農民工社會保障思考論文

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內容摘要：

將進城農民工納入城鎮社會保障體系，則不僅可以為農民工解決工傷、疾病、養老等現實問題，也有助于在城鄉社會保障制度體系之間建立起一個連接的通道，幫助農民完全向產業工人轉化，逐漸完善我國社會保障制度體系、最終實現城鄉一體化的社會保障制度。

關鍵詞：社會主義新農村、城市化、進城農民工、社會保障

引言：

上世紀80年代初，隨著改革的深入，城市政策的放寬，在中國的大地上出現了一個特殊的群體，進城務工的農民，而他們當時只是被當作城市的盲流，被認為是危害城市安全的不穩定因素，時而被遣返，時而被拘留。到了20世紀80年代末，才形成了大規模的區域間流動，才出現了所謂的“民工潮”。農民工這一名詞才從而被賦予一個現實的意義，進城務工的農民也在這一略帶貶義的名詞面前得到了社會的承認。從盲流到農民工這是極大的跨越，是國家政策的巨大改變，也是農民階層自身發展的重要歷程。農民工的產生與發展對城市的發展，對農村經濟的繁榮和溝通城鄉間聯系起了至關重要的作用。農民工已經成為我國勞動者向現代產業工人轉變的過渡形式，對于增加農民收入，轉移農村剩余勞動力具有越來越重要的意義。1作為城市中生存的邊緣人，城市化的主力軍，農民工的保障問題一直以來都受到各界的廣泛關注，如何建立適合的社會保障制度對于城市的可持續發展與農民工群體向工人階層完全轉變起著重要的作用。中共中央、國務院在2004年“一號文件”中明確指出:“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分，為城市創造了財富、提供了稅收。城市政府要切實把對進城農民工的職業培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費，納入正常的財政預算，已經落實的要完善政策，沒有落實的要加快落實。”,特別是“十一五”規劃建設社會主義新農村，加快城市化道路，統籌城鄉協調發展，農民工群體的社會保障更成為當前急需解決的問題，這也是構筑和諧社會的必要。本文試圖從背景現狀分析，探討進城農民工正式制度與非正式制度保障缺失的原因，從而提出新的構思建立適合的農民工保障體系，從而實現城鄉協調，構造和諧社會，加速社會主義新農村的發展。

一、農民工社會保障現狀

作為在城市里生活的“邊緣人”，農民工一直都在為城市的發展貢獻著自己的力量。面對著城里人的歧視與社會制度的不公，以及自身素質技能的限制，大部分的農民工只能干些臟、累、重、危險的活，都是些城里人不愿意干的活，而城里人所享有的工傷保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障待遇等對他們來說只是遙不可及的事情。同時，由于戶籍制度導致的城鄉二元結構，他們被城市所隔離，同時也由于自身離開生長的農村，也脫離了農村的依靠，成為社會真正的邊緣群體，成為一個特殊的階層。

（一）作為城市里的邊緣人，無法享受城里的社會保障

1、缺乏最基本的最低生活保障和失業保險

因為固有的戶籍制度，農民工，只是在職業上是屬于工人，在身份上依然是農民。中國的戶籍制度不僅是身份的劃分，而且也是等級的劃分，并且在戶籍制度的背后所維系的是一系列不同的城鄉區別制度，從而構成了中國獨特以戶籍制度為標志的城鄉二元結構基礎。對于城鎮戶口的人來說，他們可以享有城鎮最低生活保障，雖然各地最低保障金額不一，但畢竟對于享受最低生活保障的城里人來說，無論再怎么樣也可以在現行的制度下獲取最基本的生存資料。對于戶口本上標明為農民的進城農民工來說，他們只是農民，所以就自然而然地就被排除在城鎮居民最低生活保障制度之外了。對于失業，相信在人們的心目中只會是指大、中專院校學生和城鎮居民，而對于進城的農民工來說，失業似乎是與他們無關的，什么職業生涯規劃、什么再就業培訓、什么失業保險等等，無疑都是聞所未聞的。但是現實是城市的農民工工作極其不穩定，經常遇到失業，一旦失業，他們只能依靠平時的積蓄，或是通過同鄉的接濟，生活舉步維艱，在無法維系生存下，部分人也就只能離開城市，回到農村。

