財務(wù)支農(nóng)支出監(jiān)督思考

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創(chuàng)新財政支農(nóng)支出管理監(jiān)督機(jī)制研究

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性、公共性決定了政府財政必須對其支持和保護(hù)。近年來,由于中央政府對“三農(nóng)”問題重視程度的提高,中央財政、甚至許多省級財政對農(nóng)業(yè)的支持力度、保護(hù)程度明顯加大。但是，對農(nóng)業(yè)財政支出的運(yùn)行卻缺乏系統(tǒng)的管理，監(jiān)督約束機(jī)制也不夠健全，導(dǎo)致擠占、截留、挪用甚至貪污農(nóng)業(yè)財政支出的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)業(yè)財政支出的運(yùn)作效率不高。本文在回顧我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同時期財政支農(nóng)支出監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，剖析了財政支農(nóng)支出監(jiān)管存在的問題，借鑒國外財政監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，提出了我國財政支農(nóng)支出監(jiān)管體系的框架構(gòu)成，探討了該體系的具體運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)配套措施，以期對我國政府制定農(nóng)業(yè)財政支出的政策提供指導(dǎo)，保證有限支農(nóng)資金的合理分配使用，保障農(nóng)業(yè)財政支出的有效運(yùn)行。

一、我國財政支農(nóng)支出監(jiān)管存在的主要問題

在現(xiàn)行財政體制框架下,我國農(nóng)業(yè)財政主要支持農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，反映在政府收支分類科目主要包括:農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、水利支出、扶貧支出和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。財政支農(nóng)支出監(jiān)管是指政府和社會對財政支農(nóng)預(yù)算的編制、審議、修改、批準(zhǔn)到執(zhí)行與執(zhí)行中必要的調(diào)整的規(guī)范化管理。我國財政支農(nóng)支出的監(jiān)管體制隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政制度的變革，先后經(jīng)歷了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理階段(1950-1979年)、分級包干階段(1980-1993年)和分稅制階段(1994年至今)。財政支農(nóng)支出監(jiān)管體制雖然在特定階段發(fā)揮了一定的作用，但供給制和單一行政管理的嚴(yán)重弊端，導(dǎo)致了財政支農(nóng)支出監(jiān)管中仍存在許多問題。

（一）支農(nóng)資金投入渠道多，但難以發(fā)揮整體效益。一方面,投入農(nóng)業(yè)的資金除財政資金外,還有農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資（發(fā)展改革委）、各有關(guān)部門分配和管理的資金(即條條下達(dá)的資金)；另一方面從財政對農(nóng)業(yè)的投入看,支農(nóng)資金分散在農(nóng)財、農(nóng)發(fā)、基建等多個職能科室。多主體、多渠道投入對增加農(nóng)業(yè)投入總量具有積極意義,但從使用上看,各業(yè)務(wù)部門在分配安排資金時,按照各自的計劃自成體系,集分配、使用、管理、監(jiān)督于一身,與其他部門協(xié)調(diào)配合不夠,給財政部門的宏觀管理帶來極大困難,導(dǎo)致支農(nóng)資金投入分散,重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)問題突出,使得支農(nóng)資金很難發(fā)揮整體效益。

（二）支農(nóng)資金被擠占、挪用。目前我國支農(nóng)資金往往被擠占、挪用。一些財政困難資金調(diào)度無力的地方，通常擠占財政支農(nóng)支出的資金發(fā)放工資，彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足。有的以會議費(fèi)、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、考察費(fèi)等名目繁多的非生產(chǎn)性支出擠占生產(chǎn)性資金，導(dǎo)致專款不能專用。由于農(nóng)業(yè)建設(shè)周期性長,市場效率較低,見效慢,一些領(lǐng)導(dǎo)為了早出政績,不惜犧牲支農(nóng)資金來進(jìn)行其他所謂出成果快的項(xiàng)目建設(shè)。

（三）財政配套資金不實(shí)。近年來,為了切實(shí)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中央有關(guān)部委出臺了許多財政支農(nóng)資金項(xiàng)目,但要求地方能夠提供一定比例的配套資金。由于大多數(shù)地方財政困難,配套資金難以提供,但又不愿失去財政專項(xiàng)支農(nóng)資金,于是地方政府往往采用虛構(gòu)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目,虛增地方支農(nóng)資金,套取中央財政專項(xiàng)支農(nóng)資金,以達(dá)到將中央財政專項(xiàng)支農(nóng)資金挪作地方財政他用的目的,從而形成了中央的專項(xiàng)資金基本上都能到位,但地方配套資金到位率低或不到位的現(xiàn)象。

