危機管理中政策工具運用策略

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【摘要】危機管理中的常見政策工具包括權(quán)威性政策工具、制度性政策工具、組織性政策工具、科學性政策工具、信息性政策工具、輿論性政策工具、合作性政策工具等。這些政策性工具應(yīng)當圍繞危機管理在事先預(yù)防、應(yīng)急處理和善后恢復(fù)等不同階段的政策目標而被選擇使用。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)者；危機管理；政策工具

危機管理實質(zhì)是一種決策情勢，即領(lǐng)導(dǎo)者為使組織能夠在危機中生存或?qū)⑽C所造成的損害降到最低程度而在有限的時間內(nèi)做出反應(yīng)或決策。危機發(fā)生后，領(lǐng)導(dǎo)者的政策工具選擇會因事、因時、因勢而異，但這些選擇遵循著一些普遍的、規(guī)律性的原則，包括以人為本、公共利益至上原則，預(yù)防為主、主動作為原則，快速反應(yīng)、及時控制原則，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)配合原則，冷靜分析、科學應(yīng)對原則以及社會動員、依靠群眾原則。基于這些原則，并圍繞危機管理在事先預(yù)防、應(yīng)急處理和善后恢復(fù)等不同階段的政策目標，選擇使用恰當?shù)恼吖ぞ呋蛘吖ぞ呓M合，有助于預(yù)防、消除或降低危機所帶來的威脅或損失，實現(xiàn)危機轉(zhuǎn)換，變危機為機遇。