2、沒有完善的養老保險制度

我國《憲法》第45條明文規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物資幫助的權利。國家發展為公民享有這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”廣東、浙江、上海、成都、北京等省市雖然也探索著制定了一些針對城市里農民工的養老保險制度，但收效甚微，參保人數只占城市農民工極少部分。城里的農民工以中青年為主，而他們的老年將面臨著社會保障的缺失，這是與法律、與社會的價值取向所違背的現實。

3、工傷、醫療保險不健全

農民工工傷無法得到賠償往往成為新聞媒體的焦點之一，農民工因為工作的流動性大，即使是在有的地方出臺政策要辦理工傷保險下，用工單位往往也不為其辦理相關的工傷保險，真正辦理工傷保險的農民工不到3%。農民工即使是青壯年，生病也是在所難免的，而參加醫療保險的人少之又少。大部分的農民工在生病時仗著自己還年輕就硬挺過去，也有部分人因病而致貧。

4、子女教育待遇不公平

針對農民工子女受教育的問題不知被提了多少次，但現在還依然存在著。農民工子女教育上的不平等待遇，面對這與自己同齡的城里的孩子享受9年義務教育，多少農民工子女露出了無奈與羨慕，在城里的農民工子女只能選擇有限的農民工子弟學校，或者繳上巨額的捐助費才能與城里的孩子一起上學。據2001年9月對北京市豐臺區的調查，民工子女進公辦學校的不到1/6，85%以上是到民辦簡易學校。2

5、就業無保障，用工不規范

總理為農民工討薪，這當年新聞媒體聚集的焦點，就反映了在農民工用工上極不規范，往往用人單位與農民工并不簽訂用工合同，或者故意拖欠工資，讓辛苦了一年的農民工們在返鄉之前落空了希望，只能走上漫漫的討薪之路。農民工因為超長時間的連續工作而累死在崗位上的時間也屢見不鮮。

6、住房政策限制，無法享受經濟適用房

城里的用地、住房緊張，許多城市居民尚未有住房，所以在住房福利方面政策制定者們只是關注于城鎮居民，絲毫未考慮到在城市里生存的農民工們。城里人有住房公積金，可以享受到住房補貼，還可以買到經濟適用房，而農民工只能望“房”興嘆了。

（二）是農民向產業工人的過渡，自己離開農地，在追求自身的發展過程中也游離于農村社會保障之外

1、失去家庭保障

對于農民來說，家庭就是他們保障的根本，中國二元結構造就了農村的保障體系的不完善，家庭保障還是最重要的保障形式，承擔著農民的基本社會保障功能。土地就是農民家庭保障的最根本元素，而離開了耕作的土地的農民工，放棄了土地的收益，也同時失去了家庭保障這一基本的保護屏障。他們如果要在城里生活，失業、傷病、養老都只能依靠自己打工所得，而他們所離開的家，也只是在他們離開城市回到農村后才能提供保護。

2、喪失農村保障制度的庇護

農村保障中的養老保險、合作醫療制度、五保戶制度、救濟制度，也因為農民工離開生長的地方而失去它們對農民工保障的功能。現行的農村保障制度是以區域所劃分的，區域不同所享受的福利也不盡相同，而以戶籍劃分的城鄉保障分化更是嚴重，農民工脫離了農村的土地，也代表農村保障制度對城里生活的他們喪失了保護。

二、農民工社會保障缺失的成因

（一）制度因素

我國計劃經濟時代形成的城鄉社會二元結構是農民工社會保障缺失的根本原因。而其中的制度因素則是原因的根本，正是戶籍制度、就業制度、組織制度等等制度因素把農民工排除在城市之外，讓他們職業與身份分離，作為城市的邊緣人，淪為城市里的二等公民,也讓他們遠離社會保障的庇護。

1、戶籍制度

城市農民工面臨的首要的也是最重要的正式規則障礙就是源于計劃經濟下的戶籍管理制度。1958年國家頒布的《中華人民共和國戶口管理條例》，將中國公民劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩大類，在城鄉之間筑起了近半個世紀的壁壘，從根本上造成了城鄉二元結構的斷裂，阻礙了人員、資本的自由流動，同時也造成了今天城市農民工“身份”和“職業”的尷尬。一方面，城市的發展需要作為工人的他們流汗流血做出貢獻；另一方面，城市又以他們的“身份”為由提高他們的交易成本，設置包括就業制度、教育制度、社會保障制度等種種制度障礙，限制他們個人發展，剝奪他們公平競爭的自由。

