國企內部控制環境不佳原因透析

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摘要：內部控制環境是指對建立、加強或削弱特定政策和程序效率發生影響的各種因素，它反映了股東、董事會、經理層和其他人員對內部控制的態度、認識和行動。現時我國國有企業的內部控制環境存在許多問題，影響整個內部控制制度的建立和實施。內部控制環境不佳的原因是多方面的，有認識的、措施的，有內部的、外部的，有歷史的、現實的，本文試從深層次上進行三方面的探析，以尋求優化內部控制環境的措施。

關鍵詞：國有企業；內部控制環境；原因探析

內部控制環境是指對建立、加強或削弱特定政策和程序效率發生影響的各種因素，它反映了股東、董事會、經理層和其他人員對內部控制的態度、認識和行動。我國企業內部控制環境因素包括：公司治理結構、管理哲學與經營風格、組織結構、董事會、經營者素質和職業道德、企業文化、權責分配體系和信息系統。

內部控制環境規定企業的紀律與架構，影響經營管理目標的制定，塑造企業文化氛圍并影響職工的控制意識，是其他內部控制要素的基礎。

一、國企內部控制環境不佳的表現

現時我國國有企業的內部控制環境存在許多問題，影響整個內部控制制度的建立和實施。主要表現在以下三方面。

（一）公司治理結構不完善，運作不規范

公司治理結構是內部控制環境的最高層次，它的完善是公司內部控制環境堅實的基礎。目前我國大多數國有企業的公司治理結構仍不盡如人意，公司章程照抄《公司法》，缺乏實際指導意義。董事會、監事會、經理層的職責分工和議事規則不清晰，職能嚴重交叉或重合，董事會的戰略決策職能下移，而經營層的日常經營權被董事會行使，監事會職能弱化。各機構運作機制不規范，許多企業以“一會代三會”，有的甚至以傳閱簽字代替開會，嚴重混淆了各機構的職能和責任。

（二）管理層和員工整體素質不高，激勵和約束機制缺乏

我國企業管理人員的選擇和任用機制還是以政府選派為導向，沒有形成成熟的職業經理人市場，政府人員和企業人員混用，企業經營者的素質尤其是專業素質得不到保證。企業經營者享有的權利遠遠大于所承擔的責任，激勵機制和約束機制比較弱，經營者缺乏自我提高的動力和壓力，更缺乏自我管理的意識。企業用工制度還存在新的“鐵飯碗”問題，“進出口”不暢，職工隊伍素質停滯不前。

（三）企業文化建設滯后

大部分企業對企業文化的認識不到位，措施不得力，沒有形成具有本企業特征的基本信念、價值觀念、道德規范、人文環境以及與此相適應的思維方式和行為方式。企業沒有無形的向上力量，沒有凝聚力，一些消極落后甚至腐朽的文化影響企業的發展方向。

二、國企內部控制環境不佳的原因分析

內部控制環境不佳的原因是多方面的，有認識的、措施的，有內部的、外部的，有歷史的、現實的，這里試從深層次上進行三方面的探析：

（一）體制慣性的影響

我國的大部分國有企業，是從原計劃經濟體制下經過逐步改革而過來的，不同程度地存在行政管理的痕跡，即使是近年新成立的國有企業也難免受到感染。行政管理最大的特點是命令與執行。企業是政府的附屬物，企業行為是政府職能的延伸，政府包辦企業的一切事務，包括人財物、產供銷等各個方面，企業沒有任何的自主權力和責任。嚴格地說，這種體制不存在真正意義上的企業管理，更不存在內部控制的意識和手段，企業的各個職能部門和人員所要做的，就是按照分工嚴格地執行政府部門制定的經濟政策和上級的指示，不需要也不可能發揮自己的主觀能動性。從動因上看，政治目標是人們的首要追求，企業的目標是全面完成政府交給的任務，職工的目標是為政治目標而工作，對經濟利益的追求還不能對企業行為構成影響甚至不能表現出來。這種情況下，還沒有產生內部控制制度的可能和需要，也談不上內部控制的環境問題。實行經濟體制改革后，特別是建立社會主義市場經濟體制后，企業逐步成為市場的主體，企業和職工在失去政府控制的同時也失去了對政府的信賴，對經濟利益目標的追求逐步深入經濟領域各個方面包括企業活動的各個環節。只有建立一種合理的控制制度，才能保證企業經營活動的健康有效和保護各個利益相關人的權益不受損害。但是，由于人們對內部控制的認識不足，以及對過去企業管理方式的依戀，企業管理者還希望以行政命令的辦法管理企業，即使制定了各個方面的規章制度，也只希望管住別人，而對自己則不愿意受到約束，經常以各種特殊理由繞開制度行事。尤其是有的法定代表人，認為自己權力無限，可以“一切唯自己意志是從”，以單純的熱情或武斷代替科學、規范、民主的決策，忽視全面、嚴謹的控制和管理，市場觀念和風險意識非常薄弱。政府有關部門不能直接干預企業了，但仍習慣于以加強外部監督的辦法解決企業內部監督不力的問題，結果形成政府的措施與企業的對策進行力量對比。最終，企業行為的不規范問題日益突出，內部管理缺陷和漏洞很多，舞弊現象屢見不鮮，這是影響國有企業內部控制環境不佳的首要原因。