(四)預(yù)算管理不夠規(guī)范。雖然我國已經(jīng)頒布了《預(yù)算法》,但財政支農(nóng)資金預(yù)算卻難以完全依法辦事。一是法定預(yù)算程序過于單一、時間短,審議過程有的流于形式,編制預(yù)算權(quán)和支出責(zé)任分離,分配資金上有些隨意性。有時地方政府為了快出政績,往往壓縮農(nóng)業(yè)投入,增加二、三產(chǎn)業(yè)支出。二是缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設(shè)中,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說,大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法,一般是通過專項(xiàng)補(bǔ)助形式進(jìn)行的,而補(bǔ)助量的多少又沒有以明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù),難以排除隨意性,使支農(nóng)資金不能得到保證。目前各級人大財經(jīng)委沒有真正發(fā)揮審議、監(jiān)督預(yù)算的作用。

（五）財政部門資金管理體制不完善。盡管國家對農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目做出了招投標(biāo)、工程預(yù)決算審核等一系列規(guī)定，但由于缺乏跟蹤問效，部分建設(shè)單位千方百計編造理由以規(guī)避國家的規(guī)定，致使投資成本上升，效益低下。目前，撥付到農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的財政資金需要經(jīng)過財政部門到項(xiàng)目主管部門再到建設(shè)單位最后才到施工單位，撥款環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，時間長，大大增加了在中間環(huán)節(jié)被擠占、挪用的可能性，項(xiàng)目資金到位率將大

打折扣。地方財政支農(nóng)支出的總量上逐年增長，但在財政支出中所占比例卻逐年降低。在資金分配上存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，資金使用難以形成規(guī)模效益。

（六）法律監(jiān)督滯后。我國目前己初步形成財政法律體制框架，但財政支農(nóng)支出的立法與公共財政體制框架的要求不相適應(yīng)，突出表現(xiàn)在現(xiàn)行有關(guān)對財政支農(nóng)支出監(jiān)管的法律規(guī)定大多散布在各相關(guān)的財政法律、法規(guī)或政策性文件規(guī)章之中，可操作性和權(quán)威性大打折扣，迄今尚無一部完整的、具有針對性的對有關(guān)財政支農(nóng)支出的監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面做出專門性規(guī)定的法律，這極不利于財政支農(nóng)支出監(jiān)管的組織和實(shí)施，嚴(yán)重影響了財政支農(nóng)支出監(jiān)管職能的發(fā)揮。

（七）宏觀調(diào)控體系不健全。我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。在多層次政府結(jié)構(gòu)的背景中，政府間的財政支農(nóng)支出關(guān)系由于過多的政府層次和過多的政府部門而表現(xiàn)出復(fù)雜性，財政特別是中央財政對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控很難到位，財政調(diào)控手段不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致財政支農(nóng)支出資金運(yùn)作中出現(xiàn)諸多問題。

二、我國財政支農(nóng)支出監(jiān)管體系的構(gòu)建

（一）國外財政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)借鑒。各國因政權(quán)形式不同，歷史制度傳承性不同等多方面的原因，采取的財政監(jiān)督類型亦各有不同。綜觀國際做法，財政監(jiān)督主要可以分為立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和財政監(jiān)督等四種類型。立法監(jiān)督是通過制定財政、財務(wù)管理、會計的相關(guān)法律，依法管理國家總預(yù)決算。審計機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)向國會負(fù)責(zé)。如英國、德國、瑞士、意大利、美國、法國、加拿大等。司法監(jiān)督是按照憲法及其他專門法律審核國家財政預(yù)算決算、稅收及財務(wù)等。而掌握執(zhí)法的主體是獨(dú)立于行政和財務(wù)之外的審計法院，具有司法性質(zhì)，如西班牙。行政監(jiān)督即整理財務(wù)行政和核實(shí)財政收支，檢查處理違法行為。其特點(diǎn)是置于政府領(lǐng)導(dǎo)之下，隸屬財政部或與財政部平行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如前蘇聯(lián)、東歐各國、瑞士、瑞典、玻利維亞、冰島等。日本的財政監(jiān)督早期隸屬于大藏省，1889年公布了《會計檢察院法》，規(guī)定會計檢察院隸屬于天皇，獨(dú)立于內(nèi)閣之外，既不屬國會，也不屬內(nèi)閣，與其他司法機(jī)構(gòu)平行隸屬天皇的專司國家財政預(yù)決算編制、會計財務(wù)的檢查機(jī)構(gòu)。以上財政監(jiān)督類型各有所長，不能一概而論這一種是否比另一種更為優(yōu)越。從當(dāng)前的情況來看，許多國家也并非單獨(dú)采取一種財政監(jiān)督類型，而是幾種類型兼而有之。

