資金信托改革資金管理論文

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編者按：本文主要從職工互助保障資金管理存在的問題；加強互助保障資金規范化管理的建議進行論述。其中，主要包括：我國現行的互助保障制度始于建國初期、保障廣大職工的基本生活，解除人們的后顧之憂、資金監管缺位、多頭開戶管理、核算方法陳舊、資金發放個人化、專業投資不足、推進職工互助保障資金管理的法制化、建立全國統一的職工互助保障資金財務管理制度體系和會計核算辦法、加快資金信息的數字化系統建設、健全職工互助保障的支付體系、加強互助保障資金審計工作、建立多層次的資金監管體系、實行DC型的資金信托制等，具體請詳見。

[摘要]職工互助保障的資金管理對于它的功能實現與發展具有重大作用。但目前我國職工互助保障的資金管理存在資金監管缺位、多頭開戶管理、會計核算方法陳舊、資金發放個人化等問題。因此，應推進職工互助保障資金管理的規范化，設計資金管理軟件，健全支付體系，加強資金審計工作，建立透明的資金運作管理體系，實行DC型的資金信托制，以改革現有的資金管理制度。

[關鍵詞]職工互助保障；資金管理；制度

我國現行的互助保障制度始于建國初期，經過數十年的運行，現已從初期單一企業的互助互濟活動發展到涵括醫療、意外等方面的各種互助保障計劃，工會組織的職工互助保障活動開展的最為普通和廣泛。職工互助保障活動是由社會團體倡導組織，廣大職工在自愿的基礎上所開展的一種操作成本低廉、形式靈活多樣，以互助互濟分散風險為目的的合作制保障經濟形式。據不完全統計，全國共有2.3萬個已建工會的基層單位開辦了職工互助保障活動，僅省級機構就有876.8萬職工參加保險。其中，參加醫療互助保障計劃的480.8萬人，參加養老互助保障計劃的近169.8萬人，參加工傷互助保障計劃的227.6萬人，涉及金額達數百億元，累計賠付6.9萬人次，支付賠付金6235萬元。工會組織互助保障活動的廣泛開展，對于實現老有所養、病有所醫、工傷有保險、災害有賠償、失業有救濟、殘疾有安置、貧困有支援，保障廣大職工的基本生活，解除人們的后顧之憂，有效化解有可能發生的各種社會矛盾具有重大作用，它起到了“安全網”、“助推器”和“穩定器”的作用。然而，隨著改革開放的不斷深入和社會不斷進步，原來制定的互助保障相關管理制度在諸多方面已不能適應形勢發展的需要，其缺陷和弊端也逐漸顯現出來，其中，互助保障的資金管理表現得最為突出。

一、職工互助保障資金管理存在的問題

互助保障資金是指由職工會員交納的會費、保障計劃金(保險費)、管理費用、補償金(理賠金)以及資金的保值增值等有關資金。目前上述資金在管理過程中主要存在以下問題：

1.資金監管缺位。當前我國職工互助保障資金監管，一個最重要的問題在于管理者與監督者兩者合一。職工互助保障資金運作部門既當“運動員”即資金營運主體，又當“裁判員”即負責資金運營的行政監督。而職工互助保障的組織者——各級工會，對互助保障資金運營的監管僅限于人事管理和組織監督，缺乏風險監管手段和方式。與此同時，職工互助保障會又是工會組織的一個職能部門，對外行使管理職能，致使工會組織在互助保障資金的管理上既當監管者，同時又成為委托人、投資人和資產管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使養老基金缺乏獨立和足夠的行政監管。與目前我國社保資金的做法相比，互助保障機構的權力太雜，主辦者的監督角色很不突出，對資金的安全運行非常不利。

2.多頭開戶管理。由于不同職工互助保障計劃(險種)的開發與推廣時間不同，互助保障組織按照分戶管理，分險種核算的原則與要求需要建立專戶、專賬。但目前有的地方甚至由經辦機構專門為企業互助保障經辦人用個人名義開設銀行卡(或存折)，以便節省資金在途時間和防患在途風險。此外，隨著職工互助保障活動業務的增多，互助保障組織在銀行開戶的數量也越來越多，少則十幾個，個別地方甚至有幾十個，不同性質和用途的資金表面上存在于相關款戶，但實際上卻又相互混淆，這就難以反映資金的真實面目，造成資金管理上的混亂，給資金的保值增值帶來一定困難。

3.核算方法陳舊。現行的《職工互助保障會計制度》、《職工互助保障財務制度》是中華全國總工會于1997年制定的，隨著時間的推移，當時設定的制度與目前的實際情況相比存在諸多不相適應的地方。在整個互助保障事業隨著市場經濟的發展向縱深推進的過程中，暴露出財務會計核算體系的滯后，進而出現互助保障財務會計理論體系不完善，會計主體不明確，會計核算體系陳舊等弊端。如對資金的使用規定過于粗線條，資金的籌集和發放無詳細又便于操作的規定，保障補償金的計算發放無定量標準，全國的互助保障組織甚至出現因為各地的會計核算制度的不統一，財務處理方式的不一致，造成資金統計口徑不統一，數據來源“數出多門”的困境等等。因此，急需對職工互助保障資金管理辦法進行修訂，以適應當前的需要。另外，職工互助保障資金的會計核算手段也明顯落后于時代的發展。目前全國大部分地區仍然采取手工記賬的方法，至今還沒有一套完整的互助保障資金會計使用管理軟件。

