農民集中居住研究論文

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我國是一個人地關系非常緊張的國家，耕地保護形勢極其嚴峻，但同時土地的粗放利用卻非常突出，尤其是在廣大農村，村鎮建設規模迅速擴張，村鎮布局分散，宅基地占地、使用無序等閑置浪費土地現象非常嚴重。為了解決這一問題，各地政府嘗試采用各種不同的措施，最近在很多省份出現了一項名為“農民集中居住”的政府推進工程，并得到了許多地方政府的推崇，推進速度很快。

一、農民集中居住的發展現狀――以江蘇為例

所謂“農民集中居住”，簡單地說，就是把住在自然村的農民集中到小區居住。近年來，在北京、上海、江蘇、浙江、四川、.山東等省份的一些縣市，當地政府開始進行引導“農民集中居住”的探索。其中，江蘇省的做法最具有代表性。

在江蘇，“農民集中居住”作為經濟發達地區基層政府的分散性做法，可以追溯到2l世紀初。大約在2001年前后，在蘇州、無錫等地的富裕鄉鎮出現了一些小規模的“農民集中居住”試驗。那時正是蘇南地區工業化的高速發展階段，中青年農民大多進廠做工或經商，一些自然村人口絕對減少，變成“空心村”。當地基層政府便開始嘗試把一些人口較少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建設公寓型農民小區。這樣做，既改善了農村居住環境，也提高了農村投資效率，在當時被稱為“居住向社區集中”。然而，這本來是基于經濟發展的務實舉措，于有意無意之間，在江蘇漸次升級為全局性做法。

2003年7月，江蘇省委召開十屆五次會議，提出“兩個率先”（即率先全面建成小康社會、率先基本實現現代化），決定“到2010年左右，全面建成更高水平的小康社會；到2020年左右總體上基本實現現代化”。此后，蘇南地區被賦予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社會，2012年前基本實現現代化。該地區城市化步伐大大加快，工業用地倍顯緊張。

如此情勢下，江陰市新橋鎮“農村三集中”被發掘成為集約用地的典型。概括來說，新橋鎮的“農村三集中”，就是把全鎮19.3平方公里分為三大功能區－－7平方公里的工業園區，7平方公里的生態農業區，5.3平方公里的居住商貿區。工業全部集中到園區，農民集中到鎮區居住，農地由當地企業搞規模經營－－是為“農村三集中”的原型。其中，“農民集中居住”是重要的組成部分。農民集中居住后，原有的村莊宅基地、空閑地等屬于集體建設用地，不必經過審批就可直接用于工業建設，這對“用地饑渴”的基層政府來說，無異于一場“及時雨”。

由此，基層自發的試驗被當作“統籌城鄉規劃”的先進之舉，一時為全省各地效仿。2004年以來，其與“工業向園區集中”、“農田向規模經營集中”一起，被蘇南一些縣市概括為“農村三集中”。據江蘇省委農工辦有關人士介紹，后來為了“避免外界誤解”，不再提“農田向規模經營集中”，而把“農村三集中”改為“工業向園區集中、農民向城市集中、居住向社區集中”。2005年10月后，中共中央提出“建設社會主義新農村”。這是一項長期任務，但在江蘇省，“農村三集中”也順勢成為“新農村建設”的典范－－因為農民集中到小區居住后，環境衛生有了較大改善，正符合“社會主義新農村”十六字方針中“村容整潔”的要求。當年11月底，江蘇召開大型全省城鄉建設工作會議，要求三年內實現“城鄉規劃全覆蓋”，并把“農民居住集中”當作村莊建設的“重要導向”，“積極穩步推進農村三集中”。2006年2月，負責全省村鎮規劃和建設的江蘇省建設廳消息稱，“全省鎮村布局規劃編制”已初步完成。據此規劃，在未來20～25年內，全省目前約25萬個自然村將逐步撤并為4萬多個“規劃居住點”。江蘇省現有1.7萬個行政村，平均每個行政村有14.7個自然村。按照江蘇省有關部門的鎮村布局規劃要求，每個行政村原則上規劃建設兩個集中居住點。如果依照此標準執行，每個行政村至少要撤并12個自然村，撤并比例高達81.6%。這意味著未來20多年中，由于行政性推動，江蘇省絕大多數農民勢必舉家搬遷。

二、“農民集中居住”中存在的問題

作為一項如此巨大的政府推進工程，農民集中居住涉及到國家、地方政府和被拆遷農民三者的切身利益。但是，在實施的過程中，地方政府往往僅從自身的利益考慮，以簡單行政命令代替國家相關法律規定，沒有充分考慮農民的意愿，造成很多嚴重隱患。具體來說，有以下幾大問題：

