減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策剖析

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內(nèi)容摘要：農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實(shí)施過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府、農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進(jìn)"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實(shí)征收不可操作、只給政策基層無(wú)法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再?zèng)Q策應(yīng)該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制、構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制。

關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價(jià)值評(píng)估；公共財(cái)政；制度變遷

當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重是"三農(nóng)"問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個(gè)沉重的問題，因而到了必須深入認(rèn)識(shí)，并需要從體制改革入手著重解決的一個(gè)重中之中的問題。黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項(xiàng)公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對(duì)這項(xiàng)公共政策進(jìn)行初始制度分析。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問題"的歷史背景

認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必先認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的歷史背景。

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定

"農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個(gè)中性詞，它是指農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在自身進(jìn)行消費(fèi)和投資之外，向國(guó)家、集體和社會(huì)無(wú)償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、實(shí)物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題和政治問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個(gè)"問題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展時(shí)，才成為了"問題"。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國(guó)家、集體和社會(huì)有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對(duì)應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過(guò)不合理的價(jià)格因素，主要通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。

顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個(gè)部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費(fèi)，"五統(tǒng)"是指計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)以及村干部提留費(fèi)；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種"三亂"，即各種針對(duì)農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負(fù)擔(dān)，"三亂"則屬于非法負(fù)擔(dān)。

（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"負(fù)擔(dān)"的歷史階段

農(nóng)民負(fù)擔(dān)真正成為農(nóng)民的"負(fù)擔(dān)"主要經(jīng)歷了兩個(gè)歷史時(shí)期：

1．第一個(gè)歷史時(shí)期（1978--1994年）

從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個(gè)"一號(hào)文件"針對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的狀況進(jìn)行的重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一改革推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是通過(guò)包產(chǎn)到戶（后來(lái)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)然就不會(huì)成為"問題"了。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到城市中去，全面推進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個(gè)"承包"了得。全面改革的進(jìn)行，標(biāo)志著農(nóng)村改革不再是改革的重點(diǎn)，中國(guó)決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國(guó)有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步出現(xiàn)了問題。1985年我國(guó)農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國(guó)家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國(guó)務(wù)院決定實(shí)行"劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干"的新財(cái)政體制，這一"分灶吃飯"的財(cái)政包干政策，在各級(jí)政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨(dú)立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強(qiáng)烈要求；此時(shí)，那些擁有國(guó)家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。

1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施。中共中央、國(guó)務(wù)院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，明確指出引導(dǎo)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因在于各級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閿偱珊褪召M(fèi)主要是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。然而，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未因此減下來(lái)，隨著城市改革的擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)體制在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價(jià)格逐步放開，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。

90年代初開始的農(nóng)村各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)，使農(nóng)民背上了沉重的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增重之時(shí)，也是政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策及法規(guī)不斷出臺(tái)之時(shí)：1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》出臺(tái)；1991年《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》下發(fā)；1992年國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)和勞務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》下發(fā)。這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策是同時(shí)進(jìn)行的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也與政策俱增。

2．第二個(gè)歷史時(shí)期（1994年--今）

農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入第二個(gè)歷史時(shí)期的標(biāo)志是1994年進(jìn)行的分稅制改革。

1993年12月25日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開始實(shí)現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從20世紀(jì)90年代開始暴露出一系列嚴(yán)重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財(cái)政狀況有句俗語(yǔ)概括為："中央財(cái)政很好過(guò)，省級(jí)財(cái)政也好過(guò)，地市財(cái)政也能過(guò)，縣鄉(xiāng)財(cái)政沒法過(guò)。"分稅后，稅費(fèi)征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財(cái)政較為充足，而縣鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。要維護(hù)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)節(jié)節(jié)攀升。

從2000年開始，中央在16個(gè)省市實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其目的是通過(guò)將稅費(fèi)合一，成為正稅，正稅之外再無(wú)費(fèi)，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時(shí)也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費(fèi)。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級(jí)直接向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，另一方面減少了政策外財(cái)力，鄉(xiāng)村財(cái)政收入迅速減少。稅費(fèi)改革止住了亂收費(fèi)，但是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)卻日益嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見肘，如何維護(hù)農(nóng)村政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運(yùn)行，都成了問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來(lái)中央的第六個(gè)一號(hào)文件。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，能否取得減輕負(fù)擔(dān)的后果，需要解決的問題很多。

