淺析韓國金融改革經驗
時間：2022-04-02 09:46:00
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一、韓國政府對危機爆發原因的總結
韓國政府認為，金融危機爆發的導火索從表象上看是國際金融投機導致了外匯儲備的短缺，但就本質而言，則是本國低效畸變的金融體系的缺陷所致。其原因是多方面的：首先，金融結構失調。例如法人組織過多地借款和投資，金融組織通過國際市場短期借款進行貸款的條款不謹慎，以及對金融和法人組織的核算和管理缺乏透明度。第二，體制轉換的不謹慎。過去30年來，政府把選擇性信用分配和延期利率的管理作為經濟發展的基本工具；對金融行業進行嚴格劃分和控制；介入銀行的內部管理嚴重傷害了其管理的自主性和自覺性。而在加速金融自由化的同時，政府并未建立管理及監督的安全網。
到1997年，一系列法人組織的破產使國家背上了沉重的不良貸款(NPLs)負擔。不良貸款占全部貸款的比率由1996年的4．1％增長到1997年的6％，再加上低效的管理、低利潤和缺乏透明度的地方性問題，使得金融部門在面臨東南亞國家的金融風暴時十分脆弱。
危機迫使政府采取了修改法規，指導金融部門結構重組和改良金融體系，增加金融部門安全等一系列的金融改革措施。
二、韓國的金融改革措施(一)修改法律和制度框架。
為實現改革目標，首先要修改法規和建立制度框架。其主導思想是實行金融結構調整，改善拘謹的規定和加速資本市場的自由化。1997年12月29日，國會通過了一攬子13項金融改革措施。其基本內容包括：加強央行的獨立性；建立獨立和中立的金融監督委員會(FSC)；放松外資擁有韓國證券業的限制。
第一，按新的韓國銀行法，央行的獨立性加強了。央行(BOK)行長在經國會商討后由總統直接任命。而且由央行行長而非經濟金融部的部長掌管最具政策制定權力的貨幣委員會。
第二，1998年4月，對銀行行使監督職能的金融監督委員會(FSC)的建立是韓國金融監管體系的一個轉折點。從1999年1月開始，由它的執行機構金融監督小組(FSS)負責監督銀行、證券公司、保險公司和商業銀行這4個組織。
第三，加強存款保險的作用。韓國存款保險公司(KDIC)在金融經濟部指導下服務于所有的金融機構。它的基金用于向遇到困難的金融機構注入資金和彌補存款損失。
第四，韓國資產管理公司(KAMCO)在金融改革的過程中起了很重要的作用。韓國資產管理公司的資金來源包括發行債券和出售購買的資產或資產擔保的證券。韓國資產管理公司基金，同韓國存款保險公司的基金一起，構成了對金融部門結構重組過程所需資金的財政支持。(二)金融部門的結構重組。
1．基本原則。(1)金融結構的重組應該盡快、全面地完成，以更快地恢復金融市場的中介職能；(2)依靠納稅人稅金的財政支持必須控制在最低水平。金融組織只有盡力降低成本和吸引國外投資重組資本才能獲得資助；(3)為防止在解救遇到困難的銀行的過程中引發信任危機，股票持有人、雇主和管理小組應該分擔相應的責任；(4)金融結構重組應該遵循透明和客觀的標準。
2.結構重組的成績。1997年底，韓國25家商業銀行中的12家因不能滿足巴塞爾協議關于資本充足比率的要求，不得不向金融監督委員會(FSC)提交自我修復計劃。金融監督委員會把他們分為三種類型："不滿意"、"基本滿意"和"滿意"。其中5家銀行的修復計劃被評為"不滿意"，并被政府關閉，其資產和負債以形式被轉移到5家收購銀行；另7家銀行將鑒于其如何完成金融監督委員會提出的修正行為被評為"基本滿意"。
韓國政府同時也加大了對非銀行金融機構(NBFIs)固有的結構問題調整的力度。
截止1999年底，已有199家金融機構被清理，80家被合并，還有68家的經營許可被暫停。
