財(cái)政國(guó)庫(kù)管制改革

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我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的目標(biāo)是建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。近兩年多來(lái)，統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政資金收付管理制度、健全的預(yù)算外資金收入收繳制度、相應(yīng)的國(guó)庫(kù)收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)已基本形成。政府財(cái)務(wù)行政作為政府行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其改革的目標(biāo)必定要有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)深化行政管理體制改革的目標(biāo)，即有利于在我國(guó)盡快形成一個(gè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當(dāng)前我國(guó)的改革已進(jìn)入整體協(xié)調(diào)推進(jìn)的新時(shí)期，各方面的改革都需要相互配套，進(jìn)而整合地發(fā)揮作用，而財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是為政府行政提供資金的一項(xiàng)制度保證，其本身就是政府的一項(xiàng)財(cái)務(wù)行政活動(dòng)。因此，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革必將對(duì)政府行政改革發(fā)揮重大的推動(dòng)作用。

一、以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為

（一）我國(guó)現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)行為仍不規(guī)范

1.政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性導(dǎo)致了政府財(cái)務(wù)行為的不規(guī)范。按照一般的經(jīng)濟(jì)理論，作為財(cái)政資金支配者和使用者的各級(jí)政府部門，同時(shí)也應(yīng)視為理性的“經(jīng)濟(jì)人”。“經(jīng)濟(jì)人”的行為特性，使得各級(jí)政府部門總有謀求局部或集團(tuán)利益最大化的傾向，從而導(dǎo)致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時(shí)，一些政府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來(lái)提高小集團(tuán)的利益，他們利用手中的收費(fèi)權(quán)，以政府名義或政府批準(zhǔn)名義，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派來(lái)謀取本集團(tuán)和個(gè)人利益。另一方面，安排支出時(shí)，一些部門、單位為爭(zhēng)取更多的財(cái)政預(yù)算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財(cái)政資金，特別是一些部門、單位挪用經(jīng)常性資金、各種專項(xiàng)資金去搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，最后以經(jīng)常性資金、專項(xiàng)資金不足為由要求增加財(cái)政預(yù)算，以預(yù)算套預(yù)算來(lái)滿足本集團(tuán)利益。

2.不健全的財(cái)政資金收付管理制度助長(zhǎng)了政府財(cái)務(wù)行為的不規(guī)范。在收入方面，由于這部分創(chuàng)收所得沒(méi)有及時(shí)足額上繳同級(jí)財(cái)政專戶而是進(jìn)入單位私設(shè)的“小金庫(kù)”，被看成部門、單位的自有資金，從而助長(zhǎng)了他們違規(guī)的創(chuàng)收活動(dòng)。在支出方面，由于原來(lái)重復(fù)、分散設(shè)置賬戶，資金的撥付環(huán)節(jié)多，且只要財(cái)政資金撥付到預(yù)算單位的賬戶上后，其具體使用便是預(yù)算單位自己掌握，至于經(jīng)常性資金是否用于保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，專項(xiàng)資金是否專款專用，在支出過(guò)程中已基本失去監(jiān)管，從而為不規(guī)范的政府財(cái)務(wù)行為大開方便之門。

（二）以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為

1.規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度要求對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中管理和核算，有效地抑制了不規(guī)范的政府財(cái)務(wù)行為。規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度要求取消其他所有部門、單位的自立賬戶，設(shè)立一套單獨(dú)的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將所有的政府財(cái)政性資金全部納入該賬戶體系集中管理和核算，鏟除了部門利益的藏身之地，排除了由部門分散管理、自收自支的可能性，這無(wú)疑會(huì)有效地抑制各級(jí)政府部門不規(guī)范的創(chuàng)收行為。

2.規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度規(guī)范了支出撥付程序，從而規(guī)范了政府財(cái)務(wù)行為。規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度要求所有的支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系按類別直接撥付或授權(quán)撥付到收款人（即商品和勞務(wù)供應(yīng)者）或用款單位賬戶，從而避免了資金在預(yù)算單位的滯留、沉淀，不給各部門、單位截留、擠占和挪用的機(jī)會(huì)。由于人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本直接支付到提供商品和勞務(wù)的供應(yīng)商手中，有效地保證了預(yù)算的硬約束，切斷了超預(yù)算的資金來(lái)源渠道，實(shí)質(zhì)上規(guī)范了政府財(cái)務(wù)行為。