2、就業制度

在就業方面，農民工一直以來總是利益的被侵害者，各大中城市制定一系列不同的政策針對農民工用工問題與城里工人用工問題，更常見的是“騰籠換鳥”政策，農民工只能從事最臟、最累、最苦、最危險的活。如上海、北京等城市就出臺了一些條例限制農民工從事的職業。“同工不同酬，同工不同權”，即使在城市農民工獲準進入的領域，他們仍然低人一等，在薪酬和權益保障方面受到不公待遇。

3、土地制度

土地是農民的根本，在現行的土地制度下，農民只是具有土地的占有權，并未有所有權，所以不能完全處分自己所占有的土地。在大量的農村勞動力轉移進入城市，而土地的所有權一直還是歸集體所有，農民在土地產權上并未獲得利益，他不能出讓、抵押自己占有的土地。產權制度上的缺失也成為農民轉為完全產業工人的一個桎梏。

4、組織制度

在市場經濟條件下，以出賣自己勞動力而生存的農民工一直處于弱勢群體的地位，這里很重要的因素就是沒有形成組織，還一直被排除在工會組織之外。作為戰后托洛茨基運動和第四國際的領導人厄奈斯特·曼德爾曾經說過,組織之于工人階級的意義，猶如刀劍之于貴族和金錢之于資產階級。沒有組織的庇護，零散的農民工在資本面前就成為微不足道的生物了，在與企業、政府的博弈當中只能屈服。不過2004年中華總工會已明確通知提出要把農民工納入到當地工會。

（二）非制度因素

1、缺乏足夠的認識，歧視農民工

從經濟學來看，一個人在勞動力市場上的價值應當取決于影響其邊際生產率的所有供求因素，當與生產率與無關的因素在勞動力市場上取得了正的或負的價值時，就可以認為在勞動力市場上存在歧視。在我國長期封建統治下形成的小農意識與官本位的官文化下，以及建國后實行的計劃經濟而造成的城鄉對立思想，農民一直都被視為貧賤的代表。當社會經濟發展，城市化加速，農村的勞動力向城市轉移時，作為城里的居民階層還依舊保持著高高在上的姿態面對涌入的農民工，認為農民工只是作為盲流而存在，認為他們搶走了城里居民的飯碗，還帶來城市里不安定的因素。在建國后的五十多年里實行的一系列政策都是以城鎮為中心，以城鎮的發展、工業的發展為根本，“三農問題”只是在近些年變得越來越尖銳，變成了社會的一個頑疾，才被中央所重視。

2、農民工自身素質的相對低下

我國建國后實行的重工業優先發展戰略，農村輔助城市發展戰略，通過價格剪刀差從農村獲取大量資金，而同時只注重城市的各種保障制度的建立，把社會保障的包袱扔給了農村自解決。農村沒有積累資金，無法發展教育、醫療、社會保障等等事業，從而也導致了農村人口受教育水平低，素質技能低下的窘況。當農村的勞動力向城市轉移時，由于自身素質技能的低下，在很多領域下無法與城市居民進行競爭，同時對社會保障制度缺乏認識，往往國家或地方出臺了政策，而無法領悟，還是用小農意識進行思考，自行放棄社會保障的庇護，像在廣州、深圳等地，出臺了關于農民工工傷保險政策，但由于企業和農民工自身的抵制，參保率還是很低。

3、資金的短缺

資金問題也是農民工社會保障遲遲沒有提上日程的客觀原因之一。近幾年，國家和政府集中精力與財力加強城鎮社會保障改革與建設，以確保經濟體制改革的順利進行，但是城鎮職工養老保險、失業保險等又陷入資金困境。2002年基本養老保險收不抵支348億元，3加上基本養老保險歷史欠賬，以及日益老齡化的影響，養老保險面臨巨大的資金問題。當城鎮社會保障制度運行受到資金限制時，若再將龐大的農民工群體考慮在制度范圍內，必然要面臨更為嚴重的資金困難。