3．對金融結構重組的政府支持。原則上講，金融結構重組應該由金融機構自己提供資金，但適度注入政府基金可防止金融體系發生騷亂。同時，銀行要裁減人員和分支機構以提高勞動生產率和效益，并采取自救措施。由于管理失誤造成
的損失必須由股東和管理小組通過減少資產或替換管理人員來承擔。
在結構重組過程中，政府首先解決金融機構的不良貸款。金融監督委員會估計，截止1998年6月底韓國銀行的不良貸款為136萬億韓元。其中72．5萬億韓元為拖欠了3-6個月的"預警"性質。因此，問題嚴重的不良貸款占較小的份額。
考慮到不良貸款的數量很大，政府采用了以下措施：韓國資產管理公司(KAMCO)按市場價值用自己發行的債券而非現金向銀行購買不良貸款。政府為資產管理公司的債券擔保，并到期以現金形式支付利息。
銀行的資本重組也應用了同樣的策略。韓國存款保險公司(KDIC)用自己發行的債券而非現金支付銀行的資本費用。政府為存款保險公司的債券擔保并同意按期用現金支付利息。以上做法增加了銀行的資本充足比率。
在解決不良貸款和資本重組過程中，現金交易被控制到了最低。同時，財政支持的數量也是最低的。與此相一致，資產管理公司計劃出售所購的不良貸款，降低政府的最終負擔。同樣，存款保險公司也計劃出售其購買的銀行股權，在降低政府最終負擔的同時再次實現所購銀行的私有化。
政府還采取多種措施彌補政府基金，例如出售持有的地方銀行的股票和發行資產信用公債。
表1政府基金注入情況概述（截止1999年底）單位：萬億韓元
銀行非銀行金融機構總計
購買的不良貸款
存款支付、資本重組和損失彌補
總計17．3
27．9
45．23．2
15．6
18．820．5
43．5
64．0
(三)改良金融體系以增強金融部門的安全。
1．引進快速修正行為(PCA)體系。1998年4月，引進了以美國為標準的快速修正行為體系。在新引進的體系下，金融監督委員會被賦予權利干涉低于巴塞爾協議規定的資本充足比率的銀行轉變管理、降低資本、合并、業務轉移和由第三方獲得。
2．強化貸款分類標準和制度規定。1998年7月，政府制定了與國際準則相比更為謹慎的貸款分類標準和制度規定。從1999年底開始，貸款分類體系變得更為謹慎，以致于一些將來有還款希望的也被歸類為有問題的資產。為達到國際標準從1998年7月1日開始也嚴格了準備金制度。
表2不良貸款的界限劃定及準備金制度
分類1998年7月以前1998年7月以后
預先示警的
標準以下的
有疑問的
預計損失的拖欠3-6個月
超過6個月安全的
超過6個月不安全的
可能無法收回的拖欠1-3個月
超過3個月安全的
超過3個月不安全的
可能無法收回的
準備金制度的規定預先示警的
標準以下的
有疑問的
預計損失的
有可靠擔保的1．0％
20.0％
75．0％
100．0％
不需要2.0％
20.0％
75．0％
100．0％
不需要
注：1999年6月底，金融監督委員會采用了一種更為嚴格的貸款分類標準，它根據貸款人產生充足的未來現金流量的能力而不是以他們過去的還款能力為依據劃分貸款類別。
資料來源：金融監督委員會。
3．提高會計核算和政府稽核的標準。自1998年6月起，關于銀行持有的可出售證券的會計處理變為統一的當前市場評估標準。1999財政年度開始，金融機構包括銀行、證券公司和保險公司，都需要根據這一統一的會計標準起草金融公告。
4．修改存款保險體系。為防止韓國銀行體系在貨幣危機過程中崩潰，1997年政府調整了至2000年止所有存款的本金和利息政策。同時修改了存款人保險法。新的存款保險體系把存款分為三種類型：受保護的、2000年前暫時受保護的和不受保護的。
表3存款保障
金融機構永久性保障2000年前暫時保障不保障
