建立與完善石油儲備管理的思索

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摘要：完善我國石油儲備體系，要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)；確保規(guī)模，堅持分步走和多元化儲備策略；完善管理體制和運行機制；完善石油統(tǒng)計和報告制度；多方籌資，實行稅收政策和部分商業(yè)化運作；加強國際合作。

關(guān)鍵詞：石油儲備；石油儲備體系

國際能源署(IEA)根據(jù)儲備主體的不同將石油儲備劃分為政府儲備、企業(yè)儲備和機構(gòu)儲備三種。政府儲備是指納入政府財政預(yù)算，完全由政府出資建設(shè)、采購、維護和控制的石油儲備形式，其目的主要是及時解決和平息全國性的石油供應(yīng)短缺與油價暴漲問題，具有其他儲備形式無法取代的特殊作用，因而也被稱為戰(zhàn)略儲備。企業(yè)儲備是指石油生產(chǎn)商、進口商、煉油企業(yè)、銷售企業(yè)和石油消費大戶承擔的石油儲備，它由兩部分組成：法定儲備和商業(yè)儲備。法定儲備是企業(yè)為完成法定儲備義務(wù)而在生產(chǎn)庫存基礎(chǔ)上增加的儲備量，它對于維護社會經(jīng)濟的正常運行具有重要的保障作用。商業(yè)儲備是指企業(yè)為應(yīng)對市場波動而自行建立的儲備，也是最常見的儲備模式，絕大部分國家都有。機構(gòu)儲備(又稱中介組織儲備)是由法律規(guī)定的公共或民間組織承擔的義務(wù)石油儲備，它實際上是企業(yè)義務(wù)儲備的一種變相模式。儲備機構(gòu)是一個公共法人實體，成員均為法律強制規(guī)定有儲備義務(wù)的企業(yè)，由企業(yè)共同建立儲備機構(gòu)進行專業(yè)化運作。政府儲備、企業(yè)法定儲備、機構(gòu)儲備、企業(yè)商業(yè)儲備功能各異，各司其職，相互補充，只有將它們有機組合，建立國家石油儲備體系，才能有效保障國家石油安全。

一、嚴峻的石油安全形勢要求我國盡快建立石油儲備體系

(一)石油在政治、軍事和外交關(guān)系中的地位更加突出。石油是政治、軍事和外交關(guān)系的重要籌碼?？v觀過去50年，圍繞石油資源的爭奪從來沒有停止過，許多地區(qū)沖突和戰(zhàn)爭都與石油有密切關(guān)系，石油領(lǐng)域的競爭已經(jīng)大大超出了一般商業(yè)范疇。里海地區(qū)由于其豐富的油氣資源和重要的戰(zhàn)略位置，已成為美國和俄羅斯爭奪的焦點區(qū)域。我國的南海地區(qū)本來并不存在嚴重的領(lǐng)海爭端，但自20世紀60年代后期其巨大的油氣資源潛力揭示以后，也成了周邊國家外交關(guān)系中的一個敏感問題。這充分說明，進入新的世紀，石油作為一種戰(zhàn)略資源的地位不但沒有降低，反而更加突出。

(二)國際油價在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。當代石油經(jīng)濟出現(xiàn)了新的特點，傳統(tǒng)的供需關(guān)系決定價格的理論已很難完全解釋新的情況。國際油價與供求“背道而馳”已成為常態(tài)。如，國際原油價格從1997年底開始下跌，1998年底到1999年初，歐佩克一攬子原油平均價格一舉跌破每桶10美元關(guān)口，創(chuàng)下此前12年來的歷史最低記錄。而從1999年3月以來，國際油價開始大幅回升，并在進入2000年后加速上揚，2000年第二季度，國際油價暴漲，2000年9月曾一度突破每桶38美元的重要關(guān)口。2001年這一行情又戲劇化地向谷底進發(fā)，最低跌到了每桶17美元。2003年以來，國際市場油價在均價25美元／桶的基礎(chǔ)上，總體呈現(xiàn)震蕩攀升態(tài)勢，實現(xiàn)了逐年連級跳，價格水平屢創(chuàng)新高。國際原油價格在2007年下半年更是持續(xù)攀高。近期許多分析機構(gòu)都預(yù)測，2008年原油的平均價格可能逼近甚至超過100美元。目前，國際市場原油供求基本面并不支持“天價”油價，但超高油價水平顯然已非石油供求基本面所決定，地緣政治風險、投機炒作、歐佩克限產(chǎn)政策、經(jīng)合組織國家商業(yè)石油庫存、天氣冷暖變化以及美元貶值等因素對國際油價走勢具有重大推動作用。可見，國際油價已在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。

