國企分紅問題研討論文

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關于國有企業上繳紅利問題的討論

國資委主任李榮融最近表示，預計2007年起，國家將向所屬國有企業征收紅利，包括建立收繳紅利在內的國資委經營預算制度也有望明年推出。對于國企改革的這個重大變化，理論界也給予了熱烈關注，我們將近期專家學者就此發表的觀點、建議加以整理，供研究人員參閱。

國有企業不分紅的歷史背景及改革思路的轉變

2006年4月10日，《商務周刊》刊載了世行駐中國代表處代表高路易等三人發表的研究報告，介紹了中國國有企業不向政府分紅的歷史背景。自1994年稅制改革以來，中國的大多數國有企業都不向政府分紅。1993年是“企業收入”仍然構成政府財政收入來源的最后一年。目前國有企業的分紅政策問題是政府與國有企業之間財務關系改革尚未真正完成的一個后果。改革之前的體制非常統一和簡單。國有企業必須將所獲得的所有利潤上繳財政，然后再從國家財政那里獲得投資以及彌補虧損所需的全部資金。1978年，“企業收入”是財政收入最主要的來源，占到全部財政收入的一半以上。在1980年初開始進行改革時，上述體制被確定為國有企業體制的最大問題之一，即所謂的“吃大鍋飯”，因為它帶來了嚴重的激勵問題，既不能根據盈虧狀況對國有企業進行獎懲，也使得廠長經理很難對表現好的員工進行正常工資之外的激勵，如發獎金。80年代的國有企業改革始于擴大經理層的經營自主權，并允許企業保留利潤。這一改革戰略的核心是要打破“大鍋飯”體制。按照利潤留成政策，利潤越高的國有企業就可以留下更多的利潤。留成利潤的一部分可以用于集體福利和職工獎勵，從而讓經理人員和企業職工得到實惠，這樣有助于形成國有企業內部的贏利動機。此外，在多數情況下，企業職工通過獎金形式獲得的獎勵都是由企業經理決定并進行分配的。表現好的職工能夠獲得更多的獎勵。但利潤留成政策帶來了如何在政府和企業（其實是經理人員和企業職工）之間進行利潤分配的難題。在80年代，國有企業的利潤留成不斷增加，而政府從企業獲得的收入卻急劇減少，導致了財政收入的整體下滑，直到1995年，由于1993－1994年啟動的財稅改革開始見效，財政收入的下滑才到達谷底。為了在不損害經理和職工的贏利動機的情況下確保從國有企業獲得收入，政府采取了一系列措施，從80年代初的各種利潤留成公式到80年代末的承包制等，所有這些措施都涉及到一對一談判，即政府分別與每一家國有企業就利潤分配進行協商談判。1994年的稅制改革徹底結束了這種局面。這次改革對國有企業的利潤分配問題作出了明確清晰的硬性劃分：應該上繳國家的部分采取稅的形式，并按照統一的稅率征收，剩余的部分全部歸企業所有。

2006年9月27日《中華工商時報》的文章談到了目前改革思路發生的轉變，即：通過建立國有資本經營預算制度，通過收繳國有獨資企業的部分收益和國有股權分紅以及將部分沒有競爭優勢的企業賣掉，所獲得的資金可以用來補充部分需要重點發展的企業的資本金，以及支付部分困難企業退出的改革成本。作為國企改革制度安排中不可或缺的一環，建立國資經營預算制度的重要意義遠不止于此。1994年以來，國有工業企業尤其是壟斷行業中擁有高額利潤的企業，從未向國家分過紅。對此，一些專家警告說，國企過度留存利潤必將帶來過度擴張。央企亂投資問題也成為每次中央企業負責人會議上李榮融都要強調并試圖加以制止的內容。而建立國有資本經營預算制度，能夠在一定程度上治理這些弊病。另外，國有資本經營預算制度中應給公共財政留出一定空間，將部分紅利用于社會保障等方面，從而刺激消費、實現經濟增長方式的轉變。這應是改革的方向。

2006年10月15日《中國經營報》刊登了張明的文章，他認為，一方面，國有企業派發紅利可以直接降低企業的留存盈利，擴大銀行貸款在企業融資來源內的份額，增強貨幣政策調控的有效性，從而遏制目前固定資產投資高居不下的局面；另一方面，作為國有企業的最大股東，政府將直接獲得巨額的預算資金，從而可以顯著擴大在社會保障、醫療和教育等公共產品領域的投資。

