財政促進農村基礎設施建設論文

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內容提要:有效促進農村基礎設施建設是農村稅費改革后農村公共財政建設要解決的關鍵問題。農村基礎設施建設嚴重滯后的成因復雜，在財政緊約束的現實條件下，建立城鄉一體化的公共財政投入體制，依法明確界定各級政府在農村基礎設施建設中的責任，合理確定農村基礎設施建設的近、中、長期目標，建立充分體現農民需求的偏好顯示機制和自上而下的基礎設施供給機制等，是有效促進基礎設施建設的政策選擇.

[關鍵詞]財政緊約束農村基礎設施建設政策選擇

農村基礎設施是為農村經濟、社會、文化發展及農民生活提供公共服務的各種要素的總和，是農村經濟、社會、文化發展及農民生活必不可少的基礎性條件。由于國家長期推行工業化、城市化發展戰略，使得國家財政基本建設投資的絕大部分都投向了城市，造成了農村基礎設施建設的嚴重滯后。雖然1998年開始實施積極財政政策以來，國家財政對農村基礎設施建設投入增加，農村基礎設施建設嚴重滯后狀況有所改善，但從總體上看，中國農村基礎設施建設嚴重滯后狀況并沒有從根本上得到解決。農村基礎設施建設的嚴重滯后，已經成為實現城鄉和諧發展、構筑和諧社會目標的重要制約因素。近幾年來，黨中央、國務院強有力地推進農村稅費改革，在極大地減輕農民直接承擔的稅費負擔的同時，也為農村基礎設施建設帶來了新問題。如何有效促進農村基礎設施建設，已經成為農村稅費改革后農村公共財政建設要解決的關鍵問題。為此，本文試圖剖析在當前財政緊約束條件下，有效促進農村基礎設施建設的政策選擇。

一、中國農村基礎設施建設嚴重滯后的成因

1.公共財政觀念樹立的滯后，導致政府投入不足

依據公共財政的基本理念，政府的基本職責就在于提供公共產品。農村基礎設施是農村公共產品的重要組成部分，因而，農村基礎設施建設也應該是政府的基本職責之一。然而，政府并沒有將農村基礎設施建設納入自己的基本職責范圍，政府仍然把對農業生產的支出看作是不同的經濟體系之間的支援關系，這可從財政支出科目中的“支農支出”反映出來。政府在財政預算安排中并不會保證農村基礎設施建設支出的優先地位，而是作為支援來看待，象征性安排一點，隨意性很大。一些政府部門和官員甚至把財政對農村基礎設施建設支出看作是對農民、農村的施舍和恩賜。在這種“支援論”思想的支配下，長期以來，農村基礎設施建設投入的大部分都是通過農民集資、投工投勞，由農民自己完成。農民交稅以后并沒有得到像城市居民一樣有政府提供基礎設施的權利，這是導致政府財政基礎設施建設投入不足的基本原因。

2.責權劃分不清，各級政府投入責任難以落實

2002年修訂后的《農業法》第十七條雖然規定各級人民政府要采取措施，加強農業和農村基礎設施建設，《農業法》第六章也對農業和農村基礎設施投入作了原則性規定，但仍沒有一個與《農業法》相配套的《農業投資法》來具體規范中央、省、市縣、鄉鎮在農業和農村基礎設施建設中的職責劃分。由此，在落實各級人民政府農村基礎建設職責時“無法可依”、“無章可循”。“中央請客、地方掏錢”，中央與地方利用建設項目“相互釣魚”的現象經常發生。

3.自上而下的決策機制使決策偏好顯示機制缺失，決策難以有效反映農民的意愿，農村基礎設施供給偏離需求，結構失衡，效率低下

我國農村基礎設施供給的數量、種類基本是由基層政府在沒有農民參與的情況下決定的。農村居民往往是只能被動接受政府提供的基礎設施，同時被動的承擔相應的費用，農村居民對農村基礎設施的真實需求難以體現。這種基礎設施“自上而下”的供給機制忽略了廣大農民對基礎設施的實際需求，導致現行農村基礎設施供應中出現過剩與不足共存的現象。

4.財政農業支出資金管理紊亂

（1）財政支農資金投入渠道多，資金分散，難以形成合力。財政支農資金除由各級財政部門撥付外，縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下撥到縣級對口部門，形成資金來源渠道多、投入分散的狀況。縣級管理、分配財政支農資金的部門有計委（發展局）、財政局、扶貧辦、農業綜合開發辦公室、農業局、林業局、水利（水務）局、畜牧局、農機局、水產局、氣象局、國土局、交通局等10多個，時常出現同一項目多個部門管理。目前，最突出的是國家發改委、科技部、財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為政，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。