（二）外在環境的影響

除內部因素的決定外，外在的環境條件也對企業內控環境構成重要影響，因為企業必須存在于一定環境中而且不可能不受其影響。主要包括：

1.法律制度。我國市場經濟的法律制度正在逐步健全和完善的過程中，以《公司法》為主體的企業組織法律制度還有不完善和不合理的地方，市場秩序法律制度執法效力不強，法律對內部控制制度的要求沒有國外那么嚴格，企業存在違法經營、制造虛假信息、侵犯出資人債權人利益的條件，對合法經營者的保護和違法者的打擊力度都不夠。

2.市場環境。我國的市場體系還不夠充分、發達、有效，資本和勞動力的流動還受到體制的制約，各個行業獲利水平懸殊，政府宏觀調控有待加強，特別是一些重要的領域市場化滯后，存在不同程度的壟斷和不規范操作，影響到其它領域的公平競爭，企業存在以不正當手段追求不正當利益的主觀動因。

3.國有企業管理體制。十六大制定的“管資產、管事、管人”相結合的國有資產監督管理體制還需要進一步落實和完善。在資產方面，國有資本預算制度和國有資產收益分配制度還未建立，經營者“不負責”和“負不了責”。在管事方面，政府部門對企業具體事務的不適當干預，一定程度上抑制了企業經營者的進取精神和風險意識。尤其是對企業經營者的選擇任用機制，遠不適應日益國際化的市場競爭形勢。這些外在環境的影響，使得企業經營者產生不正確的認識，一是內部控制制度解決不了外部的問題，反而會捆住自己的手腳，把日常工作的主要精力放在跑關系、擺平矛盾上；二是內部的問題，也可以用“人治”的辦法解決，制度不如指示來得快、來得直接，這對建立和實施企業內部控制制度是十分不利的。

（三）傳統文化的影響

我國有幾千年的文化傳統，與西方不同的文化背景深刻地影響著人們的思想和行為，包括企業經營者和員工對內部控制的看法和態度。按照季羨林先生的看法，東方文化的特點是綜合，西方文化的特點是分析，東方人追求權力的高度統一，即合二而一，西方人則崇尚權力劃分和制衡，是一分為二。所以，我們在權力的安排上強調“誰大、誰小、誰說了算”，而西方國家則設法明確“誰管什么、誰牽制誰”。所以，雖然我們照搬了西方公司的治理模式，公司治理結構建立起來了，但在實踐中還要強調機構的大小和人員排位的前后，明確“誰是企業一把手”、“誰領導誰”，這種思維與按職能分權制衡的現代文化模式是格格不入的，也非常不利于企業內部控制制度的建立和執行。此外，還有一些傳統文化理念，也會影響內部控制環境：

1.權距。封建的“尊君”思想，使我們對權力的接受和認可程度遠遠大于西方，權力代表一切，有時甚至漠視法律法規。

2.中庸。中國文化的貴和尚中（貴和諧、尚中道），輕視競爭，輕視創新，輕視個人欲望的表達和才能的發揮。

3.求穩。中國傳統文化中，具有重實際求穩定的農業文化心態，對不明朗因素反應較為敏感。設想萬事平穩，對可能存在的風險認識不足，也缺乏必要的規避和化解準備。

4.溫情。中國人的倫理觀，表現在社會生活中十分重視親屬、朋友、同學、同鄉等人情關系，破壞了現代的是非判斷標準，在企業管理中也試圖以各種非組織關系代替科學的控制制度。要知道，文化對人們行為的影響往往更深刻、更長遠、更不易克服。

三、優化國企內部控制環境的思路

根據我國國有企業內部控制環境現狀，以建立健全有效的企業內部控制制度體系為目標，筆者提出優化我國企業內部控制制度的思路如下：

第一，深化國有企業體制改革。按照委托和分權制衡的原理，依據《公司法》要求，建立分工明確、運轉協調、有效制衡的公司治理結構，實行權責明確、管理科學、激勵與約束相結合的內部管理制度，實現各機構和人員權力與責任平衡、利益與貢獻對等。

第二，優化市場外部環境。政府要加強市場體系建設，在更大范圍和程度上實現企業參與的充分、公平、合理的競爭，強化宏觀調控和市場秩序的管理，繼續探索創新國有資產監督管理的有效途徑。

第三，提高人的素質。樹立“以人為本”的思想，提高管理層和員工的素質，用現代經營管理理念武裝職工隊伍，培養管理者誠實依法經營和職工忠誠于企業，使他們能準確地理解、掌握和執行本企業的內部控制制度。

第四，建立現代企業優秀文化。創建適應不同企業特點的企業價值觀，形成良好的企業文化氛圍，提高職工的職業道德水準和規范意識，大家溝通協調，關系融洽，實現企業經營的最終目標。