財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題及對(duì)策

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摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督在總體上得到了加強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督工作取得了一定成績(jī)，但當(dāng)前我國(guó)仍然沒(méi)有真正建立起規(guī)范的財(cái)政自主監(jiān)督體系，導(dǎo)致現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)、工作方式和監(jiān)督手段等不能很好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政管理的需要。本文在分析當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題之基礎(chǔ)上，就如何完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督體系進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：財(cái)政監(jiān)督；財(cái)政監(jiān)督法規(guī)；預(yù)算監(jiān)督；其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一種重要手段。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政監(jiān)督有廣義和狹義的兩種理解，其中：狹義的財(cái)政監(jiān)督是指財(cái)政機(jī)關(guān)依法對(duì)財(cái)政管理中財(cái)政資金運(yùn)行的規(guī)范性、安全性、有效性實(shí)施的監(jiān)督；廣義的財(cái)政監(jiān)督是指包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)在內(nèi)的財(cái)政監(jiān)督主體依法對(duì)財(cái)政分配活動(dòng)全過(guò)程進(jìn)行的監(jiān)管和督察。本文將從廣義的角度針對(duì)當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并在這一基礎(chǔ)上探討如何完善財(cái)政監(jiān)督體系，以促使財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性、及時(shí)性、有效性能得到充分的發(fā)揮。

一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題

我國(guó)政府歷來(lái)都十分重視財(cái)政監(jiān)督工作，把嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、整頓財(cái)經(jīng)秩序作為經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)長(zhǎng)期方針。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督在總體上得到了加強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督工作取得了一定成績(jī)，但當(dāng)前我國(guó)的財(cái)稅秩序仍較混亂，規(guī)范的財(cái)政自主監(jiān)督體系沒(méi)有真正建立起來(lái)，使得現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)、工作方式和監(jiān)督手段等還不能很好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政管理的需要。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.財(cái)政監(jiān)督的方法不夠規(guī)范。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，要求財(cái)政監(jiān)督的理念或方法與之相適應(yīng)。但目前財(cái)政監(jiān)督的理念不適應(yīng)，監(jiān)管方法比較單一，監(jiān)督內(nèi)容和方式仍以直接檢查為主，偏重于微觀監(jiān)督，忽視宏觀監(jiān)督，與現(xiàn)行的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。具體表現(xiàn)在：從監(jiān)督內(nèi)容上看，對(duì)公共收入的檢查多，對(duì)公共支出監(jiān)督少；對(duì)財(cái)政分配的最終結(jié)果檢查多，對(duì)全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問(wèn)效少；從監(jiān)督的方式上看，突擊性、專(zhuān)項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少。這就導(dǎo)致很多財(cái)政違法犯罪行為形成既成事實(shí)后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財(cái)政管理中的違法犯罪現(xiàn)象屢禁不止，給國(guó)家造成不可挽回的損失。

2.財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督比較薄弱。財(cái)政監(jiān)督有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督之分，二者相比較而言，財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督顯得極為薄弱，也就是財(cái)政對(duì)自身的監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，給國(guó)家財(cái)政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了漏洞和隱患。近年來(lái)，一些地方財(cái)政部門(mén)內(nèi)部管理松懈，加上社會(huì)不良風(fēng)氣的影響，財(cái)政系統(tǒng)違紀(jì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。財(cái)政部門(mén)腐敗現(xiàn)象的蔓延與財(cái)政監(jiān)督尤其是內(nèi)部監(jiān)督不健全、不完善，缺乏約束機(jī)制不無(wú)關(guān)系。

3.財(cái)政監(jiān)督和其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系尚未理順。我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系主要由財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督等共同構(gòu)成，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序?qū)嵤┍O(jiān)督。從理論上看，這些監(jiān)督主體職責(zé)分工應(yīng)該明確，監(jiān)督內(nèi)容各有側(cè)重，并允許適當(dāng)交叉，逐步形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進(jìn)的工作格局。但是，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系存在的問(wèn)題是：財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系尚未理順，各個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間的職責(zé)分工不甚明確，多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生；在檢查計(jì)劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、財(cái)力和時(shí)間上的浪費(fèi)，影響了財(cái)政監(jiān)督的總體效果。

4.財(cái)政監(jiān)督的法律體系不夠健全。財(cái)政監(jiān)督作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，必須依法行政。但迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有一部系統(tǒng)地規(guī)定財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)，財(cái)政監(jiān)督缺乏獨(dú)立完整的法律保障。盡管我國(guó)已相繼出臺(tái)了《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等財(cái)政法律，但由于這些法律有其自身獨(dú)特的規(guī)范對(duì)象，對(duì)財(cái)政監(jiān)督僅限于原則性規(guī)定，并不完整和系統(tǒng)，對(duì)財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等并無(wú)詳細(xì)規(guī)定，法律體系不夠健全。由于缺乏明確具體的法律、法規(guī)依據(jù)，財(cái)政監(jiān)管工作難以覆蓋財(cái)政資金運(yùn)行的全過(guò)程，導(dǎo)致在財(cái)政監(jiān)管執(zhí)法上尺度偏松、手段偏軟，嚴(yán)重影響著財(cái)政監(jiān)管的權(quán)威性。