王石生在2006年5月28日《中財網》的文章中引用的世界銀行研究報告認為，中國國有企業的利潤和改制收入屬于公共收入，應當向國家分紅。其理由，認為國有資本收益是政府非稅收入的重要組成部分，也是預算收入的一項重要內容，資本收益主要包括兩大部分：一是稅后利潤，包括國有企業上繳的稅后利潤和公司制企業分配的股息、股利、紅利；二是企業國有產權轉讓和企業清算所得凈收益。1994年以來國有工業企業以及其他類似的國有企業不分紅；而其他國家，國家作為國有企業的重要股東，通常會像其他股東一樣從企業獲得紅利，這對提高公司經營能力、明晰產權、提高資本資源的配置效率、推動一系列配套改革等方面都有積極作用。世界銀行認為，國有企業的紅利和改制收入應該上繳財政納入正規的預算程序，而國資委在進行結構調整過程中所需的資金則通過正規預算安排，政府和全國人大對其開支進行評估，國有企業不宜經過國資委上繳紅利，因為多一個層次就多一分成本，國際上的丹麥、芬蘭、法國、德國、韓國以及瑞典等國都是將國有企業的紅利直接上繳財政部門。這是符合國際上財政管理的最佳做法。如果國有企業50%的利潤納入財政預算，就能使對教育和醫療衛生的支出增加85%。

國有企業利潤留成現狀及存在的問題

2006年2月20日《中國經濟周刊》記者的文章指出，一方面，央企過度留存利潤對央企自身并不一定是好事，另一方面，國家為企業承擔很大一部分成本卻從未獲得過半分紅利。央企2005年實現凈利潤6276.5億元，2004年全年的凈利潤為4000億元。2003年，包括省級和市級企業在內的所有非金融類國有企業的利潤總額達到了7590億元。但由于歷史原因，不論是財政部、國資委還是其他任何中央政府部門，都沒有從中央大型國有企業那里分紅。然而，這幾年國家卻承擔了企業重組的大部分成本：國家已經接手了諸如學校和醫院等原屬國企的社會職能，而且國家在職工失業和提前退休等相關的成本方面還擔負了主要的責任。實際上，這些社會負擔的剝離正是國有企業利潤水平不斷提高的重要原因之一，因此目前有相當一部分觀點認為，國家有理由收回這些成本。

馬國川在7月25日《中華工商時報》的文章中認為，國企的稅后利潤多年不上繳，造成了一系列問題。最大的問題是由于出資人長期缺失，國企普遍存在內部人控制問題，國企負責人“往往大權在握”，國資收益變成了企業的“小金庫”。原本應為全民謀福利的巨額利潤只在壟斷國企內部分配，肥了小部分人，窮了大多數人，加大了整個社會的貧富分化。央企12強收入調查：人工成本最高達每人12萬元。北京一家央企子公司是一個只有20個人的電力企業，繳納的企業年金就高達400萬元。

王石生在前述文章中還歸納了國有企業利潤流失的9種不合理現象：一是目前國有企業稅后利潤不上繳或少上繳政府，并未按規定使用，不少用于非生產用途而流向個人；二是股份制企業，對國有股不分股利或同股低利，擠占國家股權益；三是在國有企業承包、租賃或托管經營中，低價發包或出租，不按期足額收取租金；四是行政事業單位將非經營性資產轉為經營性資產，不收取或少收取占用費或租金，所創收入相當部分未用于彌補行政事業費不足，而是大量用于個人福利開支；五是在國有資產權轉讓時，低價出讓或無償轉讓給非全民單位或個人。在抓大放小改革中最為明顯；六是非經營性國有資產的出售，國有資產流失嚴重；七是國有資源收益征收制度不健全，減免、欠征，不納入預算的現象普遍存在；八是國有企業承包出現“內部人”控制問題，侵害國家所有者權益，企業收益資金挪用于建高級辦公樓，購高級轎車等，或者一方面向銀行大量借款，另一方面大幅度提高福利和濫發獎金，形成"富了和尚窮了廟"的現象；九是在股份制改制或中外合資合作中，將國有資產低價折股、低價出售或無償分給個人，無償設立企業股，對于無形資產不作價或低估價等。