三、盡快建立適合的農民工社會保障體系的必要性

1、社會主義社會保障價值取向的需要

“共產黨人同其他無產階級政黨不同的地方只是：一方面，在各國無產者的斗爭中，共產黨人強調和堅持整個無產階級的不分民族的共同利益；另一方面，在無產階級和資產階級的斗爭所經的各個發展階段上，共產黨人始終代表整個運動的利益。”4社會主義制度下的農民工也是無產階級的一個重要組成部分，要實踐“三個代表”重要思想，切實保護全體公民的利益才是作為共產黨人的根本，也是中國社會保障制度建立的根本價值。在“十一五”規劃中，中央就明確提出了“逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，依法保障進城務工人員的權益”，這也體現了社會主義社會保障制度以追求公平為最終目標的價值取向。建立城鄉統一的一元化的社會保障制度，這是我國社會保障制度改革的長期目標。把農民工納入社會保障體系是必要的。從長遠來看，既能減少未來社會保障制度改革的阻力與成本，又不會扭曲邁向城鄉一元化社會保障目標的路徑。

2、城市化穩定持續發展，構筑和諧社會的需要

按照工業化與城市化理論，在工業化取得進展的同時，轉移出農業人口流向城市，從而使城市人口比例提高。那么所謂的城市化就是在工業化基礎上人口不斷向城市集中，從而造成城市人口比重不斷上升的過程。改革開放以來雖然我國城市化進程不斷加快，但與發達國家仍有很大的差距。城市化的滯后也帶來了很多問題，如城鄉形不成經濟互補，農村發展緩慢，農民收入低與增長乏力，就業壓力大等等。在推進城市化快速發展過程中，農民工已經成為一股非常重要的力量，特別是部分行業如建筑、服務業農民工已經占到80%以上，他們為城市化做出了巨大貢獻。而提高城市化水平，保持城市穩定持續發展的一個很重要的措施就是把農民工納入社會保障體系，讓他們有穩定的自我發展的道路。同時，把農民工納入社會保障體系，給予農民工正當的社會認可和人文關懷，不僅有利于兼顧經濟效率與社會公平，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護社會的穩定運行，這也是構筑和諧社會的關鍵之一。

3、建設社會主義新農村的需要

全面建設小康社會，建設社會主義新農村，就不得不考慮農村勞動力的轉移問題。農民工作為農村勞動力向城市轉移的重要形式，他們關系著社會主義新農村建設的成敗。“三農問題”是目前我國改革中最棘手也是最急需解決的問題之一。農村經濟增長緩慢，農民收入低，而進城農民工是作為農民收入增長補充的新發展形式，對于穩定推進農村改革，增加農民收入，有著重大作用。農民工希望在城市通過非農產業勞動增加收入，正因為如此他們與城鎮居民一樣也面臨失業、工傷、職業病等相同的風險。如果沒有建立與其風險相適應的農民工社會保障制度，迫于生計，進城農民工就無法擺脫對土地的眷戀，目前，農民工在城市務工而又保留農村土地，這是農民工作為現實的、理性的選擇。5在現行的制度下，作為市場化的“經濟人”，這種安排可以實現了他們自身收入的最大化和風險的最小化。農民工在城市從事非農業生產經營活動可以獲得較務農更高的收入，在每個人都擁有一份土地的情形下，農業的規模化、機械化和現代化將會遙遙無期。從長遠角度看，不利于“三農”問題的解決，建立農民工社會保障是必需的。

4、實現現代化，農民向產業工人轉化的需要

社會的發展，是由農業文明發展到工業文明的，再進而達到現代化程度，農民最終也將會消失在城市化進程中，或以城市里產業工人形式或以農業產業工人形式而存在。農民工具有身份上的二重性，作為一個過渡性的階層，同時也是農民向產業工人轉化的一個重要形式，并不妨礙其向產業工人的最終轉化。對于工業社會，因為社會分工愈加精細，家庭保障功能愈加弱化，擁有勞動力所有權的工人，只能依靠社會提供保障功能。所以建立農民工的社會保障制度也是農民向產業工人轉化的重要保障措施。

