機關檔案利用模式分析論文

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機關檔案室在我國普遍地存在，其基本任務是集中管理本機關各部門形成的檔案，但是其檔案利用一直是封閉的，如何轉變其利用模式適應電子政府和政務公開的需要，是我們面臨的現實問題。

一、傳統機關檔案利用模式及其成因分析

我國機關檔案室長期以來處于封閉狀態，只是對機關內部提供利用。盡管在檔案法規中，也規定了經過本級或者上級機關的同意，機關檔案室可以向外提供利用，但是實際上由于手續的繁瑣和保密觀念的根深蒂固，很少有單位向外提供利用，對本單位提供的利用也是數量有限。

這種傳統機關檔案利用模式可以用下列圖表來表示：

相關單位（文件形成者）→←機關檔案室→檔案館

如圖所示，各機關把辦理完畢的文件通過“歸檔”這個環節直接轉變成檔案，保存在檔案室：機關檔案只對機關內部提供利用，保管一定期限后向檔案館移交。文件所針對的對象(文件接受者，有的稱文件內容針對者)或公眾幾乎沒有被考慮在內。由“歸檔”這個環節轉換來的檔案，有許多仍然是現行和半現行文件，但也被看成非現行文件塵封起來。整個圖表顯示的文件運動是線形的、簡單的運動。

機關檔案封閉利用模式的形成有許多檔案理論認識上的問題，這里提出一二：

首先是對文件生命周期理論認識不足。文件生命周期理論是現代檔案學的經典理論，根據文件呈現的價值形態來劃分文件生命階段：現行、半現行和非現行三個階段，相應地文件的保管場所是：文件室→文件中心→檔案館。而我國實踐中流行的一直是狹義文件觀，很少把文件的整個生命過程納入視野當中，我國“傳統的檔案學理論對文件與檔案的界限劃得很清楚，由此文書工作與檔案工作都不能越雷池半步。”[1]我國的文件與檔案全過程系統管理模式是：文件室→檔案室→檔案館，“根據我國現行檔案管理體制規定，半現行文件由各單位建立的基層檔案室管理。[2]那么機關檔案室是與國外文件中心相對應的事物，其保管的現行檔案大多是半現行文件，卻被蒙上了檔案這層神秘的面紗，其現行價值得不到有效利用。

其次檔案的雙重價值論成為我國傳統利用模式的直接理論基礎。美國檔案學家謝倫伯格提出經典的文件雙重價值鑒定理論，而檔案的雙重價值論是由我國檔案學者正式提出來的，其主要內容是：檔案具有對機關的作用和對社會的作用的雙重性及過渡性；檔案對機關的作用，可稱為第一價值，對社會的作用，可稱為第二價值。[3]兩種價值形態在時間上存在著消長關系，即檔案一般是先有第一價值，隨著第一價值的逐漸消失，第二價值才開始顯現。由此推出，保存在機關檔案室的檔案當然是本機關需求量大，社會需求量小，為本機關服務也就順理成章地成為了檔案的基本任務，而為社會服務便成了例外。

在機關檔案利用中，突出的表現就是文件接受者的權利被忽視。文件接受者是文件運行過程中有機的組成部分。阿根廷檔案學家曼努埃爾·巴斯克斯教授在1987年出版的《文件生命周期研究》中認為，檔案文件的形成、利用，實際上是從其發送源到接受源的—種信息傳遞。但是在我國，無論是檔案的雙重價值論，還是“歸檔”制度都是從文件的形成者角度出發的，在文件的擬稿、印發、承辦等一系列程序結束后，文件就歸檔了，而實際上文件所反映的要解決的問題也許要延續很久，如規范性、政策性文件對于所管轄范圍內的不特定對象，在長時間內要求得到普遍的遵守和執行。所以在我們機關檔案中總是僅有“上文”卻沒有“下文”，即缺乏接受者對文件的反饋信息。從另一方面來說，這種傳統利用模式也助長了官僚主義。

