價力度。從農業部對財政支出績效評價情況來看，進一步規范了績效目標，實施動態監管，推動績效評價工作按時開展，逐年擴大了評價項目范圍。從自評及第三方評價情況看，總的評價結果比較好，取得了績效評價工作新突破。但同時在評價時也發現了一些問題，如：績效目標設置不合理；評價指標體系不健全；績效評價結果應用不夠等。按照財政支出績效評價管理暫行辦法的要求，目前需要對績效評價工作存在的問題進行梳理，分析原因，并提出可操作性的對策建議，以規范財政支出績效評價行為，提高財政資金使用效益。

一、現階段績效評價的發展狀況

（一）財政部開展績效評價工作推進情況。財政部一直高度重視財政資金使用效益問題。2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”要求后，財政部就開始制定規章制度，對中央部門預算支出進行績效評價試點，先后出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》《預算績效評價共性指標體系框架》《中央部門預算績效目標管理辦法》《關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》等文件。從部門預算支出績效評價，包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價開始，到預算績效管理，是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。財政部對項目支出、部門整體支出績效評價共性指標體系框架做了具體的規定，即到2016年，要求績效自評全覆蓋，全面推進績效評價工作。目前，績效評價工作積極推進、步步深入，績效理念已初步樹立，財政決策的科學性增加，也促進逐步提高了財政資金的使用效益。（二）農業部開展績效評價的情況。1.從制度層面對績效評價進行規范。為進一步規范農業部部門預算項目績效評價工作，根據財政部及國家有關財務規章制度，農業部先后出臺《農業財政項目績效評價規范》《農業部財政項目績效評價工作規程（試行）》《農業部部門預算項目績效評價規范》《農業部辦公廳關于開展2016年中央部門項目支出績效自評工作的通知》《農業部財務司關于開展2016年部門預算重點項目績效評價工作的通知》等制度，明確了財政項目績效評價的工作規范、技術規范、行為規范及評價成果應用，強化了績效評價的獨立性和客觀性；調整工作機制，實現了績效自評全覆蓋；規范對重點財政專項的績效評價等，從制度層面對績效評價進行了規范。2.績效評價開展情況。從2011年起，農業部啟動對農業部、財政部共同管理的專項轉移支付項目進行績效評價試點，先后開展了對各地“菜籃子”產品生產扶持項目進行驗收考核；擴大專項轉移支付項目績效評價范圍，增加農機購置補貼和基層農技推廣體系改革建設補助這兩大強農惠農富農政策項目的試點；進一步將農業技術試驗示范、動物疫情監測與防控、農作物病蟲鼠害監測防控等項目納入試點，這些項目均為目標復合、內容復雜、涉及行業面廣、實施單位眾多、管理模式復雜的整合打捆項目。2015年，農業部選擇草原監理中心開展單位整體支出績效評價試點，探索指標設置、評價方法、實施機制，為下一步擴大單位整體支出績效評價試點范圍和開展部門整體支出績效評價積累了經驗。2016年開始，在實現績效自評全覆蓋的基礎上，農業部按照不低于本部門項目支出總金額50%的比例，選取農業技術試驗示范、動物疫情監測與防治、農產品質量安全監管等部門重點一級項目進行績效評價，并將績效評價結果上報財政部。從這幾年績效評價的試點來看，農業部為落實財政部關于推進預算績效管理的指導意見，積極研究探索預算績效管理工作，開展預算支出績效評價試點，取得了一定成效。但從總體上看，預算績效管理工作仍處于起步階段，制度建設相對滯后，指標體系不健全，試點范圍較小，特別是單位整體支出績效評價工作剛剛開始，與財政部對加強預算績效管理的要求還有一定差距。