理論界對國企分紅問題的觀點爭鳴

焦點一：企業紅利的歸屬

2006年10月12日《人民網》的一篇文章談到了由企業紅利的歸屬問題所引發的爭議。文章指出，如此巨款的歸屬問題，自然各方都在關注。按國資委觀點，國有資本預算制度的建立，直接關系到國資委有多大的作為，手里面有多少東西，結構調整怎么調，出資人究竟怎么行使權利；也有觀點認為，國資收益應該為公共所有，不應該由國資委單獨管理，至少應該填充全民社保等賬戶。一段時間以來，此問題存有爭議。爭議的焦點不外乎是兩大問題：一個是編制主體，即誰來編的問題；另一個是怎么編的問題。

從歸屬的角度來說，國資委編制國資經營預算可以說“師出有名”——國資委是履行出資人職責的特設機構，管資產、管人、管事相結合，是出資人。而建議由財政部門來編制預算的主要理由，一是現行的法律法規，特別是《預算法》中有明確規定，由財政部門統一編制；其次，這也符合政府預算的統一完整原則。2005年初之時，國務院法制辦曾經部署過關于國資經營預算立法的研究工作，國資委為此組織了幾個課題組進行研究。國資委當時想起草一個《國有資本經營預算條例》的草案——“條例”是正式的行政法規性質，層級比較高，法律效力強，要通過國務院正式頒布。但據參與此項研究的國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁介紹，這項工作由于分歧太大，沒有能夠進入到實質的立法程序。在此之后，財政部啟動了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》的起草工作。“意見”的通常解釋是屬于政策導向性的文件，雖然也要通過國務院，但不是嚴格意義上的行政法規。不久前財政部拿出了草案征求各部委意見。據財政部承擔此項工作的企業司官員介紹，“意見”明確了要上繳收益及分紅的國企，不僅包括國資委監管央企和地方國企，還包括中央匯金公司作為主要出資人的國有金融企業，以及各部委下屬的國企。上繳利潤和分紅按政府非稅收入納入統一管理，由國庫統收統支。至于國企收益如何征收、征收比例等細節問題，還有待財政部和國資委制定更具體的實施細則。但在征求意見過程中，仍然有不同意見。

2006年2月28日《21世紀經濟報道》刊載了該報與北大金融與證券研究中心聯合舉辦的一場關于國企分紅問題的討論，與會專家包括曹鳳岐、賈康、張文魁、華生、劉紀鵬和潘占杰等（以下所引上述專家的觀點未注明出處的，均出于此文）。

曹鳳岐的觀點認為，可以設想成立兩層機構，一是國資委。這是個行政部門，職責是監督管理，企業不可能把利潤交給它。現在的國資委想收企業的紅利，沒有法律支持，因為它是一個監督管理部門，且是受國務院委托的監督管理部門，并不是產權單位。如果直接交給財政也有問題，因為它也不是國有股的產權代表，公共財政的問題和純粹國有企業也完全是不一樣的。然后在國資委（國資局）下，各地成立公司制的國有資產經營公司，它可以代表國家進行國有股的投資和經營。公司制企業有股權收益，可以得到分紅，拿了以后還可以再投資，這是可以的。比較典型是匯金公司，匯金公司肯定要收股權紅利，還要對外投資，因為它是一個公司。

2006年4月10日，高路易等在前述報告中提出了管理企業上繳紅利的兩種模式，文章指出，無論從理論上看還是從國際做法來看，盡管國資委是國有股東的代表機構，但國有企業的紅利和私有化收入應該上繳給財政部，納入正規的預算程序。國資委的所有開支應由預算撥款支持，就像其他所有中央政府部門一樣。這里的關鍵之點是確定優先順序。國資委的開支通過正規預算過程來安排，就意味著政府和全國人大要對其開支要求進行評估，并與其他部門的開支要求進行比較來權衡輕重緩急。