二、機關檔案利用模式轉換的背景分析

于是針對機關檔案利用封閉的弊端，十幾年來檔案界有識之士提出向美國等西方國家學習，建立文件中心，他們認為文件中心“符合高效、精簡節約的原則，能夠將松散的‘小而全’的機關檔案管理模式迅速向具有集約化、社會化、規模化的管理模式轉化，大大提高了對人、財、物的有效使用。”[4]過去我國普遍對文件生命周期理論等認識不足和檔案人員缺乏開拓創新的思想，導致文件中心沒有能夠在我國普遍設立。“在政務信息公開和電子文件時代背景下，對這個問題則必須作更進一步的探索。可以考慮在我國普遍建立文件中心，并且這種文件中心應該具有中國自己的特色――能夠及時收藏現行文件和承擔起現行文件對外公開提供利用的重任。”[5]深圳市在我國加入WTO后努力籌建“文件中心”的事實，為我國檔案界提供了具有重大深遠意義的范例。根據深圳市地方法規《深圳市檔案與文件收集利用條例》第八條的規定，“將實行黨政機關和事業單位辦理完畢文件的集中管理，除不適宜集中和國家有特殊規定的文件檔案例外，政府各部門原則上不再單獨設立檔案室，以利于政府信息資源的共建共享，提高行政效率和水平。”[6]

但是，筆者認為，在政務信息公開和電子文件時代背景下，普遍建立文件中心仍然是不太必要而且是不太現實的。

首先，信息公開主要是政府行為，由政府進行信息或授權媒體公布施政措施，文檔部門不可能完全“承擔起現行文件對外公開提供利用的重任,”其檔案開放服務只是政務公開的輔助措施之一。我國計劃經濟向市場經濟的轉變，要求政府通過政策、法律法規對社會行為和市場資源進行間接控制，信息引導是政府宏觀調控的有利手段。我國在加入WTO后，政府也須按WTO規則要求順利實現職能轉變和政府轉型，必須推進政治活動公開化的進程，全面提高政府決策和政府行為的透明度，公開相關的現行文件。

其次，電子政府服務過程本身就是一個信息服務過程，機關檔案開放是其信息服務內容之一，文檔人員更重要的責任是及時收藏電子文件。電子政府的核心是大量頻繁的行政管理和日常事務都通過設定好的程序在網上實施。舊的行政模式是公民直接面對行政機關，而電子政府在舊的行政機構模式上，劃分出前臺信息服務機構。“整個服務過程變成了一個信息過程，用戶的服務要求和政府對這一要求提供的服務都以信息的形式傳輸，這成為電子政府的一個最顯著特征。”[7]現行文件公開服務在電子政府網站上已然得到實現。

在我國廢止各基層檔案室，設立文件中心還存在下列問題：

一是設置文件中心又要增設機構，如深圳市“文件中心與市綜合檔案館均為市檔案局管理下的事業單位……同檔案局、館分別掛牌。”[8]但是，“文件中心的集約化和專業化的程度很高，追求企業化的高效管理和優質服務，一個文件中心往往要為周圍幾個城市的上百個機關或企業提供文件服務管理。”[9]而我們該在多大范圍設立一個文件中心?如果我們一哄而上，省、市、縣各設有文件中心，反倒達不到精簡高效的目的。況且我們的文件中心只能是事業單位，這與國外的文件中心的企業性質是有很大不同的。

其次，目前許多行政單位對把帶有密級的文件交給如文件中心這樣的事業性單位會有顧慮。機關單位除了形成公共文件等紅頭文件之外，還有許多內部文件：如會議記錄、工作筆記、任免、獎懲等文件；有許多專業性文件：如訴訟檔案、商標檔案、專利檔案等。這些文件具有機密性，或涉及知識產權專利等問題，需要有所控制，不適宜進入文件中心或在政府網站公開，只能直接歸檔進入檔案室，根據特別的申請提供有針對性的利用。

因此，在我國普遍設立文件中心是不太現實和不太可行的。由機關檔案室來處置半現行文件同樣是符合文件運動規律的，也完全適應政務公開的要求，關鍵是要根據實際情況決定基層檔案部門的利用模式。

三、機關檔案利用的新模式

但是機關檔案利用的新模式究竟該是怎么樣的呢?筆者提出下列模式，如圖：

相關單位（文件形成者）政府網站

現行文件閱覽中心

相關檔案室

檔案館文件接受者

從上圖中可以看出，新的模式增加了文件接受者、現行文件利用中心和政府網站三個部分。

首先，文件接受者被提到重要的地位上來，文件接受者成為文件運行過程中有機的組成部分，在文件運動過程中處于與文件形成者對等的位置。文件接受者可以隨時上網和到文件閱覽中心查閱需要普遍執行的現行政策法規，而只與個人密切相關的如行政裁決文件等針對面較窄的文件，可以依公民的申請由機關檔案室提供。同時，文件接受者可以享受機關檔案室的開放服務，因為室藏檔案有的已處于社會利用狀態，有的還因為室藏檔案中包含了大量具有現行效用的文件。

