新時期城建融資的現狀與舉措

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當前,隨著對城市基礎設施需求的日益擴大,建立在高度集權的計劃經濟體制基礎上的,以政府財力直接投入為主導,行政配置資源為主體的城市建設投融資體制,已無法適應城市化進程的需要,迫切需要進行城市基礎設施投融資體制改革,打破公用行業市場壟斷,開放城市基礎設施市場,進一步發揮市場配置資源的基礎性作用,推行以市場化為取向的體制改革和機制創新,最終建立政府融資平臺化、公用事業民營化、投資主體多元化、企業投資主體化、運營主體企業化、融資渠道市場化的新型投融資體制。

一、目前城建投融資平臺的現狀及問題

1.現有投融資平臺脆弱,缺少實體支撐

按照“政府投資、國企運作”的模式,各地通常以無收益的公益性資產為資本組建國資總公司作為投融資平臺,然后以政府信用為擔保進行融資并負責項目實施。由于缺少實體支撐,幾乎沒有經營現金流入,其財務指標通常達不到基本的信用標準,必須依靠政府資源的支持,才能勉強維持平臺資金周轉。

2.債務問題突出,債務風險凸現

一是籌資渠道單一,城市建設債務主要表現為對銀行尤其是商業銀行的貸款,資金還貸壓力大;二是債務結構不合理,多為中短期貸款,資金還貸期集中,可持續能力不強;三是凈資產負債率高。城市建設項目基本上是公益性項目,投資回報少,必然造成融資規模不斷擴大,而資本金卻未能與負債總額同步增長,造成了凈資產負債率畸高。

3.項目管理機制混亂,損失浪費問題嚴重

目前,城建投資項目的具體實施一般由建設局、水利局等行業主管部門成立國有獨資子公司作為建設業主,各子公司的組織體制不健全,管理人員不專業,違規問題較多。主要表現在:一是招投標不規范,存在規避公開招投標,評標把關不嚴,業主擅自變更招投標結果等問題;二是項目超概算嚴重,很多項目實際投資超概算50%以上;三是項目建設和基建財務管理不規范,普遍存在變更設計施工、違規簽證、提前支付或多付工程款等問題。

二、現行投融資體制運行中已暴露出的弊端

1.投資主體單一

目前,城建、市政、交通等領域的融資、投資、建設和運營主體均為各主管部門成立的國有獨資子公司,呈現分散融資、單一建設、壟斷經營、統一還貸的局面,這些公司擁有代行政府職能的天然業主地位,與政府往日成立指揮部直接參與投資和建設沒有本質區別。

2.成本約束彈性化

現行模式其實就是“借貸主體是國資總公司,投資主體是各子公司,最終負債的還是政府”。這樣,各子公司既不承擔償債風險,又缺少必要的約束機制,造成各種違規問題時有發生,普遍存在損失浪費資金的現象。

3.融資渠道狹隘化

現行的投融資體制,融資渠道單一,高度依賴銀行,不利于民間資金、企業資金和外資進入城市基礎設施建設領域。事實上,許多私營企業、外資企業有意向出資參與城市基礎設施的建設,但缺少準入規則,城市基礎設施投資管理呈封閉式運行,使外界參與投資出現瓶頸效應,抑制了企業和個人參與經營性項目公平競爭的積極性,阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎設施建設項目。

三、對下一步城建投融資體制改革的建議

1.及時轉變思想觀念。長期以來,城市建設的傳統體制使得人們對城市建設中公用行業的理解發生偏差,往往只注重它的社會公益性、福利性的一面,認為公用行業向社會提供服務應該是無償的,即使收費,也只能是象征性的。實踐證明,無視公用行業經濟屬性的觀點,只能導致這一行業的不斷萎縮和衰亡。今后必須真正樹立“經營城市”的理念,以符合現代企業制度要求的企業組織形式來運作城市建設,構建城建資金的良性循環機制,最終實現可持續發展。

2.拓寬城建投融資渠道,節約政府投資,解決制約城建發展的“瓶頸”問題。在投融資時應注重直接融資,加快利用資本市場進行融資的步伐,建立科學的、合理的籌資渠道,完善籌資方式,形成城市基礎設施建設的資金籌集、使用和償還過程的良性循環機制。主要是從股權融資和債權融資以及各種融資模式的組合方面進行研究,挖掘城市基礎設施建設投資的營利點,吸引民間資本和外資進入,實現市場化的投融資格局。

3.盤活存量,搞活增量,推動城市建設的可持續發展。盤活存量資產、搞活增量資產和激活無形資產是經營城市的重要內容和組成部分,相輔相成,互為條件。通過經營城市,最終要使城市資本實現“投入——經營——增值——再投入”的良性循環,真正實現“以城養城,以城建城”。

4.實行“政企分開,投、建、管分離”,提高運行效率。實行“政企分開,投、建、管分離”,可消除原有體制下嚴重的“等靠要”現象,政府可以把主要精力轉向為投資者服務,為各類投資者創造公平的投資環境。同時,政府應防止從統辦統攬的職能定位極端走向全盤推向市場,由市場主宰的職能虛位極端,在整個城市投融資體制改革中,必須切實加強政府的監管、導向、調控作用。

5.加強對城建資金的管理與監督。

(1)加強制度建設。建立健全相關規范性文件,從制度上為強化建設資金管理提供保障,做到“二控制一加強”。

(2)加強審計監督。把內部審計和外部審計、過程中審計和事后審計有機結合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴格審核項目用款,減少項目資金沉淀。

(3)配套進行項目管理體制改革,進一步發揮市場機制配置資源的功能。通過推行項目法人責任制、設計施工總承包制以及項目制等方式,對項目管理體制進行改革,降低建設成本,提高投資效益。

6.建立城建發展專項資金,完善償債機制。建立穩定的城建發展專項資金和可靠的貸款償還機制,是保持城市建設可持續發展的重要保證。