國外壟斷產業規制改革論文

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摘要：20世紀70年代以來，壟斷產業放松規制改革成為世界潮流。美英日三國建立了完善的壟斷規制法律法規，組建了獨立的壟斷性企業規制機構，建立激勵性規制制度，并將競爭機制和分業經營引入壟斷產業。我國應借鑒美英日三國的經驗，逐步放松對壟斷產業的規制。

關鍵詞：壟斷產業；放松規制；法律；規制機構；競爭機制

電信、電力、鐵路運輸、郵政、自來水、煤氣供應等基礎設施產業具有壟斷性，不同國家在不同時期，對其有不同的規制方式。近年來，美英日等國家對這些產業出現了放松規制的趨勢。對我國進行壟斷產業規制改革，總結這些國家的經驗具有一定的借鑒意義。

一、美英日壟斷產業規制改革的實踐

(一)制定了完善的壟斷規制法律法規。美英日都是以法律為基礎對壟斷產業進行規制改革的。各國在規制改革過程中都以整個政府規制體制的總體框架為依據，制定較為完善的法律法規，使整個規制改革過程有法可依。美國政府于1976～1982年，僅在交通運輸領域就頒布了《鐵路振興和規制改革法案》、《航空貨運放松規制法》、《航空客運放松規制法》、《汽車運輸法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對交通運輸企業的政府規制進行重大改革，放松政府對民航、鐵路和公路的規制。如，1976年國會通過的《鐵路振興和規制改革方案》，這一法案給州際貿易委員會很大的自由，委員會有權同意必要合并、允許費率彈性和放棄無利可圖的線路；1980年國會通過變革《鐵路法》，給州商業委員會更大的權力，使鐵路價格更富有彈性。美國規制法律堅持規制標準中立、有固定的程序、正式的辯論和訴訟的公開原則。英國政府對壟斷產業改革是以立法為先導的，使改革具有法律依據和實施程序。英國政府1984年頒布《電信法》，廢除了英國電信公司在電信業的獨家壟斷經營權，允許民營化；1986年頒布《煤氣法》，廢除了英國煤氣公司的獨家壟斷經營權并進行民營化；1989年頒布的《自來水法》和《電力法》在促進產業放松規制方面同樣發揮了重要作用。日本政府在推進壟斷產業改革過程中也制定了許多法律，如《電力事業法》、《鐵路事業法》、《電氣通訊事業法》等。

(二)重新組建壟斷型企業規制機構。美英日各國政府在實施壟斷型企業規制改革時都組織了專門的機構。在規制改革過程中，產權變更或放松規制都對原有規制機構存在的必要性及形式提出疑問。針對這種新情況，各國都對已存在的壟斷規制機構進行了調整，或設立新的規制機構以適應規制改革的需要。美國在規制改革過程中建立了獨立的規制機構系統，有意將它們與主管部門分開。各規制機構由3～7名中立的委員組成委員會，委員會下設擔當行政事務的秘書處和反映消費者意見的聽證會等組織。這個規制委員會中，有對跨州服務事業進行管理的聯邦規制委員會和只對州內服務事業進行管理的州規制委員會。在20世紀80年代的規制改革過程中，對規制機構進行了調整，取消了民用航空局。目前，對壟斷型企業規制的主要聯邦規制機構包括州際貿易委員會、聯邦能源規制委員會、聯邦通訊委員會等。州規制委員會組織大體上與州際規制委員會相同。英國除建立各種新的規制機構外，還建立了壟斷與兼并委員會和公平交易辦公室。在整個政府規制運行過程中，各產業的政府規制總監與負責各產業的國家大臣發揮著關鍵性作用，這是英國規制體系設置的特色之處。日本規制機構設立的基本原則是使政府保持行政的自由處理權。日本內閣按解釋和實施法律時能夠使其自由處理權最大化的方式制定法律，而且法律還賦予政府區別對待市場參與者的能力。日本規制改革政策的進展集中于各內閣部門，他們不與獨立的規制機構分享權力，也很少受制于司法系統或執政黨因素。