（二）我國財政支農(nóng)支出監(jiān)管體系的內(nèi)容。本著系統(tǒng)性原則、效率原則、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理原則、法制原則、實(shí)事求是原則和國際協(xié)議原則，借鑒國外財政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，我國財政支農(nóng)支出的監(jiān)督保障體系應(yīng)該是由人民代表大會的宏觀監(jiān)督、財政部門的日常監(jiān)督和審計部門的事后監(jiān)督組成，并以社會監(jiān)督為補(bǔ)充、以法律監(jiān)督為保障的全方位、多層次的監(jiān)督保障體系。

1.人民代表大會的監(jiān)督。人民代表大會的監(jiān)督是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會為制定促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施，為全面保證《農(nóng)業(yè)法》和相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)的實(shí)施，依據(jù)法定的方式和程序，對與財政支農(nóng)支出相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理部門及其工作人員是否按國家政策及法律法規(guī)的要求進(jìn)行財政支農(nóng)支出活動的行為所進(jìn)行的宏觀監(jiān)督。

我國《預(yù)算法》規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會對中央和地方的預(yù)算和決算進(jìn)行審查監(jiān)督，地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級和下級政府的預(yù)算和決算進(jìn)行審查和監(jiān)督。財政支農(nóng)支出預(yù)算的審查監(jiān)督主要是對預(yù)算安排進(jìn)行監(jiān)督，依法監(jiān)督檢查財政部門對農(nóng)業(yè)投資的預(yù)算編制的有效性、合理性和預(yù)算審批程序的合法性。人民代表大會主要是把住預(yù)算的編制和執(zhí)行關(guān)，制定不違背國家基本法、適應(yīng)地方需要的財政支農(nóng)支出政策和監(jiān)管制度，并擁有解釋權(quán)。

2.財政部門的監(jiān)督。財政部門的監(jiān)督是整個財政支農(nóng)支出監(jiān)管體系的核心，主要目的是盡早發(fā)現(xiàn)問題并及時杜絕，保障對農(nóng)業(yè)投資資金的管理水平，一般是在事前和事中進(jìn)行監(jiān)督，而且監(jiān)督工作是日常不間斷的。財政部門的日常監(jiān)督主要應(yīng)包括預(yù)算監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督、財政投資評審和財政部門的內(nèi)部監(jiān)督四個方面。

3.審計部門的監(jiān)督。審計部門的事后監(jiān)督是指由審計部門依法對被審單位的財政、財務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查，評價責(zé)任，用以維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控的獨(dú)立性。審計部門在進(jìn)行審計時，將財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的財政支農(nóng)預(yù)算支出項(xiàng)目與要實(shí)現(xiàn)的對農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)程度的工作任務(wù)量化指標(biāo)掛鉤，考核項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益，逐步增加財政支農(nóng)支出資金使用情況的透明度與公開性。

4.社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是依據(jù)憲法和法律享有一定權(quán)利的公民、社會團(tuán)體、社會中介機(jī)構(gòu)等利用多種方式對財政支農(nóng)支出從審批立項(xiàng)、投入運(yùn)作直至最終效益評估等全過程

的監(jiān)督，主要包括社會經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督兩個方面的內(nèi)容。社會經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是通過國家的授權(quán)，經(jīng)國家批準(zhǔn)的會計事務(wù)所、審計事務(wù)所和資產(chǎn)評估所等社會中介機(jī)構(gòu)對使用財政支農(nóng)資金或?qū)嵤┴斦мr(nóng)支出項(xiàng)目的企業(yè)單位財務(wù)報告的可靠性進(jìn)行評估和審查。群眾監(jiān)督一般通過輿論監(jiān)督，申訴、控告或檢舉，參政議政等渠道。

