旅游環境問題立法及內容設立

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一、我國旅游業發展現狀

旅游業作為推動經濟發展的一大產業，隨著經濟全球化的大趨勢顯得越發蓬勃，在世界范圍內所帶來的經濟效益尤為突出。據統計，2009年我國旅游業總體保持平穩較快增長，全年國內旅游人數達19.02億人次，增長11.1%；國內旅游收入1.02萬億元，增長16.4%；旅游總收入1.29萬億元，增長11.3%。①根據世界旅游組織的預測，到2020年，我國將成為世界第一大旅游目的地國和第四大客源輸出國。②旅游業自發展開始到現在已過去幾十年的光景，其給經濟帶來的收益和成果十分顯著，于此同時，旅游業的發展帶來的負面效益也十分明顯，環境污染、旅游資源、生態平衡破壞的問題越發突出，甚至造成旅游區域環境不能再自行恢復。如相當一部分熱點旅游區水體遭受污染，空氣質量下降，局部生態環境受到破壞，旅游資源受到損害；旅游旺季大批游客涌入進去，致使基礎設施緊張，破壞或干擾野生動植物的棲息和生態環境；旅游區環境衛生狀況較差；旅游開發建設項目與旅游區整體環境不協調；等等。

二、旅游業環境立法的可行性

旅游業是對環境依賴度很高的產業，脫離環境的旅游業是不可能獨立發展起來的，因而對環境的維持和保護是長遠發展旅游業的內在要求。此之前在我國存在著少量涉及旅游業的法律法規，如《:中華人民共和國環境保護法》、《風景名勝區管理暫行條例》、《旅游業治安管理辦法》等，這些法律只在一定程度上起了作用。在國際公約中對旅游的規制也存在著一些約定，如：《生物多樣性公約》、《保護世界文化和自然遺產公約》、《國際捕鯨管制公約》等。但這些法律法規和公約零零散散的對旅游業進行著約束，多數出現的問題并沒有提及如何規制，現有法律法規沒有針對性，而且現存有些條款具有滯后性。作為能獨立存在的行業，應該如同對規制證券業有《證券法》一般，旅游業應有其專項立法。這一舉措是可行的，法律可以通過引導促進行業發展并且能夠更好的兼顧保護旅游目的地的環境。

三、旅游業環境立法的具體內容

（一）以可持續發展為立法原則

1.可持續發展的概念可持續發展概念產生于20世紀中后期，它的出現是經過幾千年發展歷程的經驗，總結過去沉痛的教訓，應運時代而新生出的理念。1980年，由世界自然資源保護同盟、聯合國環境規劃署和世界自然基金會共同出版的《世界自然保護搜略：為了可持續發展的生存資源保護》中第一次明確地將可持續發展作為術語提出。③世界環境與發展委員會于1987年2月在日本東京召開的第八次委員會會議上，通過了一份報告《我們共同的未來》，該報告明確界定可持續發展的概念，即滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。④

2.可持續發展的基本特征根據可持續發展理論，它具備三個基本特征：維持全面的生活質量，維持對自然資源的永續利用，避免持續的環境損害。可以看出可持續發展具有多元化的特性，不僅包括經濟的、社會的、也包括生態環境的；不僅包括物質的、技術層面的，也包括制度和文化價值層面的。⑤

3.以可持續發展為原則的重要性可持續發展理論作為指導現階段人與人、人與自然之間和諧發展的重要理論依據，是社會經濟規律和自然生態規律的客觀要求。在我國乃至世界化大生產的今天，可持續發展的理念已然涉及到政治經濟文化活動的各個方面，旅游業作為經濟發展的一方面，也是需要以可持續發展理論作為指導，在規范旅游業的法律制度中應有體現。正如行政法中的合理合法原則、民法中的自愿平等原則、刑罰中的罪刑法定原則一般，在環境法中，可持續發展作為其一項原則，來更好的指導法律從而保護環境、維護生態，指導旅游活動，避免旅游活動的不當所帶來不可逆轉的破壞。

（二）分三個階段進行立法研究

1.旅游活動初期階段旅游初期階段是指在目的地為開展旅游活動進行旅游開發、興建設施等項目準備的時段，而這一時期主要是為了發展旅游活動所做前期規劃，是對旅游目的地的總體設計建設的最主要環節。環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。通過環境影響評價制度的實施，給有新開發的旅游目的地計劃的開發者提高準入的門檻，從而使其開發前能更加合理的進行規劃，建設相應的旅游設施時能考慮到對環境破壞范圍，可以根據當地的環境能力做到循序漸進的開發利用，經過較為全面考慮、做到統籌兼顧、給出科學決策，能使旅游活動與環境保護達到和諧融洽。