（三）深化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，進(jìn)一步規(guī)范政府行為

1.逐步取消改革初期的一些過(guò)渡性措施。應(yīng)該看到，要淡化政府部門的利益觀念，消除局部利益、個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)帶來(lái)的政府行為不規(guī)范，我國(guó)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革還應(yīng)進(jìn)一步深化。要逐步取消改革初期在財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付的范圍劃分、銀行賬戶設(shè)置等方面采取的一些過(guò)渡性措施，擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍，將財(cái)政授權(quán)支付的預(yù)算級(jí)次進(jìn)一步下延，以真正規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為。

2.深化部門預(yù)算改革和政府采購(gòu)制度改革。要規(guī)范政府行為，僅有財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革還不夠，因?yàn)樗蛔阋员ＷC政府支出的合法性和安全性，無(wú)法排除由于利益驅(qū)動(dòng)而使支出部門與供應(yīng)商相互勾結(jié)共同侵吞財(cái)政資金的可能性。所以還要深化部門預(yù)算改革和政府采購(gòu)制度改革，國(guó)庫(kù)要嚴(yán)格按部門預(yù)算制定的用款計(jì)劃撥付資金，而完善政府采購(gòu)制度則可以切斷支出部門與供應(yīng)商之間的聯(lián)系渠道，減少他們共同謀利的機(jī)會(huì)。

二、以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

（一）我國(guó)現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)仍不協(xié)調(diào)

1.行政事業(yè)單位分賬戶管理制度造成了政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)行政府各部門、單位實(shí)行的是重復(fù)和分散設(shè)置賬戶的分賬戶管理制度，這種制度在一定程度上意味政府各部門、單位具有相對(duì)獨(dú)立的利益。如果他們不恰當(dāng)?shù)嘏蛎浉髯缘睦孀非螅痛嬖跒闋?zhēng)取集團(tuán)利益而各自為政的可能性，從而很容易導(dǎo)致諸如政出多門、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、部門利益相沖突等一系列政府財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題的出現(xiàn)。

2.預(yù)算的編制和執(zhí)行脫節(jié)造成了預(yù)算資金的分配使用不協(xié)調(diào)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，我國(guó)過(guò)去是將資金直接撥入預(yù)算單位銀行賬戶，至于預(yù)算單位是否按規(guī)定的預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度如何，只能在事后檢查監(jiān)督中才得以知曉，形成預(yù)算、執(zhí)行兩張皮，預(yù)算約束軟化，預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象比較普遍，從而造成了預(yù)算資金的分配使用不協(xié)調(diào)。

（二）以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

1.規(guī)范的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系有利于推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革要求改變?cè)瓉?lái)的分賬戶管理制度，設(shè)立一套單獨(dú)的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有的財(cái)政性資金都要求進(jìn)入其中集中管理和核算，它的一個(gè)顯著特征便是“收入一個(gè)口徑，支出一個(gè)漏斗”。這顯然有利于統(tǒng)一財(cái)權(quán)，消除政府各部門的局部利益干擾，正確協(xié)調(diào)好部門間利益關(guān)系，推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

2.財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革規(guī)范了預(yù)算執(zhí)行，有利于保證預(yù)算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。一是在資金管理方式上，由原來(lái)將資金層層下?lián)芙o預(yù)算單位改為現(xiàn)在財(cái)政部門只給預(yù)算單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)；二是在資金支付方式上，由原來(lái)預(yù)算單位分散支付改為由財(cái)政國(guó)庫(kù)中心根據(jù)審核后的預(yù)算單位用款計(jì)劃直接撥付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶。實(shí)現(xiàn)了以預(yù)算指標(biāo)控制預(yù)算單位用款計(jì)劃，以用款計(jì)劃控制資金撥付，真正做到了預(yù)算是什么，就執(zhí)行什么，保證了預(yù)算與執(zhí)行的一致，有利于預(yù)算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。

（三）明確相關(guān)單位在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作中的職權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