4.資金發放個人化。受人員、費用等因素限制，目前我國大部分地區的職工互助保障資金的發放均按工會層級關系由基層企業經辦人直接發放。即由上一級互助保障機構根據下級機構各類保障活動的資金上繳數據，按約定的比例計算管理費、補償金，并逐級下撥，最后由基層工會通過經辦人直接給付受益人。這種分級撥付的支出方式造成撥款環節增多，延長了互助保障資金的周轉時間。一方面，某一環節稍有疏漏或發生時間延誤，就會影響受益人及時足額的領到補償金，另一方面，互助保障的資金從一個銀行賬戶流轉到另一個銀行賬戶，造成資金滯留在銀行結算環節的時間過長，大大降低了資金的使用效率。

5.專業投資不足。我國互助保障活動還未形成全國統一法人的組織形式，各地開展的職工互助活動基本上是由當地工會組織負責管理的，其核心工作即資金的保值增值還沒有引入專業的資產管理公司進行管理。由于工會組織是一個群眾團體，自身并無豐富的資金管理人才和手段，因而在互助保障整個組織體系中缺乏現代金融產品投資理念、知識技能以及相應的風險管理能力。與此同時，受風險管理及各種行政管制的影響，互助保障資金缺乏足夠的增值渠道，致使資金回報率偏低，投資渠道不足問題十分突出。

二、加強互助保障資金規范化管理的建議

互助保障制度是我國在建設和諧社會，發展市場經濟過程中大力推行的一項社會保障內容，它發揚了中國工人階級團結互助的光榮傳統，發揮了工會組織在構建社會主義和諧社會中的積極作用。辦好職工互助保障事業，就必須加強職工互助保障資金的規范管理，切實將各類資金納入專戶，實行收支兩條線管理，落實職工互助保障財務制度和國家有關部門對互助互濟活動的監管要求。它既是工會組織維護廣大職工利益的一項基本職責，也是這項事業能否長治久安的關鍵。從我國社會保障資金這些年來的管理成敗得失來看，工會組織的職工互助保障資金管理應當遵循統一規范、收支兩條線、分賬核算和依法管理的原則。具體來講，應重點從以下方面進行改革和規范：

1.推進職工互助保障資金管理的法制化。當前，我國社會保障的法制層次低，國家立法機關制定的社會保障法律很少，尤其是作為社會保障組成部分的互助保障活動，甚至在國家行政機關制定的法規和地方性法規方面都比較缺乏。隨著上世紀90年代以來我國互助互濟事業的快速發展，職工互助保障組織的形式和規模都有了質的變化，互助保障這一“全新”的社會保障組織形式，應予單獨立法，加強監管，避免出現類似社保資金管理過程中發生的失誤和漏洞。工會組織應盡快改變互助保障法律缺乏的現狀，主動與保監會、財政部溝通，會同有關部門抓緊制定出臺職工互助保障的規章制度，如互助互濟活動管理條例，為制度建設提供法律依據。同時建立全國統一的職工互助保障資金財務管理制度體系和會計核算辦法，以此來規范相關部門及其資金管理人員的行為。確保互助保障組織在履行給付義務后，若有盈余應首先提留一定額度的準備金和公積金，剩余的才能用于分紅，保證互助保障組織擁有較為穩固的償付能力，為資金的安全運營提借助有力的司法保障，要明確互助保障資金的運用及盈余分配方式，為資金的安全運營提供有力的司法保障。

2.加快資金信息的數字化系統建設。加快信息化基礎設施的建設，提高計算機應用水平和網絡的覆蓋面，建立和完善互助保障資金管理數據體系，要設計包括各種職工互助保障的資金管理軟件、財務管理軟件、信息系統管理軟件等信息化設施。通過這些軟件的開發和利用，實現資源共享，統一管理制度，統一核算辦法，提高辦公自動化程度和效率，把職工互助保障資金管理納入信息化軌道。

3.健全職工互助保障的支付體系。職工互助保障組織必須在國有或國有控股銀行開設職工互助保障資金上繳戶(收入戶)、職工互助保障專戶(法人專戶)、救助資金支出戶，按產品的不同分賬核算，轉一戶管理為三戶管理。一方面，嚴格執行職工互助保障財務管理有關規定，各種保障計劃的收入要直接進入縣(市)工會組織專戶，取消互助保障經辦人個人周轉過渡戶。上級職工互助保障組織轉移支付的資金亦要進入專戶，實行封閉運行、封閉管理。另一方面，還要建立健全職工互助保障的支付體系，防止資金擠占、截留、挪用。有條件的地方，要盡可能實行直接通過銀行發放各種保障資金、救助資金的制度，使資金通過集中支付中心直達享受對象的個人賬戶或單位。要建立包括參加互助保障活動職工的年齡、參保種類、工作時間、工作年限、退休時間等一系列信息在內的數據庫，核實其準確性，并與上級互助保障組織的數據庫、銀行工資發放數據庫聯網，建立健全互助保障補償資金的網絡管理體系，不斷推進支付資金的規范化、制度化，形成科學的支付體系。