（一）強制推進集中居住是對農民土地財產權的嚴重侵害，違背了國家相關法律規定

農村宅基地是指農村集體經濟組織為滿足本集體經濟組織內的生活需要和從事家庭副業生產的需要而分配給農民家庭使用的住宅用地及附屬用地（陳佳等，2006）。雖然我國法律規定農村宅基地所有權的主體為農村集體經濟組織，但是農村宅基地的繼承、轉讓和抵押已經是一個在實踐中不斷發生著的客觀事實。長久以來，在民間就一直有宅基地繼承的傳統，因此廣大農民早已習慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財產。事實上，國家也正通過相關法律的制定來進一步保障包括宅基地在內的農民土地財產權利。然而，在推進農民集中居住的過程中，某些地方政府不顧國家相關法律規定，僅僅通過支付房屋拆遷補償的方式就無償收回農民的宅基地，造成對農民土地財產權的嚴重侵害。

（二）強制推進集中居住折射出地方政府在新農村建設規劃中存在的若干不良傾向

國家提出建設“社會主義新農村”已有一年有余，雖然取得了很大進展，但是在制定新農村建設規劃中，一些地方出現很多不良傾向，比如以村容規劃代替新農村建設規劃，在內容上忽視發展生產；以城市住宅小區規劃代替農家群落規劃，忽視了庭院經濟和民族風俗特點；以政府官員的意圖代替村民自愿，忽視農戶的家庭支出能力；關注宅基地整理后的土地開發，忽視原有宅基地和承包地農戶的產權和承包經營權。這些傾向集中反映出規劃者農村基本經濟政策觀念的淡薄。而目前某些地方出現的“農民集中居住”工程正是這一趨勢的典型代表。它反映出一些地方領導在新農村建設規劃中，搬用城市規劃的方法和程序搞農村建設規劃，搬用城市居民小區的圖紙搞農村民宅建設，嚴重脫離農村實際，造成很多地方“有新房無新村，有新村無新貌”的不良后果。

（三）強制推進集中居住違背了經濟發展的一般規律，對地方經濟的可持續發展埋下隱患

農民集中居住最初是一些地方基層政府的自發試驗，主要是為了解決由于當地非農經濟快速發展而出現的“空心村”現象。但是，在后來發展的過程中，由于某些地方政府在土地集約中獲得了大量的額外收益，因此便不顧當地是否已經具備集中居住的條件而強制推行，這顯然違背了經濟發展的一般規律。正如世界銀行的一份研究報告指出：當人均GDP小于500美元時，農民以分散的自給自足式經營土地為主，當人均GDP大于1000美元之后，農村土地的商業運作和市場價值才能開發體現出來，表現為土地擁有者強烈的轉讓土地的意愿，土地經營者擴張規模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市場共振效應，是土地使用權流轉的根本動力（胡克梅等，2003）。因此，農民是否適合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取決于農民的收入水平、取決于當地的經濟社會發展水平。目前，在我國絕大部分農村地區，農業還是農民主要的生產活動，庭院經濟和家庭養畜還是重要收入來源，土地還是主要的保障手段，傳統習俗和鄰里觀念還比較強，以村莊為主要形式的農村居民點還是比較適合農村居民居住和從事各種生產的。即便是在蘇南等經濟發達地區，農民之間的收入差距也很大，并不是每個農戶的收入水平都能支撐集中居住的成本，并且，目前農村養老保險等基本社會保障還很不完善，農民對失去土地的顧慮很大，所以一般不愿意集中居住。但隨著經濟社會發展，非農部門成為農民主要的就業領域、收入水平有了很大提高后，農民才會向往現代化的社區生活。如果違背這種經濟社會發展規律，強行推進農民集中居住，就會妨礙農民的生產生活，損害農民的利益，難以達到農民集中居住的效果。

（四）缺乏統籌規劃，一味追求向城市看齊，極大地破壞了鄉村的自然風景與文化傳統

地方政府在建設農民集中居住點時，對當地經濟社會發展條件以及農民的意愿和選擇缺乏統籌考慮，許多地方都把建設農民公寓樓作為引導農民集中居住的主要形式，一些地方甚至出臺政策，新居民點建設不準再建二層小樓，樓房最低在四層以上，提出了“住宅向高層發展、設施配套向城市看齊”的目標（韓俊等，2006）。由于盲目照搬城市小區建設模式，造成了對一些極具鄉村特色并且具有保護價值的農村住宅的毀滅性破壞。

（五）地方政府無視農民意愿，對農民的補償不到位，造成農民對政府的不信任加劇

農民集中居住不僅涉及到重建居民點的選址，還涉及到基礎設施的建設、拆遷補償、戶型設計、房屋建設、景觀美化等，這些都是與群眾利益密切相關的重大問題。但是，一些地方政府在實施過程中，濫用行政權利，缺乏對農民意愿的尊重，不能保障農民的知情權與參與權，致使農民感覺一切都是政府強加于我，抵觸情緒極大。