（2）支農資金擠占挪用現象普遍，支農資金到位率低。資金與項目隨意性強，投資決策科學水平低，項目確定執行、資金支付、監督管理三者合一，責權不清，且集于一身，給各種違規違紀現象留下很大空隙。只要從財政渠道撥付的各類來自中央和省里的專項資金，都是被擠占的對象。國家財政支持“三農”資金有相當一部分用于各級農口事業單位機構和人員支出，“搞農業吃農業”的現象較嚴重，使真正用于農業、農民和農村的資金大為減少，相當程度上影響了財政資金使用的安全、有效、規范。

（3）政府投入重視大江大河的治理、交通主干道等農業大型基礎設施建設，而沒有將農村小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇，政府財政支出在農村中小型基礎設施建設中嚴重缺位。與農民生產和生活直接相關的農村小型基礎設施過去主要依賴農民的集資和投工投勞，農村稅費改革后，各地取消了“兩工”，農村村辦公益性建設要實行“一事一議”的政策。但從各地的情況來看，“一事一議”很難實行，即使中央和省級的大中型水利和道路工程修到了“家門口”，但是由于“最后一公里”沒有打通，效益仍然體現不出來，農民實際上仍然不能受益。

5.“一事一議”制度實際上是把責任推給了農民

“一事一議”的實質是維持歷史形成的城市與農村不同的基礎設施供給形成機制，農村基礎設施仍然由農民自己承擔。因此，“一事一議”的制度設計實際上是把責任推給了農民。在現行行政體制下，如果繼續由基層政府替農民決策，那么，“一事一議”將有可能演變成基層政府向農民集資攤派的政府依據，在基層政府財政越位的內在沖動沒有徹底得到有效抑制的情況下，將會使各地方政府制造各種政績工程、形象工程的行為得以延續，從而無法從根本上解決農民負擔重的問題。

二、財政緊約束下有效促進農村基礎設施建設的政策選擇

1.樹立公共財政觀念，按照城鄉一體化的公共財政體制要求，調整財政支出分配結構，奠定農村基礎設施建設在財政基本建設投資中的基礎性地位，切實加大財政對農村基礎設施建設的投入力度

在穩健財政政策下，財政處于緊約束狀態，財政支出增長受約束較強。在此前提下，唯有按照城鄉一體化的公共財政體制要求，將農村基礎設施建設作為基本的公共產品納入政府預算內對待，才能通過調整財政支出分配結構，在財政基本建設投資適度從緊的同時，嚴格落實《農業法》第三十八條的規定，確保縣級以上各級人民政府財政每年對農村基礎設施建設的投入增長幅度高于財政經常性收入增長幅度，提高農村基礎設施建設支出占財政總支出比例。

2.制定與《農業法》配套的《農業投資法》，依法明確界定各級政府在農村基礎設施建設中的法定責任

《農業投資法》一是要明確規定各級政府是農村基礎設施建設的主體，要依法承擔提供農村基礎設施建設的法定責任。事實上，讓政府承擔起農村基礎設施建設的主體責任，應該是加快我國農村基礎設施建設，統籌城鄉協調發展的必然選擇，也是“以工補農”的一個重要途徑。二是要明確規定各級政府在農村基礎設施建設中的責任分工。農村基礎設施建設職責的劃分，應該體現出基礎設施的自然屬性、經濟特點和社會意義。一般來說，全國性的、跨省（區、市）和跨流域的、外溢性大的、具有戰略意義的農村基礎設施建設由中央起主導作用，地方政府主要負責外部效應較小、受益范圍較窄的農村基礎設施，社區性的農村基礎設施應由當地集體經濟組織負責，地方受益的其他各類水利工程，按照“誰受益，誰負擔”的原則，由受益部門和受益單位共同投資興建。三是要建立各級政府“一把手”農村基礎設施建設“問責制”，實施各級政府“一把手”農村基礎設施建設“一票否決制”。

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3.合理定位農村基礎設施建設的近、中、長期目標，分步推進農村基礎設施建設