4.加強互助保障資金審計工作。互助保障資金種類多，收支渠道復雜，流動性大、政策性強，覆蓋面廣，涉及的對象又是具體的職工會員，加之現階段我國互助保障體系尚處在不斷建立和完善的過程中，相關的法律、法規還不健全。因此，對互助保障資金運作、使用的審計不能僅限于工會組織自身審計部門的審計，還需要引入專職的政府審計進入這一業務范疇。政府審計部門對互助保障資金的審計不但要對其真實性、合法性、合規性進行審核，還需要結合大量的審計調查，對互助保障資金運作的內部控制制度進行測試，以資金管理運營中的薄弱環節為重點，在管理上發現和揭露漏洞，提出切實可行的建議，防止資金收入不到賬、支出不到位、挪用專項資金及經辦人員截留貪污等事件的發生。

與此同時，各級工會組織的專門審計職能部門(經審會)和上一級職工互助保障組織要依據國家有關法律法規，定期或不定期地對職工互助保障資金進行檢查，加大對資金的收支、預決算以及管理的監督。對發現的問題，實行經濟處罰與追究當事人責任相結合，嚴肅處理，確保資金安全運行。

5.建立多層次的資金監管體系。要解決互助保障資金監管不到位，法規不健全，使用效率低、缺乏控制等問題，需要根據這一資金的性質，建立起全方位、多層次、多重監督機構相結合的監督管理體系。

一是從資金所有人的知情權、決策權、監督權入手，建立一個透明化的運作體系。做到信息披露經常化，定期或不定期向職工會員公告資金收支和結余情況，并接受社會對資金管理的監督，確保資金所有人的知情權。尊重廣大會員職工的意見，認真對待資金所有人的決策權。提高互助保障資金的透明度，接受職工會員的經常性監督，尤其是對事前的監管，保障資金所有人的監督權。二是互助保障主管部門(工會組織)要加強對互助保障機構、互助保障補償金發放機構、資金運營機構的監督。如在給付方面，核查其是否按照政策規定的給付條件、項目、標準和方式，按時足額、準確支付各項補償待遇，審查互助保障機構是否全面準確地執行互助保障政策。三是引入財政監督。互助保障資金本質上并不屬于財政范疇，但是運作管理部門卻是準政府機構(工會組織)，因此，從監督行政單位資金運作情況的角度看，引入財政監督十分必要。財政部門應對互助保障資金財務、會計制度執行情況進行監督，對互助保障資金的各專門賬戶及資金管理情況進行定期不定期的檢查，以掌握資金的流動狀況，確保資金不流失。與此同時，督促互助保障組織研究制定內部投資管理和風險管理辦法，加強資產負債管理，根據分配方案需要制定相匹配的資產管理策略，引進外部審計，促使內部控制與外部監督相互統一，相互促進。

6.實行DC型的資金信托制。職工互助保障組織管理機構沒有明確與工會組織分離，其管理機構通常依附于上級工會主管部門，從而形成委托結構。在下級服從上級的組織規則中，這種結構缺乏有效的制衡監督機制。目前我國企業年金已采用DC型信托制，其核心在于企業年金資產完全獨立于政府和企業，其運營按照國際慣例，嚴格實行所有權、受益權和經營權的徹底分離，分別由受托人、托管人、投資人和賬戶管理人各負其責，相互制約，按照市場規則進行投資運營。對職工互助保障資金來講，由于缺乏專業投資人才，以及受到可能的不當行政干預，更需要考慮實行這一資金委托方式。首先，在確保安全的前提下，組織由有關投資理財專家，對社會經濟領域從風險角度進行細分，確定指導性意見，釋明哪些是禁入的領域，哪些是可入的領域，哪些是互助保障資金安全領域。同時，再對互助保障資金可進入領域、安全領域的比例進行科學、合理的配置。在確保資金安全的前提下，實現必要的收益，達到安全與收益雙重價值的同步實現。因此，對互助保障資金目前的運營模式應當予以必要的修正，有必要將資金的運營從職工互助保障組織中剝離出來，在上述原則的基礎上委托專門的基金管理公司或商業銀行進行運作，以增加基金的使用效益。職工互助保障組織則專注于保障產品的開發與推廣、制度的建立與完善、資金使用的監督與指導等工作。最終達到各負其責、各盡所能、相互促進、相互掣肘的目的，以共同管理好資金，造福于廣大職工。

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