我們知道，推進(jìn)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程，這就需要我國(guó)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革不斷地進(jìn)行調(diào)整。現(xiàn)階段應(yīng)該注意的問(wèn)題就是要明確相關(guān)單位在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作過(guò)程中的權(quán)責(zé)。現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行已有上百年的歷史，其中一個(gè)很明顯的特征便是制度完善、權(quán)責(zé)清晰。如法國(guó)對(duì)其中支出決策人、公共會(huì)計(jì)、財(cái)政監(jiān)察專員等在有關(guān)國(guó)庫(kù)資金的使用、支付和監(jiān)督過(guò)程中的權(quán)力和責(zé)任都有明確的規(guī)定，以保證責(zé)任的執(zhí)行和權(quán)力的實(shí)施。為了使我國(guó)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，我們可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，明確財(cái)政部門、預(yù)算單位、人民銀行等相關(guān)單位在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作中職權(quán)。

三、以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政公正透明

（一）我國(guó)現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)行政仍不公正透明

1.預(yù)算編制過(guò)粗，導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)行政不透明，資金分配不公正。我國(guó)目前的預(yù)算管理中存在的一個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題便是預(yù)算編制的粗放，沒(méi)有細(xì)化到具體部門和項(xiàng)目，不透明，造成了在編制預(yù)算時(shí)，政府各部門“亂請(qǐng)款、亂要價(jià)”，虛報(bào)預(yù)算的現(xiàn)象很嚴(yán)重。在編制預(yù)算時(shí)盡量報(bào)高點(diǎn)，然后讓財(cái)政部門砍削。從而導(dǎo)致了政府財(cái)務(wù)行政不透明，資金分配不公。

2.預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)收支活動(dòng)不透明。由于原來(lái)重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，在途時(shí)間長(zhǎng)，導(dǎo)致了資金活動(dòng)透明度不高，不利于財(cái)政監(jiān)督。一方面，收入不及時(shí)，退庫(kù)不規(guī)范，存在跑冒滴漏現(xiàn)象；另一方面，支出不透明，違規(guī)使用財(cái)政資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這就為“暗箱操作”、“權(quán)力行政”等提供了便利條件，造成了政府財(cái)務(wù)行政不透明、不公正。

（二）以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政公正透明

1.規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度要求細(xì)化預(yù)算編制，有利于政府財(cái)務(wù)行政的公正透明。規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度是以細(xì)化預(yù)算編制為基礎(chǔ)的，它要求預(yù)算科目和預(yù)算編制都要規(guī)范化和細(xì)化，以利于每個(gè)預(yù)算單位編制詳細(xì)的分月用款申請(qǐng)計(jì)劃，國(guó)庫(kù)部門再根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和分月用款計(jì)劃撥付資金，使國(guó)庫(kù)支付的基本程序透明，資金分配公正。

2.預(yù)算執(zhí)行中采取預(yù)算單位只掌握預(yù)算指標(biāo)而不直接辦理資金支付的方式提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。由于資金已不再?gòu)念A(yù)算單位實(shí)存賬戶支取，而是從財(cái)政給預(yù)算單位在銀行開設(shè)的賬戶體系中直接或授權(quán)撥付，因此，無(wú)論是預(yù)算單位，還是財(cái)政部門和人民銀行對(duì)每一筆資金的去向都很清楚。這對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政府財(cái)務(wù)行政的公正透明無(wú)疑是有積極意義的。

（三）深化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，進(jìn)一步推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政公正透明

1.進(jìn)一步深化預(yù)算編制改革。預(yù)算單位現(xiàn)行的預(yù)算編制水平不高，不夠準(zhǔn)確和明細(xì)，不能滿足國(guó)庫(kù)支付的基本要求。所以要在把預(yù)算編制細(xì)化到每一個(gè)基層單位具體項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確地編制預(yù)算單位的用款計(jì)劃，使國(guó)庫(kù)支付的基本程序公正透明。

2.加快財(cái)政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革要求提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)透明度，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。為此，需要建立一套先進(jìn)、可靠的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。而我國(guó)目前的財(cái)政管理信息系統(tǒng)技術(shù)水平還不高，財(cái)政、稅務(wù)、銀行之間計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)程度比較低，顯然不適應(yīng)形勢(shì)的需要，也不利于建立一個(gè)公正透明的行政管理體制。

四、以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度推動(dòng)政府行政廉潔高效

（一）我國(guó)現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)行政離廉潔高效的目標(biāo)還有距離