在農民集中居住過程中，普遍存在著地方政府對農民房產、宅基地補償不足的問題，主要表現在：一是只對農民“合法確權”的房屋面積給予安置補償，對超出的面積僅僅按成本價補償，有的甚至不給予補償；二是對宅基地不給予補償，或只給予“合法確認”面積補償；三是安置房一般還是集體土地產權證，不能直接上市交易，如果要變為可上市交易的房產，還必須補繳一部分土地出讓金；四是補償標準偏低，農民得到的補償與同類同地段的商品房價格相比，與土地拍賣出讓的價格相比，差距懸殊。因此，不少農民認為政府強行推進“集中居住”，只給房屋進行補償，對宅基地不給補償或者補償很少，這侵害了他們的土地財產權，造成經濟上的極大損失，因而加劇了他們對政府的不信任。

（六）宅基地兼具生產、生活雙重屬性，集中居住是對農民發展庭院經濟的嚴重阻礙

庭院經濟是我國農村經濟的重要組成部分，農戶庭院是人與生物共生、自然環境與人工環境并存的特殊生態系統，又是人類文明與物質生產并存、物質和能量高度聚集的特殊區域，從目前農村改革與發展的要求看，農村庭院是新農村建設的重點對象（孫好勤，2006）。而集中居住后，農民雖然住上了公寓樓，過上了所謂“城里人”的生活，但是他們再也沒有從發展庭院經濟中獲得收益的可能。努力增加農民收入應該是當前建設社會主義新農村中各級政府的首要任務，從這個意義上來說，強制推進農民集中居住是不合理的。

（七）集中居住使得農民生活成本提高，生活不方便，造成“上樓致貧”的不良后果

由于不少地方政府盲目照搬城市小區建設模式，推倒極具農村氣息的房屋而建高樓，使得農民集中居住后生活成本普遍提高。有調查表明，很多住在集中居住點的農民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己種，現在什么都要到市場去買，幾萬元的補償金，省吃儉用也維持不了多久。”農民的日常生活支出平均每戶從11617元增加到15706元，平均每戶支出增加了4000元左右，增幅達35%以上。增加的費用主要是水電、蔬菜、禽蛋、糧食等基本生活支出以及文化娛樂、房屋裝修、通訊、教育、物業管理等方面的開支（韓俊等，2006）。生活成本的提高對本來就增收困難的農戶來說無疑“雪上加霜”，將會造成“上樓致貧”的不良后果。

三、結論與政策建議

作為一項新的制度變遷，農民集中居住最初是由地方基層政府抱著嘗試的態度自發開展的，主要是為了解決由于工業化、城市化的快速發展而導致的“空心村”現象。但是由于在這一過程中，地方政府既可以賺取高額的土地收益，又可以獲得所謂的“政績”，所以，集中居住很快由自發試驗變成了地方政府強制推動的“政府工程”。但由于沒有處理好國家、地方政府以及被拆遷農戶的利益，這一工程帶來了很多嚴重的問題。對此，我們認為，應該立即“叫停”現在這種由地方政府強制推進的農民集中居住。在是否集中居住的問題上，要以農民的需求和意愿為本，并結合當地經濟發展的實際情況統籌考慮。政府在這個過程中應該扮演“引導者”的角色，而不是替農民決策，更不能簡單地依靠國家行政力量強制農民就范。在新農村建設的今天，政府的一切決策行為都應該“以農民為本”，這涉及到政府執政理念轉變的重大問題。而轉變成敗與否，對實現中央提出的“新農村建設”總體目標以及在廣大農村建設和諧社會都至關重要。具體來說，可以從以下三個方面尋求解決問題的辦法：

1.從國家角度，中央有關部門應該盡快明確和賦予農民宅基地以完整的物權，給農民發放統一的、具有法律效力的宅基地證書。同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉辦法，確保農民土地財產權利不受侵犯。

2.從地方角度，重要的是轉變執政理念，明確新農村建設究竟“誰是主體”的問題。顯然，農民應該是新農村建設的主體。地方政府在引導農民進行新農村建設的過程中，要以農民需求為導向，切實考慮農民的利益，而不是簡單地把“新農村建設”理解為“新村建設”，不顧農民意愿搞“大拆大建”。同時，地方政府在做出任何一項決策時，首先考慮的應該是農民的需求，其次是當地的經濟發展現狀。只有認清這兩點，政策實施才能達到它應有的效果，才能實現在廣大農村建設和諧社會的最終目標。

3.從農民角度，應該進一步增強法律意識，學會用法律手段維護自身的權益，學習并了解國家關于農民土地權益的相關法律常識，并通過組建農民合作社的方式擴大自身的力量，從而有效維護自身的權益。