2.旅游活動中期階段旅游活動向廣大旅客開放時，是考驗旅游目的地環境保護措施的關鍵時刻，這時的迎來送往的旅客是中期階段對環境破壞的最主要原因。

（1）限制承載量。每個旅游目的地因地理環境的不同各具特色，對于能容納的范圍限度各有不同，因而沒有一個硬性的指標來劃定范圍，所以針對不同旅游目的地的承載限額，應該根據科學的研究進行訂立，因地制宜的做出合理規劃，限制進入景區的人數，避免因超過數額，致使景區超負荷運作造成不可挽回的損失。

（2）定期審核。澳大利亞旅游業是經濟的重中之重，為此政府為做好可持續發展，制定自然與生態旅游認定計劃（NatureandEcotourismAccreditationProgramme，NEAP），NEAP推出認定合格的一系列原則，經認定，合格的產品可以在三年的期間里展示NEAP標示，在此期間，必須進行一年一度延期手續和對標準的重新審議；三年后，則必須重新申請，經過更嚴格的標準進行審議。⑥通過對NEAP認定的了解，在對旅游發展中期的管理可以進行針對性應運，對開發者前期開發經認定合格者頒發認證，對旅游目的地一年進行一次環境審核，對審核不通過的進行限期治理，使其達到標準；三年后，重新申請認證，對前三年的旅游活動進行評價，對環境所造成的影響給予評測，對于未來的規劃進行審核，通過這些標準的考核后再行決定是否允許旅游目的地繼續進行旅游活動。

3.旅游活動后期階段旅游業被比喻為“朝陽產業”，是經濟效益頗高的行業，在旅游活動如火如荼進行時刻，開發者和經營者很容易被眼前的經濟利益所蒙蔽，注重眼前的利益，忘記環境的重要性，忽略了環境和資源的承載力，從而做出犧牲環境利益的舉措。面對這些時立法應該預測并做出規制。

（1）強化環境監督管理。旅游目的地分布散亂，沒有規律可循且多位于邊緣部位，一般歸當地的政府管轄，層級各部相同，經過層層迂回后才能上報于省、市政府，多層級的管理，中間環節漏洞難免會增多。為避免中間環節的紕漏造成不必要的損失，應該實行垂直管理，對旅游目的地的管理應有所處地區的上級環境監管機構進行管理，省去其他部門管理環節，由該環境監管部門上報省、市環境監管部門，從而做到精簡環節，垂直高效率的管理。通過高效率的管理，可以對執法起到促進作用，能使執法活動快速到位的開展，也使對環境的破壞盡可能的減到最低。

（2）開發者養護、污染者治理。旅游目的地開發人員應保護環境，做出合乎環境標準的行為，按照環境影響評價報告書所規劃的進行開展活動，做好養護工作。對于造成污染的污染者，要對其所做出的污染行為承擔責任，做出限期治理、停業整頓、恢復原狀等處罰措施，給旅游目的地所造成的污染，按照污染的結果進行劃分，按其性質承擔民事、刑事、行政責任，將處罰具體落實，嚴格進行執法活動。

（3）群眾參與監督舉報。開展群眾參與環境監督，針對開發、經營者對旅游目的地造成的破壞進行監督，針對實施環境執法的行政機關進行的不合理、不合法行政行為進行舉報。對于群眾的舉報，環境監督機關應立即進行處理，核實實情，對存在的問題及時做到解決，并及時向廣大群眾反映相關信息，做到依靠群眾，讓群眾積極參與到保護環境利益中去，加大對當地的旅游資源的保護。

四、結語

以我國現階段旅游業發展現狀來入手，對存在在旅游與環境中的諸多問題是急需解決，為能夠解決生產力和生產關系的合理發展，對破壞環境、犧牲生態利益為代價的發展方式是應該通過法律進行規制的，針對旅游業進行行業立法，通過以立法的手段保護環境資源，遵從可持續發展為原則，協調人與人、人與環境的關系；應運環評制度，制定標準，垂直管理，嚴格責任，聯系群眾，依法執行，從而達到環境效益、社會效益、經濟效益三者的有機統一。以立法來保障旅游業的健康有序發展，促進經濟平穩增長，做到不以犧牲環境為代價換取經濟；旅游業立法進一步補充環境法律體系的構建，加強該行業與環境的有機結合，處理好二者關系。綜上，旅游與環境之間需要立法來平衡二者的取舍關系，旅游依賴于環境，環境推動著旅游，只要能合理合法的加以發展，旅游終將可以反過來保護環境。