二、財政支出績效評價存在的問題

這幾年農業部開展預算支出績效評價試點工作取得了一定成效，但仍存在一些問題，主要表現在以下方面：（一）財務管理不規范：①會計基礎工作和會計核算不規范。如：會計核算科目使用錯誤；有的僅用資金往來結算票據列支，支出依據不足。②擴大項目支出范圍，實際支出與預算批復不符，在項目中列支與項目內容無關的費用。③未進行專賬核算。如：有的省將農業部下達資金與省財政資金混淆使用，未對項目嚴格進行專賬核算。④賬表不一致。如：項目中無預算卻列支了相關費用，但決算中未作反映，賬表不一致。（二）項目管理不規范：①項目內容變更未履行變更程序。②項目任務內容或項目預算經費無詳細測算依據說明。③個別單位委托業務程序不規范。如：委托業務費支出未見委托合同協議。④未按要求完成全部項目任務等。（三）績效自評報告深度不夠：①自評報告中預算支出與績效目標完成之間的聯系不緊密，存在擴大或縮小的情況。②注重完成數量的描述，效益成果方面總結提煉不夠。③沒有客觀區分自身完成的績效和全行業、全系統完成的績效，以致部分績效目標與相應資金投入不匹配。（四）績效指標設置不合理：①個別績效目標未能清晰反映預期產出和效果，如設置的“開展專題調研和課題研究”績效目標，就不能清晰地反映預期產出和效果。②個別指標設定值偏低。③績效目標內容不完整，如參照公務員管理單位，職責是為公眾服務，應設置滿意度指標，對服務對象進行滿意度測評。④個別績效目標與相應的預算支出在內容、范圍、方向等相關性指標上不一致。（五）績效評價指標不完善：①績效評價指標與績效目標的聯系不緊密，不能很好地反映目標的實現程度。②不能系統反映財政支出所產生的社會效益、經濟效益、環境效益和可持續影響等。③共性指標較多、個性指標偏少；財務類指標多、效果指標少。④缺少操作性較強的評價標準，對部分指標值的高低優劣無法判斷。（六）績效評價結果應用不夠：①績效評價結果與預算安排掛鉤不緊密，缺乏剛性的制度化規定。②績效評價結果公開還沒有形成有效的機制，評價結果在一定范圍內公開、向社會公開仍面臨諸多障礙。③績效問責的機制、程序、范圍等尚不健全，預算績效管理尚未制度化地納入到單位績效管理體系之中。(七)績效管理理念未深化：①目前“重預算爭取、輕資金監管”的傳統思維模式已經顯著轉變。但一些單位負責人和財會人員對于“資金監管”的認識，還主要集中在保障資金安全和加快執行進度方面，對于提高資金使用效益的認識還不足，未真正樹立績效預算的理念。②個別預算績效評價的組織者、實施者、專業機構，對于績效評價的認識存在偏差，將績效評價簡單等同于項目資金檢查。

三、進一步做好財政支出績效評價的建議

加強績效管理理念，提高資金使用效益，進一步探索開展財政支出績效評價的模式和方式方法，以提高財政資金使用的經濟性、效率性和有效性，已成為當前和今后財政預算管理工作的重要內容。(一)加強財政專項資金管理。項目實施單位從項目預算申報開始，應根據財政專項資金管理的要求，實是求事、科學合理地編報預算，確定各項績效目標和指標。在項目實施過程中，在預算的基礎上，及時、合理、規范地按經濟分類支出各項費用。按資金類別的性質單獨輔助核算，做到專款專用，不得與其他資金混存混用，嚴禁擠占、挪用。(二)完善制度辦法。進一步加強部門預算績效管理的研究，完善績效評價工作程序和工作機制，探索科學和基建類項目的績效評價方法。同時，在制定、修訂各類項目資金管理辦法及預算編報和執行管理的相關制度時，將績效管理的理念、內容和要求融入其中。(三)開展績效目標體系建設專題研究。針對目前各單位在績效目標設置中存在的問題，研究適合農業部預算管理體制的部門預算績效目標管理基本范式，探索構建項目支出績效目標及細化指標體系的基本框架，探索構建單位整體支出績效目標及細化指標體系的基本框架，分類構建個性化績效目標和指標體系框架。(四)優化評價指標體系。參照財政部《預算績效評價共性指標體系框架》，結合農業財政項目的共性特點，研究設計農業項目績效評價共性指標，并提煉出最能反映政策導向和行業差別的關鍵個性指標，盡可能對每一項指標細化核分標準，統一衡量尺度，最大限度地減少績效自評和現場評價中的自由裁量權，減少人為和主觀因素影響，保證評價過程和結果客觀公正。(五)逐步推進全過程績效評價。在開展年度績效目標管理的同時，加強中期績效目標管理，形成多層次、多時間段，貫穿整個項目實施過程的績效評價機制，并隨時糾偏，確保目標的最終實現。(六)強化評價結果應用。建立評價結果與預算結合機制，將評價結果作為科學編制部門預算，完善財政資金分配的重要依據，充分發揮績效評價工作對部門預算項目資金的調控作用，逐步提高績效評價結果的透明度，將績效評價結果，尤其是一些社會關注度高、影響力大的支出績效情況，依法向社會公開，接受社會監督。同時，建立預算支出績效評價結果反饋制度，將績效評價結果及時反饋給實施單位，要求其根據績效評價結果，完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任，提高財政資金使用效益。

作者:馬俊玲 齊雁虹 單位:1.中國水產科學研究院漁業工程研究所 2.中國水產科學研究院營口增殖實驗站