5.法律監(jiān)督。財政支農(nóng)支出的監(jiān)督法規(guī)應(yīng)包括規(guī)范財政支農(nóng)支出監(jiān)督客體行為的財政法規(guī)及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)、規(guī)范財政執(zhí)法主體行為的財政法律法規(guī)、規(guī)范財政支農(nóng)支出監(jiān)督主體處罰違法違紀(jì)行為的法規(guī)。但就目前而言，這三方面的法規(guī)建設(shè)都嚴(yán)重滯后，難以給財政支農(nóng)支出監(jiān)督工作的開展提供法律保障。財政支農(nóng)支出監(jiān)督的立法有三個層次：一是全國人大或全國人大常委會要修訂和盡快出臺的有關(guān)財政支農(nóng)支出監(jiān)督的法律，如《財政法》、《預(yù)算法》、《財政監(jiān)督法》、《農(nóng)業(yè)投資法》等一系列涉及到財政支農(nóng)支出監(jiān)督問題的根本大法；二是財政部等有關(guān)部門制定的關(guān)于財政支農(nóng)支出監(jiān)督的規(guī)定:三是地方性財政監(jiān)督法規(guī)，如關(guān)于財政支農(nóng)支出監(jiān)督管理的立法管理權(quán)等。財政支農(nóng)支出監(jiān)督法制的內(nèi)容涉及到六個方面：(1)關(guān)于財政支農(nóng)支出的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、職責(zé)和監(jiān)督程序的法律規(guī)定；（2）關(guān)于財政支農(nóng)支出預(yù)算監(jiān)督的法律規(guī)定；(3)關(guān)于財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及畜牧等與財政支農(nóng)支出相關(guān)的行政事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督的法律規(guī)定；(4)關(guān)于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)財務(wù)監(jiān)督的法律規(guī)定；(5)關(guān)于會計監(jiān)督、審計監(jiān)督的法律規(guī)定；(6)關(guān)于對違反財政支農(nóng)支出監(jiān)督法規(guī)處罰的法律規(guī)定。

（三）中國財政支農(nóng)支出監(jiān)督的運(yùn)行環(huán)節(jié)。對財政支農(nóng)支出的監(jiān)督保障是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的各個方面，財政支農(nóng)支出本身有著十分復(fù)雜的目標(biāo)，許多目標(biāo)難以表述和量化，并且隨著宏觀經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的變化而變化。因此，財政支農(nóng)支出監(jiān)督要體現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相統(tǒng)一的原則:這就是事前通過預(yù)測、計劃和決策，控制財政支農(nóng)支出的支出總量和支出結(jié)構(gòu);事中通過過程監(jiān)督，確保各級財政部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等部門有效使用財政支農(nóng)支出資金，防止不合理的農(nóng)業(yè)投資;事后要繼續(xù)加強(qiáng)對項(xiàng)目完成投入運(yùn)行后的監(jiān)督和評價。所以，財政支農(nóng)支出監(jiān)督的運(yùn)行包括:計劃與決策、執(zhí)行、評價與信息反饋、調(diào)節(jié)四個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)各自分工，協(xié)同運(yùn)作，形成一個科學(xué)完整的財政支農(nóng)支出監(jiān)管體系。

三、中國財政支農(nóng)支出監(jiān)管體系的配套措施

（一）轉(zhuǎn)變政府職能。我國入世面臨著多方面的挑戰(zhàn)，其中政府管理體制和行為方式面臨的挑戰(zhàn)最為直接和突出。按照wto開放的市場體系要求，政府的管理權(quán)限受到嚴(yán)格限制，政府職能要更多地轉(zhuǎn)向營造農(nóng)業(yè)投資環(huán)境和提供發(fā)展農(nóng)業(yè)所必需的公共服務(wù)上來，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，簡化審批程序，規(guī)范審批行為。

（二）優(yōu)化制度環(huán)境。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)業(yè)的資金投入將由依靠政府財政支持轉(zhuǎn)向主要依靠政府，并發(fā)揮社會團(tuán)體、企業(yè)和個人力量，建立多元化的投入機(jī)制。在此過程中，應(yīng)逐步優(yōu)化制度環(huán)境，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村信貸支持，完善農(nóng)產(chǎn)品市場交易制度，健全農(nóng)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

（三）健全法律體系。財政支農(nóng)支出監(jiān)督保障體系作用的發(fā)揮，不但需要完善的對財政支農(nóng)支出監(jiān)督保障的法律法規(guī)，而且還需要保護(hù)耕地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)一系列保護(hù)財政支農(nóng)支出環(huán)境的法律法規(guī)。