(三)國家石油安全問題呼喚石油儲備體系。國家石油儲備是能源與經(jīng)濟安全的穩(wěn)定器。事實說明，一個國家石油安全的核心問題不在于這個國家能否生產(chǎn)石油以及能生產(chǎn)多少石油，而在于這個國家能否以合理的價格穩(wěn)定地保障石油的供應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，美國石油消費量的62％依賴進口，而日本則幾乎不生產(chǎn)一滴石油。各國的經(jīng)驗證明，建立戰(zhàn)略能源儲備是保障能源安全的必要措施。世界上主要消費國家不僅多方開辟石油生產(chǎn)、供應(yīng)基地，而且建立大量的儲備，以穩(wěn)定供求關(guān)系、平抑市場價格、應(yīng)對突發(fā)事件。20世紀90年代以來，世界主要石油消費國也相應(yīng)采取了一系列的能源政策。美國繼續(xù)力求在國際石油事務(wù)中起主導(dǎo)作用，加大對歐佩克產(chǎn)油國的壓力，同時啟用戰(zhàn)略石油儲備，加快能源多元化，減少對歐佩克的依賴。歐盟各國政府在高油價沖擊下加強了聯(lián)合行動。美國和日本曾憑借動用石油戰(zhàn)略儲備，安然度過1973年的石油危機；在本輪石油上漲行情中，日本因為儲備充足，受到的經(jīng)濟影響遠遠小于中國。我國是世界上第二大石油消費國，中國的零儲備制度使中國經(jīng)濟在最近兩年的全球能源價格飆升中吃盡了苦頭。自從我國成為石油進口國后，原油價格一路上升，使我們不得不為其進口支付越來越高的成本。在當前國際環(huán)境下，我國面臨的石油安全形勢十分嚴峻，必須建立石油儲備體系以確保我國的石油安全。

二、完善我國石油儲備體系的主要措施

(一)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。石油儲備是一項事關(guān)國家與產(chǎn)業(yè)安全，且投資巨大、選點嚴格、建設(shè)周期較長的系統(tǒng)工程。要完成這樣的工程建設(shè)，必須有法律法規(guī)作保障。中國現(xiàn)在迫切需要在石油儲備和能源安全方面立法，加快石油儲備建設(shè)和管理的法制化、規(guī)范化，使石油儲備建設(shè)的全過程有法可依。具體應(yīng)包括：戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)的中長期目標、發(fā)展規(guī)劃；政府規(guī)模和商業(yè)儲備的最低規(guī)模、緊急情況下的動用程序和規(guī)模；原油及設(shè)備的采購費、日常管理費；企業(yè)所承擔的儲備義務(wù)等。

(二)確保規(guī)模，堅持分步走和多元化儲備策略。國際能源署成員國的石油儲備標準是90天的石油凈進口量。為使戰(zhàn)略石油儲備更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，中國的石油儲備遠期目標也應(yīng)以此為標準，這就需要非常大的儲備規(guī)模。在實施過程中，應(yīng)結(jié)合我國實際情況，一是采取分步實施的辦法。先制定近期目標，在此基礎(chǔ)上制定中期和遠期儲備目標。二是加強商業(yè)儲備。鼓勵相關(guān)企業(yè)在正常的周轉(zhuǎn)庫存外建立相應(yīng)的商業(yè)儲備，作為對國家戰(zhàn)略石油儲備的重要補充，確保在石油價格動蕩變化時企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定和國家戰(zhàn)略石油供應(yīng)安全。三是在儲存方式上，應(yīng)充分考慮戰(zhàn)備安全、運輸、儲存成本等因素，采取多樣化的儲存方式，做到“三個結(jié)合”：地面儲存與地下儲存相結(jié)合，人工設(shè)施儲存與利用鹽穴、溶洞等天然地理環(huán)境儲存相結(jié)合，現(xiàn)有設(shè)施儲備與新建基地儲存相結(jié)合。四是在石油儲備基地的布局和選址上，應(yīng)合理規(guī)劃，除重點考慮地理位置優(yōu)越、交通運輸便利、運轉(zhuǎn)石油方便、有良好水域條件外，還應(yīng)考慮要有一定的戰(zhàn)略縱深度和隱蔽度，以應(yīng)對敵對勢力的戰(zhàn)略打擊和安全保密。

(三)完善管理體制和運行機制。借鑒美國、日本和德國等國經(jīng)驗，并結(jié)合我國的實際國情，本著適度集中、政企分開和機構(gòu)精干的原則，建立起由中央統(tǒng)一管理，決策層、管理層和操作層相互分離的三級管理體制。其中，決策層是國務(wù)院的能源主管部門，可設(shè)立國家石油儲備辦公室作為具體辦事機構(gòu)；管理層是國家石油儲備管理中心，是獨立核算的特別法人機構(gòu)；操作層包括政府成立的石油儲備基地公司，未來將組建的石油儲備聯(lián)盟，也包括承儲的民營企業(yè)。國家應(yīng)通過法律界定好各層次的“責、權(quán)、利”關(guān)系。

