國外對華反傾銷的濫用及體制原因

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內容摘要:國外針對中國產品“反傾銷”的摩擦不斷升溫,成為貿易糾紛中的焦點問題。本文分析了國際反傾銷制度的合法性與歐美等國對這一制度的濫用問題,指出反傾銷制度的濫用使中國遭受重大損失,筆者認為國外利用我國的“市場經濟地位”問題,使我國的反傾銷訴訟問題更加復雜化。

關鍵詞:反傾銷替代國市場經濟地位

隨著中國市場化取向改革的不斷深入,中國的國際貿易地位不斷提高。在中國加入了WTO以后,中國的外貿更是以前所未有的速度向前發展。商務部2005年的報告表明2004年中國對外貿易增長了35.7%。在世界貿易中的排名從2003年的第四位上升到第三位。出口規模進一步擴大。全年出口5934億美元,增長35.4%。

但同時針對中國的貿易摩擦也繼續升溫。從總體上來看中國與其他國家的貿易摩擦越來越多。不僅增長速度加快,而且發達國家對華啟動貿易摩擦的手段也多種多樣,但其中最主要的還是對中國出口產品的反傾銷問題。

自1979年8月,發達國家頻繁對華啟動反傾銷措施,到2004年6月底,世界各國對華反傾銷案累計高達584起,直接影響國內500億美元的出口。對華反傾銷所涉及的商品類別也不斷擴展,涉及產品約有4000多種,涉案金額不斷攀升,到目前為止,超過1億美元的大案共約20起。中國已成為世界上遭遇反傾銷最多的國家,連續9年成為世界頭號反傾銷目標國。

反傾銷制度的合法性與濫用

傾銷與反傾銷是國際貿易發展的產物,目前國際上認同的傾銷,(總協定第六條)是指在正常的國際貿易中,某一產品以低于其正常價值的價格出口到另一國家或地區,從而給進口國國內相關產業造成實質損害。基于傾銷能夠對進口國造成損害這一事實,WTO《反傾銷協議》允許一國采取征收不超過傾銷幅度的反傾銷稅的措施來進行救濟。所以反傾銷是作為WTO允許的國際上保護公平競爭的手段存在的,在維護國內產業發展中發揮著積極的作用。

但近年來由于關稅的下降和非關稅壁壘受到越來越多的約束,反傾銷措施越來越成為發達國家實施貿易保護的手段,即以反傾銷之名行貿易保護之實。以GATT第6條的反傾銷規定為例,這一條款有“天生不足”之缺陷,其主要表現為:條款的表述過于籠統,從而未能明確“合理”采用反傾銷措施和“濫用”反傾銷措施的差別;根據GATT“祖父條款”的規定,各締約方對反傾銷所承擔的義務,僅在與各自現行的法律不抵觸的范圍內執行。這就大大削弱了GATT反傾銷法的效力。

多哈回合上,反傾銷被列為一個談判議題,深受反傾銷之害的一些國家堅決主張對反傾銷協議的相關條款作以修改和調整,而另一些慣常使用反傾銷措施的國家卻強烈反對對現行的反傾銷協議作任何實質性的變動。反傾銷協議最后的走向尚無定論,但可以肯定的是,矛盾雙方的實力對比將最終決定反傾銷協議的修改與否與如何改動。

由于目前在實際操作中仍然存在許多技術性問題,導致濫用反傾銷的現象經常發生。與此同時,隨著中國外貿的迅速發展和貿易地位的提高,加之由于中國過去實行的計劃經濟體制等方面的原因,國外對中國實施反傾銷時利用制度上的特殊便利,加大了反傾銷的針對性,使中國不僅成為他國實行反傾銷的主要對象國,而且成為世界上遭遇反傾銷最多的國家。反傾銷成為中國外經貿發展的主要障礙之一。

反傾銷中市場經濟地位的確定

根據WTO的《反傾銷協議》,一國能否對另一國產品實行反傾銷的關鍵,一是對價格的認定,二是對是否造成對國內產業損害的認定,并且兩者需要存在因果關系。在價格認定中,雖然中國強調實行的是社會主義市場經濟,但從眾多的中國遭遇的反傾銷案件來看,導致國外對中國頻繁發動反傾銷的最關鍵因素是視中國為“非市場經濟國家”。

對于是否屬于“市場經濟國家”,我國在申請加入WTO的過程中一直堅持市場化的改革,建立和完善社會主義市場經濟。我們自己明確的指出實行的是社會主義市場經濟體制,但由于1994年《反傾銷協議》中沒有明確規定“非市場經濟”問題,導致歐美等主要資本主義國家在對中國“市場經濟”的認定上制定了新的自己的標準。如美國1988年《綜合貿易法》規定是否屬于非市場經濟,商務部要考慮:貨幣與其他國家貨幣的兌換程序;政府與工人在工資上自由談判的程度;政府對生產資料、資源配置和所有制的控制程度;外國公司舉辦合營企業或其他投資的允許程度等。

歐盟在1998年4月針對中國、俄羅斯市場經濟問題出臺的反傾銷法修正案,從非市場經濟國家的名單中排除,雖然在法律上承認市場經濟地位,但是在政策的具體執行上歐盟仍然認為中國、俄羅斯兩國還處在一個市場機制轉型的過渡時期,在實質上并未立即、自動給予中國市場經濟待遇,而是采取了個案和逐一判別的方式進行市場經濟待遇的認定。即以個案審查方式確定某個生產商是否具有市場經濟待遇,其實質依然是對中國出口企業的歧視。

國際上對中國是否是“市場經濟國家”的分歧,導致中國在加入WTO議定書中確立了中國是“非市場經濟國家”,并在入世15年后取消的承諾。這一承諾不僅使中國面臨的反傾銷風險增多,影響中國企業的長期出口,而且成為制約國有企業出口的重要因素。