文章認為，盡管這個簡單模式非常直截了當，可以作為一個基準模式，但現實情況要更為復雜，要求考慮其他替代性模式。最重要的問題是國資委監督執行國有企業分紅政策的激勵機制。如果國資委必須將國有企業的分紅全部上繳給財政部，而自己的開支必須通過正常的預算程序從財政部那里獲得撥款，這樣是不是會嚴重削弱國資委監督國有企業正常分紅的積極性？預算程序是否能夠確保國資委獲得必要的資金？隨著公共治理的不斷完善，這些問題的重要性會逐步下降。如果公共治理機制非常完善，這些問題應該不成為問題。因為收取紅利上繳財政預算本身就是國資委的一項工作，而預算程序也應該足夠合理，完全能夠保證對所有合理的支出要求進行優先排序。至于說每一個政府部門都被置于預算約束之下，則是很自然的事情。

另外一個替代模式是，將國資委轉變為類似于新加坡淡馬錫那樣的基金，主要負責管理紅利/私有化收入，再投資，也許也可以借款。這對于中國來說將是一個重大的政策轉變。盡管淡馬錫本身相當成功而且非常具有吸引力，但是國際經驗卻一再表明，試圖建立一個由國家控制的超級持股公司，其結果往往是以巨大的財務災難而告終。建立有國際競爭力的企業集團，風險較小（但絕不是沒有風險）的辦法是依靠高素質的管理團隊和國有企業董事會憑借他們自身的最佳商業判斷力來做出投資決策，同時輔之以正常的股東監督和激勵機制，并徹底擺脫官僚機構的干預或干涉。不管采取哪種替代模式，國資委的預算和資源都必須像其他財政資金一樣接受全國人大的嚴格審核監督，其中包括在全國人大和國務院認為需要時，國資委向國家財政預算上繳現金。

2006年11月10日的《人民法院報》介紹了楊福龍、宋云中和王志鋼3位專家的觀點，他們認為，作為政府的出資人代表的國資委，理應是國企分紅的直接接收者。但人民大學經濟學院院長楊瑞龍則認為：“這筆資金的最后歸屬應該是國家，而國家的代表是財政部。在紅利交到財政部后，財政部可以成立一個像國家投資基金一樣的公共基金委員會，建立專門的條例，規定投資只能用于公共領域，比如社會保障等。在這個公共基金委員會，國資委可以派代表，財政部和相關的勞動社會保障部等類似機構也可以派代表，決定怎樣用這個錢。”國資委辦公廳官員宋云中認為：“國有資本收益應該由誰掌控，目標只有一個，就是提高國有資本的運營效率。只要有利于實現這個目標，無論采用什么方式都可以，該誰管就由誰來管，該怎么管就怎么管。如果改革到位、責任到位、監督到位，將國有資產管理和國有資本經營納入一個法制化、規范化的運行軌道，置于全社會的監督之下，可能就不會有人來爭奪國有資本的收益權了。”國資委研究中心企業部部長王志鋼認為：“國企上繳的紅利，應先交給國資委，當然這個錢收過來之后，一定要國家用，國家怎么用，要有一個合理的劃分。但不要把國有資本預算體系和財政部的公共財政體系對立起來看，國有資本預算體系是公共財政里面的一個子體系、小體系。至于這部分紅利怎么進入財政部，只是具體的操作問題。”

焦點二：企業紅利的征繳對象和征繳比例

曹鳳歧認為，現在中國國企已經通過股份制改造變成公司制企業，國家已經從無限責任變成有限責任，股東也不完全是國有股。既然其他股東進行分紅，那為什么國家不能獲得分紅呢？根據產權關系，所有者要有投資收益。作為股份制企業，國家在這個企業里有股份，不管是控股還是參股都應該根據同股同權、同股同利、同股同價的原則，進行分紅。他認為，第一，純國有企業不必談分紅問題；第二，股份制企業，無論是國家控股企業還是參股企業，都應該向國家分紅。

劉紀鵬則指出，純國有企業不分紅這個觀點恐怕站不住腳。中國以前都是企業辦社會，但隨著股份制推進，必須要進行分離。他從1992年玉柴的股改模式中提出了集團化和股份制同時構造的模式。首先，是集團公司和上市公司分開，即把經營性資產折股納入股份制公司上市，然后把剝離出來的輔業和富余人員負擔由集團公司代管，輔業資產出股份公司不出集團。其次，當時的國資體制是分級管理模式，由于中央和地方的國有產權不清晰，只好先通過集團化跟股份制的同時構造，把上市公司和上市公司的股東都包容在原有的企業中。其實國有企業沒分紅，并不是股份公司沒分紅利，而是股份公司把紅利交給集團公司，但集團公司沒有交國家，中石油、中石化無一不是這樣。集團公司沒有把這些紅利直接轉給國家財政，有一個原因是股份公司改革甩出來的負擔、成本得有人承受。集團從股份公司分得的紅利，很大一部分用來養剝離出來的輔業。

