高等學校實施財會監督探討

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1996年財政部的《事業單位財務規則》（中華人民共和國財政部令第8號）中，沒有關于財務監督的章節。2012年4月1日起施行的《事業單位財務規則》（中華人民共和國財政部令第68號）中專門增設“財務監督”一章，對財務監督做出了明確的規定。這表明隨著經濟社會的發展，財務監督在事業單位中具有越來越重要的地位和作用。增設內容明確了事業單位財務監督的主要內容、主要形式，并提出要建立健全財務監督制度和依法公開財務信息。這是事業單位管理制度中對財務監督提出的較為具體的要求，也是事業單位開展財務監督的根本遵循。高等學校財務管理是事業單位管理的一部分，2012年12月19日財政部、教育部印發《高等學校財務制度》，對財務監督做出了更為詳盡的規定，對財務監督的形式和方法做出了明確要求，同時也提出了建立健全財務監督制度和依法接受外部監督的規定。高等學校實施財務監督的制度依據更加充分，實施內容更為具體，實施手段也更加明確。由于高等學校財務管理實務工作中一直使用《事業單位財務規則》和《高等學校財務制度》中財務監督的概念，實際工作中并沒有對財會監督、財務監督和會計監督的概念進行嚴格的區分，因此本文對財會監督的論述主要基于高等學校實施財務監督的情況。

一、高等學校需要建立分級財會監督體系

目前，高等學校財務人員在做好會計核算和財務管理的同時，將財會監督貫穿于日常工作的全過程。高等學校行業特點突出，其財會監督也具有自身顯著的特點。首先，高等學校管理架構復雜、管理鏈條長，具有校級、院級、系級、教研室、課題組、師生個人等多級管理體制。而處理財務業務的會計人員往往處在經濟業務行為的最末端，對整個鏈條上財務業務的真實性、合法性、相關性和合規性實施完全監督存在一定的局限性，監督效果也無法有效保證。其次，對于高等學校而言，人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新是其主要的四大功能，財務工作則定位為教學科研提供服務和保障，這決定了實施財會監督必將會面臨諸多障礙和困難。此外，高等學校教學、科研工作專業性強，聚集了大批優秀人才，師生思維活躍、崇尚創新，這樣的業務特征和文化氛圍對財務人員實施財會監也提出了很多新的更高要求，財會監督要適應高等學校業務特點和人員特點，才能助力高等學校的持續健康發展。綜合以上高等學校的管理特點，筆者認為，高等學校應建立分級的財會監督制度體系，建立完善的分級分類監督制度，財務人員不是實施財會監督的唯一主體，經費和實物資產的使用者、院系負責人等都應作為實施財會監督的主體。以經費使用者為例，應根據其所在崗位、經費性質承擔相應的財會監督責任，不同環節的經費使用者應承擔相應的責任，這樣才能使高等學校財會監督落到實處、取得實效。

二、高等學校要進一步明晰財會監督邊界

一是需要明確財會監督與其他監督主體的邊界。高等學校中財會監督、審計監督和紀檢監督一直并行存在，筆者認為有必要專門出臺文件，理順高等學校內部各監督主體類型，明確各自的職權、內容、關系，做到職責清楚、界限清晰。二是需要明晰財會監督內容的責任邊界。《高等學校財務制度》對財會監督的內容進行了明確，包括預算編制、收支管理、結轉結余管理、資產管理，也明確要實行事前監督、事中監督和事后監督，日常督查和專項督查相結合。財會人員在日常財務管理過程中只能利用已獲取的財務資料，根據職業判斷，實行監視、督促和管理。在從嚴治黨的背景下，應該明確實施財會監督不能替代經費使用者或者資產使用者自我監督的主體責任，應建立起“誰使用經費，誰負責監督”“誰使用資產，誰負責監督”的財會監督責任機制，不能讓財務人員在實施財會監督中承擔無限責任。