四、社會主義新農村戰略下的農民工社會保障的新思考

建設社會主義新農村，建立起城鄉一體化的社會保障制度是我國社會保障制度建設的長遠目標，也是全面建設小康社會的需要。應當承認，就目前的條件而論，實現這一目標尚有很大的困難。但是，首先將進城農民工納入城鎮社會保障體系，則不僅可以為農民工解決工傷、疾病、養老等現實問題，也有助于在城鄉社會保障制度體系之間建立起一個連接的通道，幫助農民完全向產業工人轉化，逐漸完善我國社會保障制度體系、最終實現城鄉一體化的社會保障制度。

1、建立中央統籌的養老保險制度

養老保險經費由國家、企業(雇主)和個人共同負擔，其中所指的國家是由地方政府來代表。地方政府雖然必須服從國家的政治目標，但現實的財力約束使它不得不考慮當地經濟利益，產生地方本位主義，出現“經濟人”行為，從而把農民工養老保險部分以各種借口取消。而企業，想依靠他們的良知繳納保險費也是不現實的。所以必須實行全國統籌，辦理統一的農民工養老保險賬戶，一旦離開，賬戶也隨人走，接受地區的社保部門也不難辦理轉移手續。這樣就可以避免地方、企業的規避行為發生。養老保險可以降低門檻，擴大覆蓋面。養老保險的異地轉移問題，可以采取全國聯網的方式，通過商業保險等渠道，實現農民工養老保險的發放。

2、用工地要建立起強制的工傷保險制度

農民工主要從事的是臟、累、重、危險的工作，工作環境極其惡劣，面對著存在的較高的工傷危險，建立起工傷保險制度是最急需的。而報道中常見到農民工因為沒有工傷保險，在負工傷時又很難得到雇主賠償的事件，因為當事故發生后，用人單位常常以其所謂的“經濟人”理念想規避其承擔的責任，所以就必須建立起強制的工傷保險制度，用人單位在用工的同時一定要為農民工繳納工傷保險。建立針對農民工的工傷賠償機制后也可督促用工單位改善工作環境，減少農民工的工傷危險。

3、建立大病統籌醫療制度

對于農民工來說，患病是不可避免的事實。往往許多農民工在患病的時候，因為沒錢治病導致身體狀況惡化無法工作，失去經濟來源從而陷入貧困。特別是在大病面前，農民工更是只能聽天由命。為了降低農民工的生存風險，建立大病統籌制度必要的。籌資機制可以由個人繳費與地方財政共同出資。凡參加大病醫療費用統籌的農民工均可持大病治療卡到指定醫院接受治療。

4、建立最低生活保障制度

建立最低生活保障制度，可以降低農民工失業帶來的風險。最低生活保障制度的建立，使農民工感受到有生存的保障，從而對農村勞動力轉移，農村土地的流轉，以及社會和諧都有重要的意義。較好的做法是可由政府管理部門實施、建立“公共勞動”式的流動人口最低生活保障體制，使城市農民工在短暫失業之時，能通過公共勞動維持最低的生活水平。6

5、加快戶籍制度改革，推進平等、規范的就業制度

要想真正解決農民工的社會保障問題，最終的解決方式還是使其真正融入其所在就業生活的城市，打破現有的城鄉二元結構限制。舊有的戶籍制度一直是阻礙農民工真正融入所在城市的根本所在，正因為戶籍的劃分，使得農民工無法享受到和城市居民平等的財產權、教育權、勞動權、社會福利保障權等等。因此，要加快戶籍制度改革，是農民工能夠突破戶籍制度障礙，實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變。可以建立以職業確定身份，記載有居住地、財產的登記性質制度和城鄉人口有序流動機制，逐漸取消農民進城落戶的限制，從而變更農民工身份，理所當然將其納入城市社會保障系統。城市的就業政策上也應消除對城鄉居民不平等的待遇，取消對農民工市場準入的門檻，給予農民工平等的用工機會，同時要加強對規范用工的監督，強制用人單位與農民工簽訂用工合同。

6、擴大工會組織的影響，發揮工會作用

團結才有力量，只有工會吸納農民工加入，才能形成一個階級的力量。以工會出面，用聯合的勞動力所有權與資本進行談判，提高與企業、雇主談判的籌碼，實現自身的權利，維護自身的發展。這也是提高農民工社會地位，實現與提升自身價值，完全轉化為工人的有效手段。

參考文獻：

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鄉村研