其次，現行文件閱覽中心目前在檔案館正普遍設立，是檔案館的內部機構，它是“檔案館在收集、集中政府機構現行文件的基礎上，以政務信息公開為基本任務，方便社會各界，特別是普通公民查詢、了解政府在社會事務管理方面現行政策規定的內部機構”[10]。現行文件閱覽中心收存剛剛“出爐”的現行文件，沒有保存期限的限制，其對文件的保管具有臨時性，也因而沒有鑒定文件價值的任務，沒有向檔案館移交的任務，文件移交進館的任務仍然由機關檔案室承擔。現行文件閱覽中心是機關檔案利用的補充形式。

再有，設立政府網站，主動公布要求得到普遍遵守和執行的規范性、政策性文件，機關檔案室承擔的是對外開放服務。機關檔案室不必再單獨設立網站，可以在政府網站上設立欄目，并且要協助維護政府網站的運行，對網站上的文件信息進行價值鑒別，比如過期或已經存檔的信息，可以從網站上刪除，并指明文件的去向，或者對利用者有關問題提供憑證和具體細節。

機關單位形成文件后，文件有三個走向：一是文件直接從形成者到接受者中，這主要是指文件內容針對者，解決文件所針對的問題；二是把法律、法規、政策等具有約束力的規范性、政策性文件，還有各機關在其自身活動中形成的所有非涉密、不含隱私的文件移送到現行文件閱覽中心或登錄到政府網站“廣而告之”；三是直接歸檔。許多文件具有國家機密性，或涉及知識產權、專利問題，需要直接歸檔，不適宜進入文件利用中心或在政府網站公示。

如圖所示，文件運動不是單向的線形運動，而是復雜的、非線形的運動。政府網站、現行文件閱覽室和機關檔案室，為機關和公眾之間提供了交互平臺，這樣有利于搜集公眾的意見，接受公眾的監督，使政府在制定各項草案、法律和條例時能夠廣泛聽取群眾的意見，加大政府決策的透明度。文件的非線形運行反映了—種相互聯系性和整體性，“世界萬物的各種現象通常都是復雜的、非線性的，線性只是在—定條件下的特殊情形……文件生命周期理論只揭示和描述了文件縱向運動的規律和情形，而文件運動客觀上卻并不僅限于此，除此之外，還有橫向運動。”[11]但是文件運動又不是簡單的縱內和橫向運動，而是螺旋式上升運動。“文件運動螺旋式發展作為文件運動整體性變化的宏觀規律，既是文件運動周期性質的擴展和深化，也是文件運動周期之間質變的內在聯系。”[12]這也正體現了利用檔案的目的，檔案的作用就是要使后人站在前人的肩膀之上。新模式是對舊模式的改造和擴展。

四、機關檔案利用新模式的實現機制

基于上述認識，筆者認為新的機關檔案利用模式是一個可行的、有現實基礎的模式，如何協調有序地實現新舊模式的轉換，應該注意以下幾點：

首先認識上要到位。目前我國既有機關檔案室，也有現行文件閱覽中心存在，同時許多政府機關也設立了網站，但是這并不是說我們已經實現了機關檔案利用的新模式，因為它們彼此間的聯系沒有得到體現和被認識。目前機關檔案在實踐中還是被看成已經辦理完畢，只對內部提供利用的檔案，其中文件的現行價值和半現行價值仍然沒有得到充分利用，而現行文件閱覽中心只是被看成是政務公開的舉措，沒有認識到它還是機關檔案利用的補充形式。所以我們仍然要樹立和宣傳文件生命周期理論，用文件的整體性運動看問題。

二是尊重公民知情權。知情最基本的內容是民眾應享有通過媒介了解政府工作情況的法定權利。保障民眾知情權是“公民行使一切民主自由權利的基本前提”，是“現代國家民主憲政的基礎要素”和“防止出現惡劣政府的必要條件”。[13]政府承認人民有自決權的一個基礎即是人民對信息的掌握，因為信息是決策的基礎和權衡的標準，我們要尊重和重視文件接受者的知情權。