三、突出高等學校財務人員實施財會監督的職能

《事業單位財務規則》規定，事業單位財務監督應當實行事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合。由此可見，財會監督貫穿了高等學校會計核算和財務管理的全過程。廣大高等學校財務工作者在日常會計核算和財務管理過程中，也將財會監督作為了履職的基本職責之一。但從實際工作實踐看，有人仍認為科研經費可以完全按照自己的想法去使用，不應受各種制度的約束，由此也造成了財務人員在實施財會監督中的困難。為此，建議在明確高等學校財務人員工作職責時將財會監督從財務管理職能中單列出來，與會計核算、財務管理并列表述，突出財會監督是財務人員的基本職能之一，這樣既有利于高等學校財務人員開展財會監督工作，也有利于財會監督在高等學校財務管理中的落地實施。高等學校會計核算和財務管理工作并非局限于簡單的收支管理，對財務人員的政治性、綜合性、專業性和服務性的要求都很高。財務管理牽涉面廣，如在收入管理中，高等學校的經費來源包括中央和地方財政撥款，中央、地方和企事業單位的科研經費撥款，社會捐贈，學宿費收入，利息收入等在內多種來源渠道；在支出管理上，支出內容涵蓋教學支出、科研支出、行政管理支出、后勤支出、教輔支出、學生事務支出、離退休人員支出、其他支出等多種支出類型；在財務服務對象上，包括教學人員、科研人員、行政人員、后勤人員以及各類學生，各類人員經費性質不一樣，服務訴求也不一樣，統一實施財務管理和財會監督的難度較大。這就需要從體制機制上突出高等學校財務人員的財會監督地位，使財會監督“想監督、能監督、可監督”，最終實現有效監督。

四、完善高等學校財會監督的手段

目前，高等學校實施財會監督主要依靠會計人員的經驗和職業判斷，能夠發現一些不合規的財務行為，但財務人員在繼續深入調查方面缺乏必要的支持手段。如某財務人員在資金支付過程中依據職業判斷發現可能會存在關聯交易，但由于無法對關聯方開展調查和取證，在各種支付票據齊全的情況下，即使心中存疑也沒有理由拒絕支付資金。為此筆者建議在高等學校建立分級財會監督機制的情況下，進一步對財務人員實施監督的手段進行明確并加以保護。此外，為做好各類經濟行為的監督，在設計財會監督手段時，需要考慮把財會監督向業務全方位監督的方向推進，強化日常動態監督和全程實時監督，保證財會監督的連貫性和持續性。優化高等學校財務人員實現財會監督的獨立工作環境是極為重要的一個方面，會計人員在實施財會監督時應不受外界因素干擾，真實、客觀地反映單位經濟業務事項。

五、做好實施財會監督的隊伍建設和保障

首先，各級領導要高度重視。提高對財會監督的思想認識是提升財會監督水平關鍵因素之一。各級領導在思想上要給予高度重視，了解高等學校在實施財會監督中的現實情況，特別要了解存在的問題和困難，解決財會監督中遇到的問題，這樣才能有助于提高財會監督的質量和水平。其次，加大對財務人員的培訓。財務監督工作的好壞取決于財會人員的監督水平，高等學校應加大培訓力度，切實提高財務人員開展財會監督的業務素質，筑牢財會監督的根基。從長遠看，要著力培養一批專業的財會監督人才，提高高等學校整體財會監督水平，讓財會監督真正能促進業務工作的開展。此外，還要做好對財會監督人員的安全保護。高等學校經費來源渠道多、業務工作專業性很強，財務人員的特長是財務工作，無法通過日常的會計核算和財務管理將教學和科研等專業活動中所有不合理、不合規的情形辨別出來，因此對于日常監督難以發現的違規違紀行為，要合理界定財務人員的責任邊界，這一點需要通過建立各級責任制予以實施和保障，這也是保護財務人員的一種重要舉措。

作者：陳淑梅