稅制轉型和稅收政策透析

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向公共財政轉型是中國財稅體制改革的基本目標,這一點已經寫進了十六屆三中全會通過的關于完善市場經濟體制的決議之中。然而,具體到稅收體制上,公共財政表現在哪些方面,現行體制在哪些方面與此不相符合,轉型如何進行?似乎并未完全清楚。

前兩年,鑒于擴張性財政政策效應不佳,民間投資啟動不力,學界提出了從生產型增值稅向消費型增值稅轉變的建議。因為生產型增值稅只對企業購進的原材料扣減增值稅,而對投資部分不抵扣,是一種對投資征高稅的政策。況且,現行增值稅是1993年通貨膨脹嚴重時制定的,在很大程度上包含了反通貨膨脹的目的。現在,雖然投資增長已經有點過快,民間投資也開始復蘇,決策的時滯問題已經相當明顯,但是,將“增值稅由生產型改為消費型,將設備投資納入增值稅抵扣范圍”仍有其積極意義,是在統一稅制上前進了一大步。

然而,改生產型增值稅為消費型增值稅,雖然有利于統一稅制,有利于向公共財政轉型,但其本身并不是向公共財政轉型,而只是增值稅類型的變化。由于增值稅是一種流轉稅,流轉稅是一種間接稅,其稅源來自于生產和流通環節。而以流轉稅為主,是無法實施公共財政體制的。因為,既然政府的稅收主要來自生產和流通環節,來自于生產和貿易企業,那么,政府及其官員關注的中心自然是生產和流通,其精力也主要放在企業身上,投資建設,發展經濟成為政府工作的中心。再加上在目前的體制條件下,評價官員政績的主要指標是經濟增長率和招商引資的多少,而不是提供基礎性公共產品和公共服務的狀況。在這種情況下,我們的政府就是一個發展型或者建設型政府,我們的財政也仍然是建設財政或者經濟財政,不可能是公共財政。可見,相對于以階級斗爭為綱,政府工作以經濟建設為中心是一個巨大的進步,而相對于公共財政目標,政府工作以經濟建設為中心,就值得思考和榷商。

從根本上來看,向公共財政轉型實際上是政府行為和政府制度的轉型。即從面對企業轉向面對個人,從與民爭利轉向為民謀利,從區別(實際上是歧視)對待轉向公平交易。因此,要實施公共財政,必須從以間接稅為主轉向以直接稅為主、以流轉稅為主轉向以所得稅為主。這樣,納稅的主體就主要是公民個人,而非企業。在這種情況下,政府就得面對全體公民,其與公民的關系就是與納稅人之間的交易關系,政府向公民提供公共服務,公民向政府提供一個等價與之交換,稅收就是提供公共服務的報酬。

政府提供的公共服務究竟如何,收取的稅收是多是少,當然不是由政府說了算數,而要由納稅人來評價。這樣就能形成納稅人對政府行為的制衡和監督,只有在納稅人的制衡和監督下,政府的行為才能轉變。而在流轉稅為主的制度安排下,這一切是很難實施的。因為稅收主要來自于企業,與納稅人隔著一層,稅多稅少與個人無直接關系,因而缺乏監督政府行為的激勵。這樣一來,政府行為也不可能轉變。

從目前情況來看,向以所得稅為主的直接稅制轉型的條件逐漸形成,有關方面應當抓緊研究,積極促進,分步實施。首先,隨著經濟的發展和收入的增加,所得稅的增長很快,盡管個人所得稅的偷漏稅現象相當嚴重,其增長速度也是稅收增長中最快的,其比重已經超過了10%。現在要做的首先是轉變其征收方式。目前,個人所得稅采取的是代扣代交的方式,這雖然保證了一定的稅收收入,減輕了稅收部門的負擔,但這并不是所得稅征管的一個恰當的方式,除了養成稅收部門的依賴心理和偷懶行為以外,更重要的是不利于個人納稅意識的培養和形成,其征稅的直接和間接成本很高。其次,內外資企業所得稅的并軌已經不能再拖,今年有可能付諸實施。從本質上來講,對外資企業的優惠,就是對內資企業的歧視,不僅低估了內資企業的市場價值,而且造成了劣勝優汰的效應。因此,統一稅負不僅解決了稅收制度中一個嚴重而明顯的不公平問題,而且有利于消除資本流出和流入不對等的問題,緩解匯率升值的壓力。進而為企業稅制的轉型創造條件。再次,消費稅改革也在加緊實施,這也是轉向直接稅制的一個重要方面。筆者其所以提出和討論這一問題,目的在于明確稅制改革的方向。