2006年3月3日《中經網》的一篇文章刊登了文宗瑜、張文魁和劉紀鵬的觀點。文宗瑜認為，在試編階段，很可能是針對試點企業采取一對一的談判，征求意見。在試編階段取得經驗之后，可能是采取分類上繳。可分為：第一、壟斷性的行業企業，比如石油、石化、電信；第二、部分壟斷性的；第三、充分競爭性的。按照這樣一個分類，上繳的國有紅利的比重應該是由高到低。在試點階段可按兩類標準來收取紅利，第一、壟斷型和半壟斷性的央企與競爭性央企。第二，過去三年連續盈利的企業。針對目前內外企所得稅不同，央企上繳紅利會否加重企業負擔這一問題，將來央企上繳紅利的比例，應該不會超過外資企業和非國有企業分紅的紅利。

國務院發展研究中心企業所副所長張文魁則認為，國資委監管的這些企業，如果按“一對一”談判，談判成本太高，現在很多地方還是采取的“一刀切”，因此建議按固定的比例先收，這個比例不能太高，最好不超過30%。之后要建立董事會制度，現代公司的財務會計制度，形成規范的財務會計制度和規范的紅利制度，這樣不需要國資委和他們一對一的談判，主要是由董事會來處理這些事，國資委可以減少談判成本。針對一刀切政策可能會造成“鞭打快牛”等矛盾，張文魁認為：“這是個難點，這樣的做法還不是很科學，但目前只有這樣。紅利能收上來多少、企業隱藏利潤、造成利潤下移可能是更難的問題。”

劉紀鵬認為，央企上繳紅利不能只對一部分企業收取，對另一部分不收取，應采取大家都交納，制定相應上繳比例的辦法。之后再對困難企業進行政策性補貼。

文宗瑜預計，目前只是為編制國有資本預算做準備，是試點階段，在中央級企業層面，國有資本經營預算試點至少需要1-2年，也可能需要3年時間。還有很多現實問題要解決。

王志鋼于2006年2月20日在回答《中國經濟周刊》記者提問時指出，如果按企業的盈利水平30%來考量，當這個行業還需要進一步發展時，可以考慮少分一點，收回20%，給企業保留10%；當這個行業已經出現過剩，可以考慮收回25%，企業留5%。因此，企業分紅給政府，要做到“一企一策”，才能起到宏觀調控作用，使企業平穩向前發展。試行階段，比例不一定很高，從國外的經驗看，采取一刀切是不行的。因為企業的現金流和資本機構是不一樣的，對不同的行業需要一個不同的比例。中國企業畢竟沒有收紅利的先例，企業習慣于留利，大部分留在企業進行投資，如果分紅比例過高，對企業的競爭力都有影響。中國人民大學經濟學院院長楊瑞龍也同時表示，可以先在收益比較高的比如電力、中航油等帶有明顯壟斷性的行業先做試點。

羅建剛談到，應該循序漸進，分類處理。從資產收益來源上看，對于壟斷行業的超額利潤應首先考慮收繳；從企業制度形態上看，已完成企業改制和主輔分離的國有企業也應優先列入名單。同時要考慮國企改制成本和補充社會保障資金的需求。

2006年第8期《財務與審計》刊載的王石生的文章提出，在稅后利潤的分配上，可以按照新公司法》關于公司年度稅后利潤的分配原則。可以設想有下列幾種供選擇的分配比例：一是對少數國有企業無利潤或者利潤微不足道時不分配；二是屬于國有公益性事業企業的利潤，為了企業的發展可以將國家應分配的部分轉化為對企業的投資，不能以收代支，要實行收支兩條線管理；三是對絕大多數一般競爭性的或者行業壟斷性的企業的凈利潤，針對不同情況采取三種分配方案：大多數企業的凈利潤在國家與國有企業之間按85%對l5%比例分配，既確保了國家財政公共收入的需要，又能基本滿足企業自身發展壯大的需要；也可按70%對30%比例分配，這個比例既保證了國家得大頭，又讓企業有更多的發展能力和競爭力；在國家財政收入比較寬松而少數企業又需要國家特別扶持的情況下，國家與企業之間可在3-5年內采取60%對40%或五五比例分配利潤，對困難較大的國有企業可給予充分的照顧與優惠，待這類企業經營與盈利情況好轉后再調整分配方案。