近期目標是對現有水利基礎設施進行修復、更新和鞏固，提高抗御自然災害的能力；加快農村地區鄉村間的簡易公路建設、農村電網改造和通訊設施建設；解決農村人口的飲水難的問題，加快完成改水改廁工作。中期目標是完成對大江大河大湖的綜合治理，加快實施對小流域的綜合整治工程；進一步改善農村道路交通狀況和信息交流基礎設施，提高鄉村道路的硬化率和油路率，完善農村道路交通體系；提高自來水普及率，確保農村飲水質量和安全；建立健全鄉間醫療衛生基礎設施。遠期目標是實現社會主義新農村建設目標，建立起適應現代化農業生產和農村社會發展所需的發達的基礎設施體系，實現城鄉之間在生態與生活環境方面的高度協調一致。

4.建立充分體現農民需求的偏好顯示機制和自下而上的基礎設施供給決策機制，確保農村基礎設施建設供給與需求的一致，根除自上而下的供給型決策失敗造成的有限投入的損失

（1）改革現行的鄉鎮政府領導人產生辦法，使鄉鎮政府領導人和村組織領導人都由本轄區居民民主選舉產生。通過選舉約束轄區領導人真正對本地區選民負責，把增進本地選民的利益放在首位。

（2）建立需求表達機制，在村民委員會和鄉鎮人民代表大會的基礎上，由全體農民或農民代表對本轄區內的基礎設施供給進行投票表決，使一個村或一個鄉范圍內多數居民對基礎設施的需求偏好得以表達。

（3）建立專家聽證制度，對于較大型農村基礎設施供給，在縣鄉人民代表大會決策過程中要舉行專家聽證會，在此基礎上再由縣鄉人民代表大會投票決定。

5.理順財政農業支出資金管理體制，強化財政支農資金監督管理

（1）建立一元化的財政農業支出資金管理體制。從我國現實情況來看，應該確定各級人民政府農業部門作為財政農業支出資金管理的主管部門，將其他政府機構的農業支出資金管理權統一歸并到政府農業部門，由政府農業部門統一行使財政農業支出資金管理權限，強化財政農業支出資金的集中統一管理，根除財政農業支出資金管理上政出多門導致的紊亂，提高財政農業支出資金使用效率。

（2）強化財政農業支出資金監督管理。一是嚴格落實強化財政農業支出資金管理責任制，政府農業部門統一行使財政農業支出資金管理權限后，就應相應承擔財政農業支出資金管理責任。二是財政部門要完善農村基礎設施建設資金管理方式，建立農村基礎設施建設資金專門帳戶，對農村基礎設施建設資金實行國庫集中支付方式，確保農村基礎設施建設資金專款專用。

6.合理優化農村基礎設施建設支出資金結構

根據財政緊約束的現狀，農村基礎設施建設支出資金結構的優化一是要在保證農村生產性基礎設施的投入規模適度增長的前提下，逐步加大對農村生活服務性基礎設施的投入；二是在農村生產性基礎設施建設支出資金安排中，近期應主要投向小型農田水利、鄉間道路等小型農村生產性基礎設施項目。

7.恰當選擇農村基礎設施建設的財政資金支出方式，以充分利用各種方式不同的優勢，最大限度放大財政資金的效用（1）財政補貼。財政補貼的方式是促進農村基礎設施建設最基本的支出方式之一。通過財政補貼的方式進行農村基礎設施建設，能夠利用有限的財政資金，吸引社會資金進入農村基礎設施建設領域，在一定程度上彌補農村基礎設施建設成本，調動投資主體參與農村基礎設施建設的積極性。在實際操作中，財政補貼又可分為直接補助（如配套資金）、財政貼息、稅費減免等形式。

（2）以工代賑。以工代賑即政府提供做工的機會代替直接救濟或者是以工業品等作為勞動報酬來鼓勵群眾投勞。以工代賑在完成農村基礎設施建設的同時，還可以為農民創造就業機會，緩和城市化的壓力，增加農民收入，擴大工業品需求。

（3）以獎代撥。以獎代撥需要按照一定的標準（如土地改良率、道路硬化率等），對各地自主投資建設的農村基礎設施進行衡量，使得上級政府在以獎代撥支出方式中，有更大的主動權和靈活性，防止地方利用建設項目“釣取”財政資金，鼓勵地方真正將資金用于改善農村生態環境，提高農村基礎設施建設效益。運用以獎代撥方式，可以由企業先墊付資金進行建設，然后通過上級以獎代撥資金支付企業工程建設款項，可以有效減輕基層政府農村基礎設施建設負擔。