二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容

（一）控制并減少農(nóng)民稅賦

1．控制"三亂"

俗話說(shuō)"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）重、三稅（各種收費(fèi)）是個(gè)無(wú)底洞"。控制亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開放后政府的一項(xiàng)重要的任務(wù)。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》指出上級(jí)機(jī)關(guān)和單位，下達(dá)的名目繁多的各種派款收費(fèi)的決定，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此需要做到：嚴(yán)加控制"集資"、"贊助"、"捐獻(xiàn)"等活動(dòng)，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)；各級(jí)行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費(fèi)、交通工具購(gòu)置費(fèi)、服裝費(fèi)。這一《通知》的目的是要控制上級(jí)政府和部門的各種"三亂"（亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻(xiàn)。

1990年2月3日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，進(jìn)一步明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例一般應(yīng)控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)定了一個(gè)"高壓線"，所有的攤派、收費(fèi)和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴(yán)厲的詞語(yǔ)要求自覺防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。

1991年12月7日，國(guó)務(wù)院將農(nóng)民負(fù)擔(dān)通過(guò)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)的形式確定下來(lái)了。國(guó)務(wù)院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應(yīng)該交的費(fèi)用，也就從正面排除了非此收費(fèi)就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。

1993年3月19日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)必須嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用的各種攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級(jí)政府或哪一個(gè)部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進(jìn)行清理。

1994年中央實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國(guó)務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》強(qiáng)調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過(guò)虛報(bào)農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，因此要堅(jiān)決把農(nóng)民承擔(dān)的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和勞務(wù)全面控制在國(guó)家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴(yán)禁面向農(nóng)村的亂收費(fèi)、亂集資、亂漲價(jià)、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。之后，又有中共中央1998年10月通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，也一再提出制止"三亂"。

2000年中央開始在一些省份試行農(nóng)村稅費(fèi)改革，即并費(fèi)入稅，稅外無(wú)費(fèi)。全面禁止一切稅外之費(fèi)。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。

2．穩(wěn)定正稅

農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長(zhǎng)期以來(lái)保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來(lái)一直沒有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實(shí)征收。從各地政策執(zhí)行情況來(lái)看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負(fù)擔(dān)不在正稅上，因?yàn)檎愊鄬?duì)來(lái)說(shuō)比較輕而穩(wěn)定。

（二）確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)

改革開放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務(wù)和積累工越來(lái)越成為負(fù)擔(dān)的時(shí)候，1991年國(guó)務(wù)院下發(fā)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動(dòng)積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林。

（三）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重中之重，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會(huì)以后，每一次黨的全國(guó)代表大會(huì)的文件決議都要提到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員問題。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》開始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過(guò)多的也應(yīng)精簡(jiǎn)。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，無(wú)不要求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對(duì)于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員畢竟是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是我國(guó)改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個(gè)角度去精簡(jiǎn)，現(xiàn)在看來(lái)，是無(wú)法達(dá)到目的的。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財(cái)政措施。中央實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以來(lái)，特別是部分試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革以來(lái)，中央政財(cái)拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來(lái)解決因稅費(fèi)改革，帶來(lái)農(nóng)村稅費(fèi)減少而引發(fā)的財(cái)政缺口。

（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費(fèi)

中共中央、國(guó)務(wù)院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就開始要求："農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實(shí)事，講實(shí)效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風(fēng)再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)前的中心任務(wù)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)不合時(shí)宜，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對(duì)這些錯(cuò)誤思想，1996年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中指出："嚴(yán)禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。各級(jí)政府和部門在農(nóng)村開展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評(píng)比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。"1998年中辦和國(guó)辦《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》基本重復(fù)了上述規(guī)定。2000年實(shí)行的稅費(fèi)改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費(fèi)不得超過(guò)15元。

三、對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的價(jià)值評(píng)估

（一）對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策實(shí)施過(guò)程的評(píng)估