(三)從傳統規制向激勵性規制轉變。激勵性規制主要包括最高價格上限規制、區域間競爭、特許權投標、社會契約制等方式。最高價格上限規制指規定價格浮動的上限，使企業能在這個范圍內自由變動，從而給了企業提高效率、降低成本的積極性。區域間競爭主要是將受規制的全國性壟斷企業分為幾個地區性企業，使特定地區的企業在其他地區企業成就的刺激下提高自己的內部效率。特許權投標制是指政府在一定時期內給企業以特許權，在特許期結束后競爭投標。社會契約制指規制當局與被規制者之間在修訂收費標準時就設備運轉率、熱效率、燃料費、外購電力價格、建設費等簽訂合同，如果能實現比合同規定的更好的成績將給予獎勵，否則將給予懲罰。這些方式能夠克服規制當局與被規制者的信息不對稱現象，對改善經營管理具有重要意義。1989年3月，美國在電信業中實現價格上限規制，規制對象為美國電報電話公司(AT&T)及地方電話服務公司。同時，英國、日本也在電力、煤氣、電信等壟斷產業采取了最高限價規制方式。(四)將分業經營及競爭機制引入傳統壟斷產業。美國壟斷產業的傳統治理方式以政府為主體，重點是采取組織結構調整等措施以推動競爭機制的建立，其中，拆分AT&T就是一個典型案例，1984年1月，美國司法部指控AT&T壟斷美國的電信設備市場、長途電話市場和地區性電話市場，最后該公司被分割為7個地區性經營公司，AT&T只經營長途電話業務。《1996年電信法》的頒布，標志著美國電信業已從壟斷行業轉變為競爭性行業。競爭機制的引入大大促進了電信業的發展，競爭壓力迫使電信業各企業不斷加強對技術開發的投入，改善原有服務，努力降低成本，提高勞動生產率，使電信業在近二十年得到飛速發展。而對消費者而言，則享受到了數量和品種更多、質量更好、更便捷和價格更低的服務。英國20世紀90年代將對電力公司的發電、輸電、供電業務分開，形成了一家輸電公司、多家發電和供電公司的競爭格局，英國國家電力公司的市場份額也從改革初期的48％下降到1998年的12％。日本20世紀90年代上半期，原則上解除了發電部門的進入許可制度，建立了剩余電力收購制度，使發電部門新企業的進入成為可能，形成了供給主體的多元化。日本網絡部門主要遵循“向競爭市場的參與者提供無差別服務”的原則，但這種服務并不是無償的。

二、美英日壟斷產業規制改革對我國的啟示

通過對國外壟斷產業規制改革的實踐分析，根據我國壟斷產業特點，在中國壟斷產業的規制改革中必須著重解決好以下幾個方面的問題。

(一)制定和完善壟斷產業規制法律法規。規制改革應以規制立法為先導，按法定程序進行。借鑒發達國家經驗，我國應建立對壟斷產業規制的法律法規，確立獨立規制機構的法律地位和法定權力，規范政府規制行為。中國壟斷企業改革沿襲一種先改革、后立法的傳統，規制法律體系嚴重滯后，即使頒布了相應的行業立法，由于這些法律是由行業主管部門起草的，所以仍有較大的局限性。為提高政府規制效率，我國壟斷產業規制改革應采取以立法為先導的原則，根據各壟斷產業的技術經濟特征、政府規制體制改革的目標等因素，由全國人大頒布相應的法規。對規制機構設置、責權劃分、有關價格、服務質量、市場準入條件等政策內容作出明確規定。

(二)組建獨立的規制機構。獨立的規制機構正是適應國際上對壟斷產業放松規制的潮流而出現的。我國典型的政企合一的規制體制將隨著改革開放和市場經濟體制的確立而有所改變。在我國壟斷產業規制改革過程中，政府各部委逐步從所有者、管理者、經營者轉變為規制者，具有產業管理職能和市場準入規制職能。由原來的部委充當規制者的最大特點是，規制者同時又是產業主管部門，甚至是原有企業的老板。這樣，規制者在制定規則的時候，容易偏向原來的管轄企業。為使規制者保持中立，改變“政企一體”的傳統規制模式，防止改革過程中“政企同盟”的形成，就必須改變政府既是規制政策的制定者和監督執行者，又是具體業務經營者的狀況。這涉及到現有政府機構的改革和調整，可考慮在壟斷產業設立獨立規制機構來執行政府規制的新職能。

(三)構建激勵性規制改革的微觀企業制度。具有明確的產權關系和完善的內部治理結構的企業，才是壟斷產業的真正市場競爭主體。對其中的非壟斷性業務，應逐步降低甚至取消行業進入門檻，大力引入民營資本和國外資本，實現競爭主體的多樣化。股份制改造是引入民營資本和國外資本的有效途徑之一，對嚴格的壟斷性業務，可采取股份制企業特許投標爭取壟斷經營權或委托經營方式。

(四)合理分割原有壟斷型企業，引入競爭機制。實行壟斷業務與非壟斷業務相分離。對壟斷性業務采取價格上限規制，對非壟斷性業務應允許民間資本和外商資本的進入，但應避免過分私有化。中國傳統的壟斷行業采取的是大一統經營模式，即一個企業既經營壟斷性業務，同樣又經營具有潛在競爭性的非壟斷性業務。為更多地引入競爭機制，提高運營效率，必須考慮對原有組織結構進行分割重組，分解原有龐大的大一統體系，實現非壟斷性業務的有效競爭和壟斷性業務的有效規制的合理組合。當然，壟斷性業務與非壟斷性業務的分割還依賴于一些條件和技術，必須根據技術發展和管理水平的提高來穩步推進分割進程，促使地區性壟斷企業開展間接競爭。