張文魁則表示，既然分紅，就要涉及分紅政策。理論上要由股東來投票決定。但現在國務院國資委面對的這些企業，大部分是國有獨資企業，這就面臨很多困難。到底收多少？是一刀切，還是董事會提一個方案出來，股東會決定？這是一個沒有多少理論但很現實的問題。如果按照公司法規定，可能會回到以前一對一談判，但談判成本很高，所以現在大多數地方都是一刀切的政策。但一刀切又會導致鞭打快牛、企業隱藏利潤。目前來看，這一矛盾很難解決。只能先一刀切，然后再每個公司建立董事會，按照《公司法》法定的程序定出分配方案。但一刀切的比例不能過大，否則會與全收的結果類似，可以先收一點，再循序漸進。

華生認為，只有一個分法，一刀切。這是國有制的本質決定的。要由董事會討論，如果由國資委作為出資人，那就是國資委派人組成的董事會；如果是財政部出資，那就是財政部的人組成董事會；就算是財政部、國資委都不用，國務院總理辦公室派人也還是一樣，只不過形式不同。

焦點三：國企紅利如何分配和使用

張文魁認為，如果這個錢僅僅就是搞教育投入，完善公共衛生體系，做社保資金的補充，那還是直接交給公共財政，因為這完全就是公共財政所承擔的職能。但是我國目前還有一些除了公共財政之外的事需要做，比如說國有經濟布局結構的調整，這也是需要支付成本的。現在很多地方已經開始收企業紅利，有些財政在收，而且財政也在從這錢里面支付改制重組成本。但很多地方反映，紅利及國有股轉讓的錢千萬別交財政入庫，一入庫就出不來了，不如成立一支基金運作。國有資本經營預算比公共預算多一些彈性，公共的那一部分是最沒有彈性的，任何國家都是一樣。主要用于四個方面：第一，國企改制重組成本的支出；第二，用于向具有戰略意義、國家肯定不準備退出的企業補充資本金；第三，向社保轉移資金；第四，向公共財政轉移資金。國有企業改制重組成本肯定是排第一位的，因為國企的事情特別多，這家企業要關掉了，那家企業要改制，而且牽扯很廣。補充具有戰略意義企業的資本金，這也是有必要的。在這些資金需求滿足后，再轉移到財政。

賈康強調，上收的紅利自然而然進入公共財政框架里面資本預算的收入方。至于這個收入方的錢來了以后向何處去，要經過規范的公共選擇決策程序。我們現在正逐步地建立這個程序，慢慢地、實質性地改變公共資源配置的制度安排，另外公共的知情權也在擴大。沿著這個發展趨勢，最后要在公眾能夠具有知情權和參與權的情況下，通過規定好的程序，把資源配置形成一個具體的預算支出計劃，決定這個錢怎么用。在用的過程中要給必要的彈性，可能資本經營預算修改程序需要不同于其它預算，要有更大的彈性來提供可操作性。

潘占杰則表示，國企分紅怎么分，分給誰的問題，目前條件不成熟。一是目前沒有相應法規。以前的法規已經不適用，目前實行國有資產分紅的法規又沒出臺。如果沒有相應的法規，就可能出現濫收亂用。二是無論過去的國資局，還是現在的國資委，恐怕都是改革的過渡。國資委只是個特設的事業單位，是個過渡階段。現在關于國企分紅的法律還沒有出來，談這個問題為時過早。從現有國家法律來看，中國有預算法，其中有關條例闡明公共預算分為四大塊，公共預算、國有資產經營預算、社保預算和其他預算，恐怕在有關國企分紅的基本法沒確立之前，只能按這個執行。國有資產的收益最終要納入國家財政的預算。