1．農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行

農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)低于農(nóng)業(yè)收入的增長(zhǎng)。這一時(shí)期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不成為問題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)12%，農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均增長(zhǎng)9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時(shí)期，雖然沒有出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問題，但黨中央和國(guó)務(wù)院早在1985年就開始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，這對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的預(yù)防起到了效果，加上改革開放以來(lái)的5個(gè)"一號(hào)文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

1988年至1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在高位上運(yùn)轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個(gè)百分點(diǎn)；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負(fù)擔(dān)增速7.4個(gè)百分點(diǎn)。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進(jìn)改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實(shí)施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)復(fù)歸，造成農(nóng)民收入增長(zhǎng)的大幅回落，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)性支出增幅明顯高于收入增長(zhǎng)幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟(jì)上做出了很大的貢獻(xiàn)。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由此走向高峰。

1992年至1994年前后雖然只有兩年時(shí)間，但這兩年是黨中央和國(guó)務(wù)院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國(guó)務(wù)院公布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，1992年開始全面推行。1993年政府對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格的比例控制，明令取消了中央國(guó)家機(jī)關(guān)37項(xiàng)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)、集資和基金項(xiàng)目以及43項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，糾正了10種錯(cuò)誤的收費(fèi)方法。當(dāng)年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)額出現(xiàn)絕對(duì)數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就止住了迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

但是，從1994后開始實(shí)施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力太大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈不可避免。1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)便以高出收入12.6個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度反彈，1995年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出仍在高位運(yùn)行。反彈的力度越大，黨中央和國(guó)務(wù)院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步作出了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》后，負(fù)擔(dān)又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復(fù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)和減輕更替進(jìn)行，減輕負(fù)擔(dān)的政策在不斷地采取、不斷地出臺(tái)。雖然，這些政策對(duì)于壓制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺(tái)政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本。政策出臺(tái)得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。

2．農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府

自1985年以來(lái)，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的主要源頭在政府自身。中共中央、國(guó)務(wù)院減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的最早的一個(gè)文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就指出了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重"主要責(zé)任在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)派款收費(fèi)的決定，是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。"為此，中共中央、國(guó)務(wù)院責(zé)成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)同志出面主持，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題進(jìn)行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實(shí)加以解決。1990年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對(duì)''''三亂''''的危害性認(rèn)識(shí)不足，管理不嚴(yán)，清理整頓態(tài)度不堅(jiān)決，措施不得力，致使問題長(zhǎng)期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)及罰款等方面的許多文件來(lái)自中央國(guó)家機(jī)關(guān)和省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。"

由此可見，政府早就看清了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭在政府本身，主要來(lái)自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國(guó)務(wù)院也就把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責(zé)成其主要黨政領(lǐng)導(dǎo)主持這項(xiàng)工作，要求有關(guān)部門第一把手負(fù)責(zé)，立即行動(dòng)起來(lái)，把涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件清理完畢，作出表率。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)增是上級(jí)政府，減亦靠上級(jí)政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對(duì)于下面各個(gè)層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在總量上就會(huì)有所減少。而一旦壓力場(chǎng)消失了，減少的負(fù)擔(dān)迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)靠政府自覺是何等脆弱的機(jī)制！這么多年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在中央的三令五申中，不斷地冒進(jìn)，問題日益嚴(yán)重，就說(shuō)明了這一政策實(shí)施中的治理模式出了問題。在這一治理的過(guò)程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對(duì)等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達(dá)主體，因此，增負(fù)和減負(fù)的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說(shuō)，各級(jí)政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時(shí)候，政府自利的偏好就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。

3．農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化

80年初開始實(shí)行的農(nóng)村體制改革，主要實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其核心就是"交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當(dāng)初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對(duì)應(yīng)的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上不存在了，而計(jì)劃體制下的政府萬(wàn)能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實(shí)并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式相對(duì)應(yīng)的土地所有制形式，成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要的載體。正是因?yàn)檎蜞l(xiāng)村實(shí)現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個(gè)事實(shí)上并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實(shí)際上沿用了''''三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導(dǎo)致了一些過(guò)時(shí)不合理的事情合法化。從運(yùn)行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實(shí)相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致了稅、租、費(fèi)分配關(guān)系的紊亂，同時(shí)為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了可能，是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）