(四)完善石油統(tǒng)計和報告制度。國際能源署(IEA)和歐盟的大多數(shù)成員制定的能源安全和石油儲備的法律中，大都含有對石油經(jīng)營者定期報告石油生產(chǎn)、銷售、進出口、庫存統(tǒng)計數(shù)據(jù)的要求，報告對象或是國家統(tǒng)計部門，或是經(jīng)濟、能源主管部門，也有的是石油儲備機構(gòu)。通過信息的收集、分析，政府可以及時跟蹤和監(jiān)測石油供需形勢、市場變化，對石油儲備應(yīng)保持多大規(guī)模、應(yīng)急情況下的儲備投放等進行決策。如果石油經(jīng)營者未能如實按期報告，政府將依法采取懲罰措施。目前，我國的能源統(tǒng)計還不夠完善，特別是石油統(tǒng)計數(shù)據(jù)還不完全，不能滿足建立國家能源數(shù)據(jù)庫的需要，不利于提高決策的科學(xué)性和及時l生。在研究建立我國國家石油儲備的過程中，應(yīng)建立石油信息報告制度，完善石油統(tǒng)計。

(五)多方籌資，實行稅收政策和部分商業(yè)化運作。建立戰(zhàn)略石油儲備，達到國際能源署成員國石油儲備標準，必定要建立大型石油儲備基地，這需要巨額資金，將給政府造成沉重的經(jīng)濟負擔。同時，戰(zhàn)略石油儲備基地的維護、管理等也需要投入巨額資金，資金來源是一個難點、焦點問題。美國戰(zhàn)略石油儲備所需資金全部由聯(lián)邦財政預(yù)算包攬，在政府財政赤字日益高漲的情況下，戰(zhàn)略石油儲備所需的巨額支出已成為聯(lián)邦政府的沉重負擔，并因此制約著其戰(zhàn)略石油儲備的發(fā)展。對此，我國應(yīng)從中汲取教訓(xùn)，采取多種方式籌措資金。一是政府給予財政撥款。二是設(shè)立專門的戰(zhàn)略石油儲備稅，即對石油產(chǎn)品消費、石油及石油產(chǎn)品進口征收戰(zhàn)略石油儲備稅，用于戰(zhàn)略石油儲備設(shè)施建設(shè)、石油購買、維護和管理等。三是開辟石油期貨市場或遠期合約交易制度，加強風險分散的市場化力量。四是建立期貨儲備，如參與國際期貨市場投資，通過在期貨市場上的適度持倉影響市場價格、攤低進口成本。五是對戰(zhàn)略石油儲備設(shè)立最低保有量，在達到最低保有量后，可利用超出的庫容在國際市場進行以贏利為目的的商業(yè)運營，以減輕政府負擔，使戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)為國家整體利益服務(wù)。

(六)加強石油儲備體系建設(shè)的國際合作。石油是世界性的戰(zhàn)略產(chǎn)品，而且供求關(guān)系十分脆弱，價格波動大。而我國已經(jīng)成為石油消費和進口大國，對國際石油市場的影響越來越大。我國在建設(shè)石油儲備體系過程中，應(yīng)該加強國際合作，以增加國際石油信息的透明度，緩解全球油價的波動。首先，應(yīng)加強與國際能源署的合作。雖然我國不是國際能源署的成員，但在采購和動用石油儲備時應(yīng)與該機構(gòu)進行合作，遵循一致的石油儲備使用原則，共同應(yīng)對投機操作、恐怖主義等影響國際能源安全的重大問題?？梢越夷茉粗鞴懿块T與國際能源署的定期對話機制，互相通報各自的石油供需情況，實際儲備規(guī)模，在石油儲備動用前雙方應(yīng)交換意見。其次，應(yīng)強化東亞區(qū)域能源合作。目前，除日本和韓國外，東亞其它國家都沒有建立公共石油儲備，政府難以在石油供應(yīng)中斷時調(diào)控市場。一旦發(fā)生緊急情況，東亞大部分國家可使用的石油儲備極其有限，難以應(yīng)對石油危機，并影響區(qū)域能源安全。因此，我國應(yīng)積極參與亞洲能源合作論壇，主導(dǎo)東亞區(qū)域能源協(xié)作，協(xié)調(diào)各國石油儲備政策，共同維護能源安全。