一、危機管理中的常見政策工具

政策工具是政府為了實現(xiàn)特定的政策目的而使用的方法或手段。危機管理具有緊迫性、強制性的特點，所以，常用的政策工具中，較少見到發(fā)揮作用緩慢的經(jīng)濟手段工具，較多的是作用效果快的強制手段工具。危機管理中的常見政策工具，根據(jù)其發(fā)揮作用機制的不同，可以分為以下幾種。（一）權(quán)威性政策工具。危機管理中的權(quán)威性政策工具具體形式可分為戒嚴令、宵禁令、軍事管制令等。權(quán)威性政策工具是基于國家權(quán)力而產(chǎn)生的，因此，須體現(xiàn)公共性、責任性和服務(wù)性。比如，在肺炎疫情防控的關(guān)鍵時刻，黨中央、國務(wù)院心系民眾生命健康，果斷下達“封城令”，在人類歷史上第一次對人口千萬級的超大型城市采取最為嚴格的防疫措施。后來的事態(tài)發(fā)展證明了“武漢封城”這一權(quán)威性政策實施的正確性：其大大降低了疫情的擴散速度，有力地緩解了該地區(qū)的疫情防控壓力，為疫情防控取得階段性重要成果奠定了堅實基礎(chǔ)。“武漢封城令”所發(fā)揮的顯著作用，凸顯了危機管理中權(quán)威性政策工具的重要性。（二）制度性政策工具。危機管理中的制度性政策工具強調(diào)危機管理要做到有法可依、有章可循，其具體形式可分為法律、法規(guī)、司法解釋、部門和地方規(guī)章，以及其他規(guī)范性文件等。我國已制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》《傳染病防治法》《戒嚴法》等覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四個領(lǐng)域的危機管理相關(guān)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)作為制度性政策工具，在此次疫情防控過程發(fā)揮了顯著作用。例如，為做好疫情防控工作，各省結(jié)合本省肺炎疫情防控形勢，根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》適時啟動了公共衛(wèi)生相應(yīng)防控級別，這為做好疫情防控工作打下了基礎(chǔ)。依法治國原則決定了所有政府管理行為，包括危機管理，都必須依法進行。危機的影響廣泛，如果不能及時妥善處理，將引起巨大的社會影響。在應(yīng)對危機事件時，制度性政策工具不僅可以迫使公眾采取統(tǒng)一的行動，共同應(yīng)對社會公共危機，而且可以防止政府在危機中濫用職權(quán)，損害或威脅社會成員的權(quán)利。依法處理危機事件，有利于克服危機處理的隨機性和盲目性。危機管理相關(guān)法律法規(guī)的出臺，有助于解決信息渠道不暢、信息不準確、應(yīng)急響應(yīng)能力差、應(yīng)急準備不足等問題，為建立統(tǒng)一、高效、權(quán)威的危機響應(yīng)機制奠定了基礎(chǔ)。（三）組織性政策工具。危機管理是一項龐大的系統(tǒng)性工程，離不開各社會團體、個人的有序參與。在這次肺炎疫情防控過程中，各種慈善組織、志愿團體在政府部門的有效引導(dǎo)下，做到了協(xié)調(diào)統(tǒng)一、密切配合、行動有力，為疫情防控取得階段性重要成果貢獻了重要力量。第三部門在開展愛心捐獻、發(fā)揮行業(yè)商業(yè)協(xié)會作用和利用社工專業(yè)力量等方面發(fā)揮了顯著作用。在愛心捐獻方面，慈善組織利用廣泛的海內(nèi)外聯(lián)系，積極組織開展愛心捐獻活動，主動公開捐贈情況，接受社會監(jiān)督，保障了善款和疫情防控物資的精準、快速投放；各行業(yè)商業(yè)協(xié)會引導(dǎo)會員單位積極組織疫情防控緊缺物資（口罩、護目鏡、防護服、呼吸機等）的生產(chǎn)，并幫助會員企業(yè)做好復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)崗就業(yè)工作；專業(yè)社工、社會工作服務(wù)機構(gòu)以及社區(qū)社會組織在協(xié)助社區(qū)和村莊實現(xiàn)封閉式管理、做好人員排查、防疫宣傳等方面貢獻了力量；心理咨詢協(xié)會等專業(yè)社會組織通過開通疫情防控心理熱線等形式，為醫(yī)護工作者及普通民眾提供心理壓力疏導(dǎo)。組織性政策工具的有效應(yīng)用，使得各組織團體及個人積極地參與到危機治理過程中來，有效協(xié)助政府做好了危機管理工作。（四）科學性政策工具。危機事件具有難以預(yù)測性、復(fù)雜多變性和巨大的破壞性，所以，危機管理必須具備科學性，危機管理的應(yīng)對政策須符合相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)性和專業(yè)性要求。政府部門在做出危機管理決策時，應(yīng)充分聽取專業(yè)技術(shù)人才的意見和建議，以做到危機管理的科學有效。在此次肺炎疫情防控過程中，政府聽取了專家學者對于防控措施的意見，實現(xiàn)了防控工作的知識化、專業(yè)化、科學化，為疫情防控取得階段性重要成果做出了貢獻。（五）信息性政策工具。在信息技術(shù)不斷地被應(yīng)用于生產(chǎn)生活各方面的背景下，信息成為危機管理的重要戰(zhàn)略性資源。如果無法對信息做到及時準確地獲取，政府的決策，尤其是在危機情況下的決策，會變得很困難。［1］在危機管理過程中，要重視對第一手資料的獲取，做到對危機情況的充分掌握、合理分析和準確判斷，打好“信息戰(zhàn)”。肺炎疫情的防控形勢雖然嚴峻，但與之前的“非典”疫情相比，無線網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的應(yīng)用使得這場疫情防控戰(zhàn)有了有力“武器”，這些技術(shù)在縮短確診時間、居家自我篩查、加快新藥物研發(fā)、公共場所測溫以及同行風險查詢等方面發(fā)揮了重要作用。人工智能體溫檢測系統(tǒng)、各類健康碼等技術(shù)手段的應(yīng)用，為肺炎疫情危機管理提供了有力的工具，提升了防控效率和效果。只有充分利用信息性政策工具對危機信息做到準確把控分析，才能制訂出有效的防控方案。（六）輿論性政策工具。危機事件中，個人與國家的命運緊密聯(lián)系在一起，因此，危機管理的過程也是政治社會化的過程。在這個過程中，危機起到了政治社會化媒介的作用，將人們充分地動員起來，參與到政治學習、政治生活中。在危機管理過程中，有效利用媒體傳播處理危機的積極舉措與態(tài)度，有利于樹立政府的良好形象及威信，有利于提升民眾對危機事件的認知。在肺炎疫情這一重大突發(fā)危機事件中，報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒介和“兩微一端”、短視頻平臺等新媒體，在公布確診病例數(shù)、轉(zhuǎn)播官方會、澄清謠言等方面發(fā)揮了不可替代的作用。同時，自媒體和融媒體也在此次疫情防控過程中發(fā)揮了顯著作用。政府運用輿論性政策工具，保證疫情防控信息的公開透明，使得民眾與政府間增加了互信，穩(wěn)定了民心，增強了政府的公信力，為取得疫情防控成果奠定了社會基礎(chǔ)。（七）合作性政策工具。危機管理不單是一種“自上而下”的管理，更是社會多主體共同參與的治理。因此，在危機管理的過程中，要加強合作性政策工具的使用，以實現(xiàn)政府和非政府組織、政府和公民社會、公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作，最大限度地克服公共危機、維護公共利益。在肺炎疫情防控過程中，政府、第三部門、公民社會通力合作，大量志愿者投身到防控一線，慈善組織、教育基金會等發(fā)動社會各界捐款捐物，通信部門、交通部門、食品部門、信息部門、消防部門、軍隊、醫(yī)療服務(wù)部門等廣泛地參與合作，有效提升了疫情防控的效果。此外，這種合作也體現(xiàn)為國際社會間的守望相助、共同應(yīng)對。在中國疫情防控最為艱難時，國際社會給予了我們物資、款項等多方面的援助。在疫情在全球蔓延的時刻，中國秉持人類命運共同體理念，與國際社會積極分享疫情信息及防控疫情經(jīng)驗，向其他國家和地區(qū)提供了力所能及的人道援助，有序做好了防疫物資出口工作，加強了國際科研合作交流。這種加強合作、共同抗疫的做法和精神，對于有效控制疫情在國內(nèi)外的傳播、實現(xiàn)化危為機有重要意義。