由于WTO是市場經濟國家的貿易組織,其運作遵循著市場經濟規則,因此,一種產品的“正常價值”當然是以市場經濟國家形成的產品價格來衡量。歐美國家理論界認為,非市場經濟國家,一切活動都是由政府安排和操縱的,因此不應當也不可能將適用于市場經濟國家出口產品的反傾銷法規定同等條件的適用于非市場經濟國家的出口產品。于是在WTO《反傾銷協定》第2條7款規定,該條的其他規定均不影響關貿總協定第6條1款的注解。該注解是:“對來自貿易完全或實質上完全壟斷、且國家確定所有國內價格的國家的進口產品,為確定傾銷與否而進行的價格比較存在特別的困難,為此,進口國可認為,與這種國家的國內價格比較并非合適。”

長期以來,歐美國家一直以總協定中的這個注解,作為它們對非市場經濟國家實施特殊反傾銷法律的多邊依據。許多國家的反傾銷法中的“非市場經濟”條款由此應運而生。美國率先于肯尼迪回合后,發明創造了尋找替代國來確定非市場經濟國家正常價格的方法,從而開始扭曲傾銷本義,對非市場經濟國家實施歧視的反傾銷法律。歐盟于1979年采納此方法。不難看出,歐美事實上是自己解釋發揮了總協定第6條的注解,為自己國內法對非市場經濟國家的歧視性反傾銷政策找根據。但是迄今為止,總協定和WTO從未適用過該注解,也從未曾有機會討論過歐美國家所發明創造的這種替代國的方法。但是這種替代國制度卻是實實在在地影響了中國應對國外反傾銷訴訟的結果。

反傾銷中的替代國制度

因為依照這種條款,歐美國家對非市場經濟國家,“只要用來確定正常價值的方法是合適與合理的”,就可用某一市場經濟國家相似產品的價格作為標準。

換言之,一旦一國認定從非市場經濟國家進口的貨物存在傾銷可能,并且立案調查時,反傾銷案發起國就可以以出口國為非市場經濟國家為理由,引用與出口國經濟發展水平大致相當的市場經濟國家(替代國)的成本等數據,計算所謂正常價值并進而確定傾銷幅度,施以對應的增稅措施。這就是所謂的第三國參照。其理論依據是:非市場經濟國家的資源由政府控制,企業多屬于政府或受政府干預,其產品的價格是扭曲的,不能反映真實價值。當這些產品流入市場經濟國家,即構成對后者相關企業的不公平競爭。

但是在貿易保護主義盛行的情況下,由于目前大多數國家對中國采取反傾銷調查就是由于受到國內企業的壓力,為了實現貿易保護,而WTO又沒有對所采用的替代國標準進行嚴格的規定,僅是指出“經濟發展水平大致相當”,這就給替代國的選擇帶來極大的隨意性,這些國家就通過選擇替代國把中國產品定性為傾銷產品,而且以此確定較高的傾銷的幅度。于是,出現了對中國彩電反傾銷案歐盟將新加坡確定為替代國,美國將印度作為替代國。

另外有一種情況是選擇替代國時還往往受制于被選國企業合作與否。如在2001年歐盟對中國節能燈案的反傾銷調查中,幾經周折,歐盟同意選定印尼或韓國為替代國。但是印尼和韓國的企業卻不合作。因此,歐盟最終將毫無可比性的墨西哥當作本案替代國,導致對中方不利的結果。

所以,只要被視為“非市場經濟國家”,采用與該國經濟毫不相干的第三國(替代國)的市場價格來計算該國產品的正常價值,那么,在反傾銷案中,都會使該國出口產品本來沒有傾銷而被裁定為“傾銷”,本來傾銷幅度輕微而被裁定為高度傾銷,從而給該國出口造成人為的壁壘。這就是一些發達國家頻繁打著“非市場經濟國家”大旗,把反傾銷變成進行貿易保護或歧視政策的手段和工具的原因所在。

WTO是一個市場經濟國家的組織。按理說,中國既然已經加入了WTO,理應是個市場經濟國家。事實上,無論從GATT關于非市場經濟的定義還是從中國的市場化進程來看,中國應該是一個市場經濟國家了。

可以說,中國的“非市場經濟地位”問題,不僅已成為我國在應訴國外對華反傾銷案中大量敗訴的一個重要原因,讓中國企業屢次蒙冤受屈以致于被動挨打;而且嚴重的是,它阻礙了中國企業更深更廣地參與和融入世界貿易和國際經濟中去。這無論對中國還是對世界來說,都是不利的。所以,我們有理由要求反傾銷國從實際出發對待中國的“非市場經濟地位”問題。我們并不是以此來追求反傾銷中的優惠地位,只是要求貿易伙伴能夠公平地對待中國;只希望為了公平貿易而實施的反傾銷措施,不要成為擴大不公平貿易的手段。

事實上,在中國政府的努力下,關于中國完全市場經濟地位問題已經有了突破:2004年4月14日,中國和新西蘭同時宣布,新西蘭承認中國市場經濟地位,這意味著中國在獲得夢寐以求的市場經濟地位問題上首次取得突破。新西蘭也成為第一個承認我國市場經濟地位的西方發達國家。截止2005年8月已有包括新西蘭、俄羅斯、澳大利亞在內的約50個國家承認中國的完全市場經濟地位。部分國家也承諾不對中國適用非市場經濟條款,中國還與美、歐盟就解決市場經濟地位問題設立了對話機制。并進行了幾次較為深入的溝通。可以預見,隨著中國經濟的穩定增長,在有關各方的努力下,中國市場經濟地位問題最終能夠得到較為徹底地解決。

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