二、完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督體系的對(duì)策

建立規(guī)范的公共財(cái)政框架及其有效的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行和健康發(fā)展的必要前提。針對(duì)以上存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，必須進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督體系，采取以下幾個(gè)方面的對(duì)策：

1.規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督的方式。針對(duì)現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督方式的不足，為切實(shí)有效地加大財(cái)政監(jiān)督的力度，使財(cái)政監(jiān)督納入科學(xué)、規(guī)范、有序的運(yùn)行軌道，必須建立起適應(yīng)財(cái)政管理改革需要的、規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督方法體系，包括：（1）由重事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政分配全過(guò)程的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督要適應(yīng)部門(mén)預(yù)算管理改革，通過(guò)對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，對(duì)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的監(jiān)督，對(duì)國(guó)庫(kù)撥付資金的監(jiān)督等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政分配過(guò)程中存在的問(wèn)題。這樣既符合新形勢(shì)的需要，也有利于財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)入經(jīng)常化和規(guī)范化的軌道中運(yùn)行。（2）由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支監(jiān)督并重上來(lái)。由于受各方面因素的影響，過(guò)去一些人把監(jiān)督檢查作為增加財(cái)政收入的一項(xiàng)措施。誠(chéng)然，通過(guò)加強(qiáng)收入監(jiān)督，可達(dá)到增加收入、防止公共收入流失的目的，但公共支出資金使用效率如何，有無(wú)擠占挪用等，更是公共財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容，關(guān)系到財(cái)政職能作用的充分發(fā)揮，關(guān)系到社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。因此，財(cái)政監(jiān)督工作要盡快實(shí)現(xiàn)由重收入、輕支出向收支監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，從而逐步建立公共預(yù)算收入解繳、征管、入庫(kù)、退庫(kù)全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)，建立從公共預(yù)算支出的申報(bào)、撥付到使用全過(guò)程的跟蹤監(jiān)督機(jī)制。（3）由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到規(guī)范化的經(jīng)常性監(jiān)督。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政工作的中心是以加強(qiáng)管理為主。因此，財(cái)政監(jiān)督工作也要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到經(jīng)常監(jiān)督上來(lái)，要立足財(cái)政管理，著眼于財(cái)政活動(dòng)的全過(guò)程，通過(guò)日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出整改意見(jiàn)，完善制度，堵塞漏洞，不斷提高財(cái)政管理水平，真正形成財(cái)政監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新格局。

2.建立科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督體系。科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督體系，是現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督管理系統(tǒng)的核心內(nèi)容。主要包括兩個(gè)方面：

一是建立科學(xué)的預(yù)算監(jiān)督體系。預(yù)算體現(xiàn)著國(guó)家政策的意圖，規(guī)定了國(guó)家財(cái)政資金的使用方向，預(yù)算編制的科學(xué)與否，執(zhí)行得合理與否，直接決定著預(yù)算管理效率。近年來(lái)，隨著我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的推進(jìn)，我國(guó)的預(yù)算管理開(kāi)始改變過(guò)去輕約束的狀況，朝著依法理財(cái)?shù)姆较蜻~進(jìn)。目前，在預(yù)算編制的執(zhí)行中，非規(guī)范性因素仍較多。因此，在今后的改革中，必須加強(qiáng)預(yù)算管理制度的創(chuàng)新，建立科學(xué)完善的預(yù)算監(jiān)督體系。具體是：（1）加強(qiáng)預(yù)算編制的監(jiān)督。近年來(lái)，我國(guó)從中央到地方，大都實(shí)行部門(mén)預(yù)算，這是我國(guó)預(yù)算編制的重大改革，意義深遠(yuǎn)。部門(mén)預(yù)算的核心是要細(xì)化預(yù)算和實(shí)行綜合預(yù)算。預(yù)算編制監(jiān)督的重點(diǎn)在于監(jiān)測(cè)預(yù)算單位基本情況及其上報(bào)預(yù)算的真實(shí)性和完整性，剔除水分，減少隨意性，確保部門(mén)預(yù)算的科學(xué)和規(guī)范。（2）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督。隨著“金財(cái)工程”的實(shí)施，要充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)等現(xiàn)代化手段，隨時(shí)掌握財(cái)政資金的分配、撥付、使用方向、結(jié)存等動(dòng)態(tài)情況，并對(duì)管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。同時(shí)，隨著國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度的推行，對(duì)財(cái)政資金的管理監(jiān)控要一直延伸到財(cái)政資金使用單位和商品與勞務(wù)供應(yīng)者帳戶(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的即時(shí)監(jiān)控，真正將監(jiān)督寓于財(cái)政管理的全過(guò)程。（3）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果體現(xiàn)為財(cái)政決算，這方面監(jiān)督的重點(diǎn)是決算的真實(shí)和合法。具體包括：預(yù)算收入是否及時(shí)足額上交，是否存在擅自減征、免征、緩征預(yù)算收入現(xiàn)象；是否出現(xiàn)截留、占用、挪用及隱匿收入、私設(shè)“小金庫(kù)”行為；預(yù)算支出是否及時(shí)撥付、支出的范圍是否符合規(guī)定；有無(wú)巧立名目、虛報(bào)支出、弄虛作假行為；預(yù)算調(diào)整是否經(jīng)過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)；預(yù)算會(huì)計(jì)的處理是否正確、及時(shí)、合法等。