（4）一事一議。一事一議的支出方式，是社區內的小型農村基礎設施建設比較好的一個選擇。一事一議作為我國農村基層民主政治建設的重要內容，有利于充分調動農民參與農村基礎設施建設的熱情，統籌安排農村集體公益事業的發展，體現農民所需、尊重農民意愿、照顧農民利益。但一事一議需要有完善的議事程序、明確的議事范圍和合理的上限標準，否則，一事一議有可能成為面向農民的制度化的集資方式，加重農民負擔，或者由于意見難以統一，造成農村基礎設施建設緩慢。一事一議的支出方式要堅持量力而行的原則，充分考慮農民的經濟承受能力，充分尊重農民的民主權利。

農村基礎設施建設的支出方式，還可以采取國家投資參股、資本金投入和擔保等投資方式，也可以在項目建成后用資產租賃、轉讓和出售等方式來完成農村基礎設施建設支出。基礎設施建設項目不同，其支出方式相應也會有所差別。在完善農村基礎設施建設支出方式時，應該注意政策措施的綜合性和協調性，充分發揮相關政策措施的整體效益。

8.放開市場準入政策，完善稅收優惠政策，合理引導民間資金投向農村基礎設施建設

（1）搞好市場化運作。對新建農村基礎設施建設項目一開始就實行“誰建設、誰所有、誰投資、誰受益”等辦法，有利于調動企業和各界人士投資農村基礎設施建設的積極性。對一些受益主體明確、可以實行經營性管理的小型基礎設施，如小型水庫、泵站等，可以采取拍賣、租賃、承包等多種形式，將經營管理權甚至產權明晰、量化到自然人或法人，有償使用，以實現其經濟價值。

（2）塑造社會集資機制，有效引導社會捐資、銀行信貸資金投向農村基礎設施建設。充分弘揚中華民族修橋補路、積德行善的美德，尊重捐資的意愿，鼓勵社會捐資投向農村基礎設施建設。加大農村基礎設施建設的金融支持，應從政策上限制農村信用合作社資金流向城市，嚴格規定農村信用合作社信貸資金只能用于滿足農村經濟發展的資金需求，恢復農業發展銀行的政策性功能。農村郵政儲蓄資金應該作為農村基礎設施建設的融資來源。

（3）有效運用稅收優惠措施，鼓勵和引導社會各種投資主體將更多的社會資源投入到農村基礎設施建設之中。在增值稅中，對企業用于農村基礎設施投入項目的購進固定資產所發生的進項稅額，允許全額進行抵扣。對于企業將自制、委托加工和外購的貨物用于農村基礎設施投資的行為，可以考慮不再列為視同銷售行為加以征稅；在企業所得稅的有關法規中，可以考慮對企業使用國產設備，投資于農村基礎設施的，允許將設備的全部投資款在企業每年的新增所得稅額中進行抵扣。對于農村基礎設施投資有關人員的工資、薪金支出，不再按計稅工資標準，而是按實際發生數進行扣除。對企業投資于農村基礎設施取得的收益，可以減半征收企業所得稅；在個人所得稅的有關法律、法規中，可以規定對于個體從業者投資于農村基礎設施取得的相關收入，可以減半征收個人所得稅。

9.因地制宜確定各地區不同的農村基礎設施建設投入政策，建立各地區不同的農村基礎設施建設投入分擔機制針對不同地區發展實際，制定各地區不同的農村基礎設施建設投入的政策，建立合理的農村基礎設施建設投資分擔機制。從大的區域比較，我國東、中、西部經濟發展水平和農村基礎設施建設的發展水平基本呈遞減之勢，對中央、省級財政依賴程度遞增，加上各地區農村對基礎設施建設的需求情況不盡相同，農村基礎設施建設投入政策應因地制宜、區別對待。現階段，中西部地區特別是中部糧食主產區和西部貧困地區的大多數縣鄉財政比較困難，農村基礎設施建設中，中央財政和省級財政相應承擔的比例要多一些。隨著市場機制的完善和財政體制的深化改革以及縣鄉財政狀況的好轉，可以逐步將一些領域的發展職責讓渡給市場調節和縣鄉政府。東部地區地方財政財力較強的市縣，農村基礎設施建設支出主要由市縣財政負擔，東部地區地方財政財力較弱的市縣，農村基礎設施建設支出主要由省財政負擔。作為政策引導，中央財政對于東部地區應給予適當補助。

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