二、危機管理中政策工具的運用策略

在危機管理中，政策工具的應(yīng)用策略遵循政策工具服務(wù)于政策目標這一規(guī)律。政策目標，簡言之，就是政策制定者想借助政策實施而達到的目的。在危機管理中，由于危機周期的存在，不同的危機階段會有著不一樣的政策目標，因而會選擇或側(cè)重使用不同的政策工具。以下是對于如何運用政策工具來實現(xiàn)不同危機階段的政策目標的說明和解讀。危機事前階段的政策目標是危機的預(yù)警和預(yù)防。因為這一階段的政策目標與信息的獲取、科學的判斷和系統(tǒng)的準備相關(guān)，所以，應(yīng)側(cè)重使用科學性政策工具、信息性政策工具和合作性政策工具等，做到有備無患。在危機變得明顯但尚未形成時，抓住危機苗頭很關(guān)鍵。面對危機的形成，領(lǐng)導(dǎo)者的認知能力發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但領(lǐng)導(dǎo)者往往受限于能力、知識或信息渠道等因素，難以做出及時且準確的判斷。所以，利用信息性政策工具和科學性政策工具等，充分發(fā)揮智庫的作用，就顯得非常重要。智庫通過信息處理、預(yù)案研究、專業(yè)分析、決策分析等，為政府決策提供獨立調(diào)查、信息統(tǒng)計、方案擬訂等支持，在危機預(yù)警過程中發(fā)揮著重要作用。此外，通過合作性政策工具來組織相關(guān)部門和人員參與演習，也是預(yù)防危機的重要一步。制訂危機預(yù)警方案、召集演習參與人員、邀請專家指導(dǎo)培訓和過程演練，會使得應(yīng)急資源的調(diào)配和各方的配合更加協(xié)調(diào)，并能將發(fā)現(xiàn)的問題反饋給評估機構(gòu)，進而更好地修改完善原有的預(yù)警方案。危機事中階段的政策目標是危機的控制。危機的控制離不開強有力的領(lǐng)導(dǎo)、高效的組織和輿論的引導(dǎo)，所以，這一階段需要使用權(quán)威性政策工具、組織性政策工具和輿論性政策工具等綜合應(yīng)對危機。面對已經(jīng)發(fā)生的危機，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)勇?lián)熑危l(fā)揮權(quán)威性政策工具在非常情境下的非常作用。通過調(diào)用軍隊、限制自由等權(quán)威性政策工具的使用來建立快速反應(yīng)機制，是各國危機管理的通常做法。基于權(quán)威性政策工具而建立的快速反應(yīng)機制，有助于實現(xiàn)對危機發(fā)生臨界點的控制，防止危機的蔓延。此外，如果不能及時啟動權(quán)威性政策工具，領(lǐng)導(dǎo)者會被問責機制追責。組織性政策工具在危機事中階段也扮演著重要角色。危機的爆發(fā)意味著原組織的危機“防火墻”失效，這就需要領(lǐng)導(dǎo)者通過使用組織性政策工具，讓多種組織以協(xié)同的方式參與危機治理。組織間的緊密合作有利于危機應(yīng)對舉措的及時落實，有利于集中資源，有利于取得公眾對危機管理的支持。領(lǐng)導(dǎo)者要善于運用輿論性政策工具來保障民眾的知情權(quán)、保證政府掌握信息的主導(dǎo)權(quán)、及時動員社會力量和樹立政府良好形象，以實現(xiàn)對危機的快速有效控制。危機事后階段的政策目標是恢復(fù)常態(tài)后的補償及責任追究。危機事后的補償和責任追究需要在客觀公正調(diào)查的基礎(chǔ)上依法依規(guī)地展開，因此，制度性政策工具在這一階段往往發(fā)揮著重要作用。法律除了規(guī)定危機狀態(tài)下的政府權(quán)力，還規(guī)定了危機狀態(tài)下公眾的合法權(quán)益，包括知情權(quán)、緊急救助請求權(quán)、申請行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)，以及對政府危機管理行為的監(jiān)督權(quán)。在緊急狀態(tài)下，如果對公民的人身權(quán)和公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成侵犯的話，要依據(jù)國家賠償法予以補償或賠償。責任追究是危機事后階段的關(guān)鍵一環(huán)。政府應(yīng)運用制度性政策工具進行責任調(diào)查，對相關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)者所應(yīng)承擔的責任進行追究。危機是對國家治理的嚴重挑戰(zhàn)，而這種挑戰(zhàn)恰恰能提升政府執(zhí)政能力、刺激科技進步、強化國家治理。危機管理的經(jīng)驗教訓為將來預(yù)防危機的發(fā)生提供了借鑒：探尋、總結(jié)哪里出錯了，為什么會出錯，如何保證將來不會發(fā)生類似錯誤。這些經(jīng)驗教訓需要借助制度性政策工具來落實到具體的法條規(guī)則中。只有這樣，才能最大限度地防止危機的再次上演。

參考文獻：

［1］吳傳毅.政府疫情防控策略：判斷和決策、防控預(yù)案、信息公開［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學，2020（8）：14-15.

作者:杜專家 單位:北京大學政府管理學院