三是實行文檔一體化管理。文檔一體化管理是指“以文件生命周期理論為指導，借助計算機網絡技術，從系統論的角度出發，對文書工作和檔案工作進行統籌規劃和科學管理，使之實現系統化和規范化，從而發揮各自以及總體最大效能，確保從機關現行文件直至館藏檔案管理的高效和優化。”[14]近兩年，文件連續體模式也被引入我國，成為數字環境下文件檔案一體化管理的有力支柱，未來的一體化將是要打破文件、檔案的階段區分，實現各環節的重組重構。一體化將繼續“前伸后延”，前面進入到政府的電子政務中，后面延伸到檔案館的管理中，對全程進行統一控制。如前面所說，在關注文件運動的整體性方面，機關檔案室比文件中心更有優勢。

四是加強現行文件閱覽中心建設。何嘉蓀教授對現行文件閱覽中心持否定態度，認為它起不到中間檔案館的職能，反倒增加了各單位的負擔。但是在全民利用意識比較薄弱情況下，關鍵是要提供更容易的利用門戶。對于沒有條件上網的人及其他普通公民，文件閱覽中心就是象圖書館—樣具有親和力的部門。俗話說“存在的就是合理的”，現行文件利用中心隨著我國政務公開的實施應運而生，應該說是我國民主進程的—個不小的進步，正應該促進和發揚。

五是機關檔案室要協助維護政府網站，以便其更好地提供現行文件利用服務。政府網站要經常更新，保證其最新的政策信息，機關檔案室要協助維護政府網站，對網站上的文件信息進行價值鑒別。目前，美國政府將一個個獨立的網站鏈接起來，做到網網相連，以便有效管理和利用，其突出代表莫過于2000年9月正式推出的“第一政府網站”(FirstGov．gov)——美國聯邦政府中心網站[15]

六是有關法律、法規需要進行重新修訂。我國在現行文件公開方面，還沒有一部統一的法律文件可以參照執行。在《檔案法》等有關法律規定中，對機關檔案利用的條款應該作修訂，充分考慮到機關檔案的現行價值和半現行價值，擴大利用范圍。

總之，機關檔案利用的新模式是機關檔案利用工作和未來的發展趨勢，它不僅適應電子政府和政務公開的發展，而且也符合文件生命周期規律。機關檔案室作為半現行文件的集中地，不僅要為檔案館積累史料，還要向機關內、外提供利用服務，同時政府網站和檔案館的現行文件利用中心是向社會提供現行文件服務和現行檔案利用的重要措施。

注釋：

[1]何嘉蓀，傅榮校，文件運動規律研究――從新角度審視檔案學基礎理論，中國檔案出版社，1999.9

[2]吳品才，“文件中心”在我國未能普及的緣由評析，《檔案學通訊》2000(1)，第15頁

[3]吳寶康，《檔案學概論》，中國人民大學出版社1988年版，第62—63頁

[41]吳品才，“文件中心”在我國未能普及的緣由評析《檔案學通訊》20O0(1)，第15頁

[5]何嘉蓀，現行文件閱覽中心、文件中心與數字檔案館，《檔案學研究》2003(1)第35頁．

[6]李國慶，現行文件提供利用的理論思考與實踐探索。《檔案與建設》2002(10)，第15頁

[7]佟德志，電子政府的信息過程及分析――英國政府公共服務改革的模式研究，政治文化研究網，http：／／www．tSZZ．C0m。(檢索時間，2002／8／25)

[8]方燕，建立深圳市“文件中心”的思考《檔案學通訊》2000(3)，第73頁

[9]邊哲，文件中心與文件生命周期理論研究述論，《上海檔案》2002(1)第37頁

[10]周毅，政務信息公開與檔案館現行文件閱覽中心的建立，《檔案學研究》20002(5)第57頁

[11]吳品才，論文件的橫向運動――科技文件運動狀況分析，《檔案學通訊》2003(3)，第65頁

[12]鄒吉輝，文件運動規律新論，《檔案學研究》20O3(5)，第8頁

[13]宋雯，災難新聞、知情權與輿論監督，《新聞知識》20OO(11)第15頁

[14]黃霄羽，文件、檔案管理一體化管理的科學含義，《檔案學通訊》2002(3)第51頁

[15]王銘，析美國構建電子政府的原因和認識過程，《檔案學研究》2005(2)，第55—57頁