就今年的稅收工作來看,增值稅轉型和內外資企業所得稅并軌是兩個重點。國家稅務總局提出的原則是“將在保持稅收收入穩定較快增長的前提下,積極穩妥地分步對現行稅制進行有增有減的結構性改革。”為了降低稅制轉型對財政收入的影響,有關部門計劃先從東北及一些重點扶持的行業試點,“允許企業抵扣當年新增固定資產中機器設備投資部分所含的進項稅金”,然后逐步推廣。這樣,此次改革可能采取“逐步轉型”的辦法。比如,投資中機器設備只允許增量抵扣;也可能采取分行業逐步轉型的辦法。必須指出,這種辦法雖然可以實施,但要注意區別對待可能造成新的扭曲,因為“保持稅收收入穩定較快增長的前提”就是值得討論的。

1998年以來,中國經濟年平均增長率7.8%,而稅收收入(不包括關稅和農業稅)增長19.1%,兩者的差距十分明顯,2003年二者的差距更大,經濟增長9.1%,而稅收增長超過了20%。稅收增收超常增長,有稅收結構調整的原因,也有加強征管的原因,還有不可比的因素,例如,中國的經濟增長與進口的相關度相當高,經濟增長快的年份,進口增長也快,但是,海關代征進口稅的增長終究與經濟增長隔著一層,進口稅收的超常增長(如2003年增長47.4%)當然要排除在分析之外。

在稅收增長和經濟增長的比較分析中,增值稅是與經濟增長率概念和口徑最相近的一個指標。因為,在國民經濟核算中,國內生產總值(GDP)是一個生產凈值的概念,表示一個國家(或地區)所有常住單位在一定時期內生產活動的最終成果,其價值形態是所有常住單位增加值之和。而增值稅就是對增加值征稅。因此,如果其他條件不變,GDP增長多少,增值稅大致也應增長多少。但從2003年的情況來看,國內增值稅完成7341億元,增收1066億元,增長17%,超過經濟增長率87%。對此能夠提供的解釋有以下幾個方面:

一是稅收征管加強,偷漏稅減少。據說,2002年增值稅的征收率已經達到70%,進一步提高的余地還有,但不大,即使提高3—5個百分點,也只能解釋增收的1/3左右。一般來說,發達國家的稅收征管比我們有效,且所得稅比增值稅的征收要困難一些,其征收率通常為70%—80%。

二是GDP的數據偏低。盡管國家統計局一再說明,近來國內外的一些認為中國已經出現全面經濟過熱的人仍持此看法,國內各省上報的統計數字也大于統計局公布的數字。退一步講,即使認可此說,2003年GDP增長不是9.1%,而是10%,也不能彌合與稅收增長的差距。

三是稅收數據有水分。這有可能,但與其他統計數據相比,稅收收入的水分的確比較小,雖然賬面上的不能說全部是真金白銀,但真正入庫的都是貨真價實的東西。

總之,經濟增長與增值稅的口徑比較接近,后者去年增長17%,如果以保持這樣的增長速度為前提,轉型的過程必然拖得過長,甚至久拖不決。內外資企業所得稅并軌無法也不必逐步實施,只能一步到位。否則,會造成新的扭曲。更何況,加入WTO已經多年,內外資企業稅負的不公平,已經是弊大于利。雖然二者的稅率一降一升,總體變化不大,但所占比重不同也會有不同的影響。考慮到并軌對內資企業是一種減稅措施,其所產生的激勵效應,也會進一步擴大稅基,促進稅收增長,因此,更應當抓緊實施。