銀行
存款
分期存款
退休基金
被保障的本金
信托財產海外存款
CDs
發展信托
銀行債券
1998年7月25日后購買
的再購買協議以價值為基礎的債券
1998年7月25日后買的
再購買協議
商業銀行收到的支票
有抵押的支票
CMA無抵押的支票
再購買協議
保險公司個人保險合同
公司的退休基金和退休金保險合同退休金之外的公司保險合同
1998年7月31日前簽訂的擔保保險1998年8月1日后定立的擔保保險
證券公司
存款
期貨
可選擇存款
貨幣市場基金1998年7月24日后購買的再購買協議稅收拖欠賬戶
共同存款和金融公司存款
分期存款
已收支票
信貸聯盟信貸聯盟支持的投資和存款
注：以資產為基礎的債券是一種收益以執行情況為基礎的信托工具。
5．對外匯流動和揭示的謹慎原則。1998年7月政府改變了一些規定以加強對短期外幣債務的風險管理。運用風險管理技術填補資產和負債揭示之間時間配比的差距。銀行和非銀行金融機構現在被要求按各類期限報告到期情況。另一新的規則規定流動資產和流動負債(3個月內到期的)的比率至少要達到70％。一項新的廣泛的風險管理體系規定，國家以國際信用等級為標準揭示風險。
6．信托資產。從1999年1月1日起，全面揭示信托受益人的新原則生效了。為防止由管理銀行擔保的各種可能損失，被擔保的信托賬戶為監督和核算目的而采用特殊的資產負債表。為達到資本充足的目的，此賬戶中的資產為1999年總資產的50％和2000年1月1日以后資產的100％。以上這些限制已被所有的信托賬戶采用，以保證管理和會計目標的分離。
由于以上措施的實施，韓國的金融部門已恢復穩定。現在幾乎所有韓國銀行的資本充足比率都超過了10％，超過了巴塞爾協議規定的水平。銀行數量由27家減少到17家，雇員的減少超過了1／3。
三、可借鑒的經驗
在金融市場化過程中，要加強政府監管，建立有彈性、有競爭力的金融體系是保證國民經濟資源合理配置、結構合理的基礎條件。韓國金融改革的政策導向清晰：金融機構市場化方向要堅定。中央銀行的獨立性要加強，目標不宜多，但責任必須明確。政府不宜直接介入銀行內部管理，但應建立有權威和運轉有效的金融監管機構。韓國金融監督小組(FSS)正因為其高度獨立的地位充分發揮了金融監管的作用。
政府監管的重點是采取保證金融正常運轉的系列措施，如建立社會安全網、支持結構重組。最大限度地減少不良貸款。按此重點，政府從原則界定、法律修正、機構建設、政策調整等方面進行努力。如獨立的資產管理公司(我國已建立)和存款保險公司等，對剝離不良資產，提高金融機構信用度，切實防范金融風險都是有益的。
政府監管要制度化、透明化、經常化、防患于未然，及時調整。政府對金融監管應是全方位的。監管制度要系統、嚴密、及時。如監管部門對各金融機構應有獨立的等級評定制度(我國目前對各機構只有貸款評級制度)，以反映機構的基本經營狀況，應建立各金融機構經常化信息報告制度。
堅持市場競爭機制，在清算后堅決關閉無生存能力的機構。在韓國，"銀行不會倒閉"這一長期形成的錯誤觀點通過銀行的清算已告終結。通過無生存能力銀行破產這一新原則的引入，銀行開始在以盈利為目的、自負盈虧、安全和負責的管理形式下運行。商業銀行的這一新的管理形式已大大加強了韓國金融業的整體安全和透明度。解決經濟危機時，政府對金融結構快速重組的作用至關重要。信用危機最嚴重時，市場信心極易破碎，因而，僅靠市場自發調節是不可行的。政府必須在改革過程中擔當領導作用。因而，危機中，韓國動用了相當于GDP15％的64萬億韓元的政府資金被認為是快速恢復金融體系的費用最低和解決危機最有效的方法。但是，動用政府財政支持必須充分考慮財政的承受能力，避免政府風險失控加劇金融風險，從而導致危機加劇.