二是規(guī)范會(huì)計(jì)秩序的監(jiān)督制度。加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督是保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，應(yīng)成為財(cái)政監(jiān)督的一項(xiàng)重要和緊迫的任務(wù)。主要應(yīng)做好兩方面的工作：（1）財(cái)政部門(mén)作為會(huì)計(jì)的主管部門(mén)，對(duì)會(huì)計(jì)工作負(fù)有管理、指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)。由于會(huì)計(jì)工作所依據(jù)的政策法規(guī)、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、會(huì)計(jì)制度都是由財(cái)政部門(mén)制定的，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，各種新情況、新問(wèn)題層出不窮，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)行制度無(wú)法完全滿(mǎn)足會(huì)計(jì)核算要求的情況，這就客觀上要求財(cái)政部門(mén)要不斷地適應(yīng)新情況，適時(shí)調(diào)整會(huì)計(jì)政策，完善會(huì)計(jì)制度。同時(shí)，要按照調(diào)整和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的要求，實(shí)行對(duì)會(huì)計(jì)信息定期抽查制度，由此規(guī)范企業(yè)的會(huì)計(jì)行為，確保企業(yè)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整，減少會(huì)計(jì)領(lǐng)域的造假行為。（2）必須加強(qiáng)會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。依靠會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)單位的收支活動(dòng)、會(huì)計(jì)信息和經(jīng)營(yíng)者行為進(jìn)行監(jiān)督，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通用做法。在現(xiàn)代社會(huì)已成為除國(guó)家監(jiān)督之外最重要的監(jiān)督形式。中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大對(duì)于節(jié)約國(guó)家的監(jiān)督成本，維護(hù)國(guó)家和公眾的正當(dāng)利益以及正常經(jīng)濟(jì)秩序，具有重大作用。政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)該在要求中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)自律、制訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的基礎(chǔ)上，必須建立健全監(jiān)督管理辦法，加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督，對(duì)違規(guī)執(zhí)業(yè)行為嚴(yán)肅查處，促使會(huì)計(jì)師事務(wù)所規(guī)范發(fā)展。

3.理順財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系。要妥善處理財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系以及財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系。財(cái)政部門(mén)及財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)依據(jù)《會(huì)計(jì)法》實(shí)施監(jiān)督管理，重點(diǎn)監(jiān)管各單位在財(cái)政收支過(guò)程中執(zhí)行國(guó)家財(cái)政法律、法規(guī)、規(guī)章制度的情況，確保財(cái)政收入支出安全有效。要與審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督加強(qiáng)協(xié)作，互通信息，有機(jī)結(jié)合，避免工作中的重復(fù)和推諉現(xiàn)象，形成合力。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部，要理順各業(yè)務(wù)部門(mén)的工作職能關(guān)系，建立起財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督與再監(jiān)督機(jī)制。只有這樣，財(cái)政部門(mén)才能在整體上建立起事前調(diào)查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專(zhuān)項(xiàng)檢查三位一體的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能作用。

4.健全財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系。建立和健全財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系是財(cái)政部門(mén)依法行政的首要環(huán)節(jié)，是開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督管理工作的重要保證。要盡快制定《財(cái)政監(jiān)督法》，出臺(tái)配套的行政規(guī)章，明確財(cái)政監(jiān)管的職責(zé)、任務(wù)、權(quán)力和義務(wù)，規(guī)范工作程序，使財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)完全置于財(cái)政監(jiān)管之下。要建立財(cái)政行政復(fù)議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋Ｕ虾捅O(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依法進(jìn)行監(jiān)管。

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