1.資金管理方式落后，導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)行政中貪污腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在原來(lái)那種重復(fù)、分散設(shè)置賬戶，資金層層劃撥的資金管理方式下，由于大量資金分散、沉淀在各部門、單位，資金撥付使用透明度低，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致了財(cái)政資金流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重，無(wú)故截留和隱瞞應(yīng)繳財(cái)政預(yù)算和財(cái)政專戶資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，預(yù)算外資金未按規(guī)定合理使用，預(yù)算內(nèi)資金亂支亂列現(xiàn)象也屢見不鮮，助長(zhǎng)了貪污腐敗行為的滋生，不利于加強(qiáng)廉政建設(shè)。

2.政府各部門成本效益意識(shí)淡薄，導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)行政低效。長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府各部門、單位成本效益意識(shí)不強(qiáng)，會(huì)計(jì)核算不僅沒(méi)有真實(shí)反映單位有關(guān)財(cái)務(wù)活動(dòng)，甚至成為部分單位謀取小集團(tuán)利益的工具，使社會(huì)公眾和立法部門缺乏有效的信息對(duì)各級(jí)政府部門進(jìn)行正確的績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致財(cái)政支出管理粗放，資金使用不計(jì)成本，不考慮效益，大量財(cái)政資金浪費(fèi)，使用效益很低。

（二）以規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度推動(dòng)政府財(cái)務(wù)行政廉潔高效

1.規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度有利于充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的職能，抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。首先，改革后取消了部門、單位自有賬戶，要求所有財(cái)政資金都進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，特別是將預(yù)算外資金納入國(guó)庫(kù)專戶進(jìn)行管理，填補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞，增強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督的完整性。其次，國(guó)庫(kù)管理制度改革克服了過(guò)去財(cái)政不能事前監(jiān)督的弊端，實(shí)現(xiàn)了資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程、全方位的監(jiān)督。以前，財(cái)政、審計(jì)部門只能依據(jù)各部門、單位提供的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查。實(shí)行規(guī)范的國(guó)庫(kù)管理制度后，財(cái)政部門能清楚地掌握每一筆收入的來(lái)源、時(shí)間、數(shù)目及每一筆支出的用途，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金來(lái)源、流向、流量的全面控制，使財(cái)政監(jiān)督貫穿于部門財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的全過(guò)程。

2.規(guī)范的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度有利于對(duì)政府各部門進(jìn)行正確的績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效。首先，改革后要求細(xì)化預(yù)算編制，其所反映的信息、更加真實(shí)；其次，國(guó)庫(kù)集中支付的一大特點(diǎn)便是資金流轉(zhuǎn)鏈條短，其所反映的信息更加及時(shí)；最后，它要求所有的財(cái)政性資金都進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系集中管理和核算，其所反映的信息更加完整。由此可見，規(guī)范的財(cái)政國(guó)庫(kù)核算體系所提供的信息能真實(shí)、及時(shí)、完整地反映出一定時(shí)期內(nèi)政府活動(dòng)的范圍、規(guī)模和方向，有利于社會(huì)公眾和立法部門對(duì)各級(jí)政府部門進(jìn)行準(zhǔn)確公正的績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

（三）進(jìn)一步建立、健全國(guó)庫(kù)的監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)政府財(cái)務(wù)行政的廉潔高效

我國(guó)目前的國(guó)庫(kù)監(jiān)督機(jī)制主要由財(cái)政監(jiān)督、政府監(jiān)督和人民代表大會(huì)的監(jiān)督構(gòu)成。其中存在的主要問(wèn)題是權(quán)責(zé)利不明確，權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化，這顯然不利于推動(dòng)我國(guó)政府行政的廉潔高效，因此，應(yīng)建立、健全國(guó)庫(kù)的監(jiān)督制約機(jī)制。一是加強(qiáng)法律法規(guī)方面的監(jiān)督制約。可以考慮修改《預(yù)算法》，在《預(yù)算法》中應(yīng)對(duì)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的監(jiān)督制約機(jī)制做出明細(xì)具體的規(guī)定，明確各種監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)利。二是財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位使用資金的監(jiān)督，對(duì)資金撥付的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。三是充分發(fā)揮人民代表大會(huì)和審計(jì)部門對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度的外部監(jiān)督，財(cái)政國(guó)庫(kù)部門應(yīng)定期向人民代表大會(huì)匯報(bào)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行情況，審計(jì)部門應(yīng)每年定期組織人員對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

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